养老保险补贴的央地财政责任划分

毛景

摘 要现阶段我国养老保险体系中需由政府提供补贴的险种包括城镇职工基本养老保险、机关事业单位养老保险与城乡居民基本养老保险，但我国央地财政责任划分相当混乱，其根源在于养老保险历史债务的存在。未来我国养老保险体系宜设置为四层结构——国民基础养老保险、职业养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄养老保险，其中前二者均为强制性保险且须由政府提供补贴。故划分养老保险补贴央地之间财政责任应分为两步——首先界定历史债务的央地之间财政责任；其次确定新的养老保险体系下央地之间财政责任。

关键词养老保险；政府补贴；央地关系；财政责任；合理划分

[中图分类号]F812.2 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2017）03-0080-06

一、问题的提出

2015年10月29日通过的党的《十八届五中全会报告》提出，“建立更加公平更可持续的社会保障制度，实施全民参保计划，实现职工基础养老金全国统筹，划转部分国有资本充实社保基金。”2016年3月17日发布的《十三五规划纲要》再次提出“坚持精算平衡，完善筹资机制，分清政府、企业、个人等的责任……实现职工基础养老金全国统筹。”党和政府最高文件同时提及养老保险的改革方向与财务筹集方式，可见与养老保险相关的财政问题的重要性。2015年1月1日实施的新《预算法》新增规定“社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡。”社会保险基金纳入预算，与政府的财政补贴紧密联系在一起，而养老保险费的财政支出，向来是我国社会保险财政支出的最大部分。在地区经济发展不平衡、养老保险制度“碎片化”的背景下，研讨养老保险费的中央政府与地方政府之间财政责任如何划分，具有十分重要的价值。

关于养老保险费的政府补贴，如何在中央与地方之间财政之间作合理界定与划分，学术界探索不多，经济学、社会保障学领域的学者已尝试关注这一重要问题，但法学界则几无涉及。但已有研究成果①的局限性体现在以下几个方面：①偏重从保险技术角度分析央地之间财政责任的区分，忽视了养老保险的社会性；②即使从保险技术视角出发界定央地之间财政责任，亦对问题的核心环节即央地之间财政责任划分的依据、原则、措施采取了避重就轻的模糊态度；③尚未将政府补贴契入我国养老保险制度演变历程（过去、现在与未来）中来清晰厘定央地之间财政责任。鉴于此，本文拟以社会法学为基础，兼以宪法学与财税法学为两翼，针对养老保险费的政府补贴，在中央与地方财政责任的划分问题上从法学角度作一次抛砖引玉式的探讨。

二、养老保险的政府补贴及央地之间财政责任划分的现状

现行需要提供政府补贴的法定养老保险包括三个，即城乡居民基本养老保险、城镇职工基本养老保险以及并轨后的机关事业单位养老保险，本部分主要分析前二者。关于养老保险补贴责任在中央与地方之间的划分，因历史债务存在、官方公开数据有限、养老保险体系急剧演变等原因，显得相当含混复杂。

（一）当前养老保险的政府补贴

在计划经济时代，我国实行严格的人口管理制度与招工制度，养老保险待遇的享受主体仅为企业劳动者与机关事业单位人员，二者均无需缴纳养老保险费，且企业与机关事业单位亦未缴费。改革开放后，非公有制经济蓬勃发展，人口流动增强，养老保险制度随之变化，陆续创设了城镇职工基本养老保险②、新型农村社会养老保险③、城镇居民社会养老保险④等制度。此后，国务院于2014年2月发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，将城镇居民社会养老保险与新型农村居民社会养老保险合并为城乡居民社会养老保险。为因应社会各界的强烈呼唤，2015年1月国务院姗姗来迟地发布《关于机关事业单位人员养老保险制度改革的决定》，正式将机关事业单位与企业的养老保险制度并轨，实行社会统筹与个人账户相结合的制度。至此，我国法定养老保险制度暂时定型为城镇职工基本养老保险、机关事业单位养老保险以及城乡居民基本养老保险，且三者均须由政府提供补贴。

1.城乡居民基本养老保险的政府补贴

城乡居民基本养老保险，其基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成；其待遇由基础养老金和个人账户养老金构成，支付终身。对于基础养老金，中央财政对中西部地区给予全额补助，对东部地区地区给予50%的补助。需说明的是，此处的补贴，中央是按照最低标准的基础养老金（每人每月55元）。地方政府的补贴分为两部分：①缴费补贴。参保人按不同档次标准缴费，给予不同程度的补贴（例如选择最低档次缴费，至少补贴每人每年30元）；另外对于缴费困难群体，须代缴部分或者全部最低标准的养老保险费。②待遇补贴。地方政府可适时地提高基础养老金标准，提高的部分由其支出。此外，对于长期缴费的居民，可适当地加发基础养老金，加发的部分亦由其支出。⑤因此，在城乡居民基本养老保险费的政府补贴上，中央与地方之间已作出明确的财政责任划分。

2.城镇职工基本养老保险的政府补贴

城镇职工基本养老保险，是一个沉重的歷史与现实话题，交杂着经济技术与法学理论，中央与地方之间财政补贴责任的划分显得相当复杂。城镇职工基本养老保险，实行社会统筹与个人账户相结合，其基金由个人缴费、单位缴费、政府补贴构成，个人缴费部分全部进入个人账户，单位缴费部分全部进入统筹账户，职工退休后所领取的养老金来自于个人账户。政府的补贴责任包括两大块：①视同缴费补贴。国有企业、机关事业单位改革前，个人与单位均未缴费，这一部分费用即所谓的历史欠债由政府承担。②基金补贴。当基金出现支付不足时，由政府给付补贴。⑥然而遗憾的是，法律、法规仅仅是笼统地规定政府须承担财政，并未明确规定对于各级政府之间财政责任具体应当如何划分⑦。

（二）养老保险补贴的央地之间财政责任划分

对于需要政府财政予以补贴的三个险种，从目前官方公布的数据来看，中央与地方政府的具体划分并不明晰，原因在于庞大的养老保险历史债务需隐性消化并且我国养老保险体系自改革开放以来一直处于不断曲折沿袭与急剧演变之中。

1.官方公开统计数据的模糊性

现阶段，基本养老保险补贴责任主要地方政府承担，但中央转移支付占据很大比重。官方公布的近年数据极为笼统，难以明断中央与地方之间的补贴比例。从已公布的数据分析，可以发现几个特点：①中央与地方对基本养老金的补贴在逐年递增；②中央对基本养老保金的补贴数额远低于地方政府；③中央对人数众多的企业职工、城乡居民养老保险金的补贴数额不及对人数少量的机关事业单位员工养老保险费的补贴数额的三分之一，人数与金额成反比；④中央转移支付占地方政府补贴基本养老金的比例较大，但对各省的具体补贴数额尚无公开数据可查询（见图1）。

2.养老保险体系的急剧演变

自新中国成立以来，我国养老保险制度一直处于曲折演变中，大致可分为四个阶段：第一阶段为企业保险型，时间跨度为1949年至1985年，其特点是面向城镇劳动者而设立、单位负责、单一层次、封闭运行。第二阶段为社会统筹型，从1986年至1995年，其特点为退休费用开始试行社会统筹，即由社会保险机构在一定范围内统一征集、统一管理、统一调剂，使得企业间的养老负担变得较为均衡。同时在此阶段，开始对机关事业单位人员和农村居民的养老保险展开探索。第三阶段为统账结合型，从1996年至2013年，企业养老保险从社会统筹过渡到社会统筹与个人账户相结合，并精确界定了二者的比例，即企业缴纳20%，个人缴纳8%。在这个阶段，构建了新型农村居民养老保险和城镇居民社会养老保险。第四阶段，制度整合型，从2014年至今，新型农村居民养老保险与城镇居民社会养老保险被整合为城乡居民基本养老保险，机关事业单位养老保险与城镇职工养老保险合并。

从第二阶段开始进行社会统筹，统筹层次此后一直成为各界讨论的重点。自1991年国务院提出“尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹” ⑧，党和国家的文件屡次强调提高统筹层级，截止2016年，据统计已有31个省份和新疆生产建设兵团实现省级统筹⑨，但实际上仅有北京、上海、天津、陕西、西藏、青海等少数省份实现了真正意义上的省级统筹。

3.历史欠债的混合处理策略

由于第一阶段积欠的国有企业视同缴费的存在，第二阶段已萌芽的个人账户制长期处于空账运行状态，因为统筹账户资金存在缺口，政府不得不挪用个人账户中的资金。按照建制时设想，社会统筹与个人账户相结合的制度属于部分积累制，但在实践中已变异为现收现付制。按照发达国家的经验，企业缴纳10%，社会统筹账户足以满足养老保险的共济性功能，故实际上另外10%的保险费被用于清偿历史欠债，但由于历史所欠总额过于庞大，即使企业缴纳20%仍不足以满足局部省份的当期支付需求，导致个人账户资金被长期挪用。中央于2001年至2005年在东北三省进行做实个人账户的试点工作，现已增加至13个省份。在试点过程中，地方政府提出做实个人账户的真正困难在于资金，而问题的关键是历史欠债的偿还，在分税制改革前，国有企业大部分利润上缴给中央，分税制改革后事权下移、财权上移，地方的财政收入不足以承载养老保险事务。客观地说，国有企业分为中央所属与地方所属，地方所属的国有企业利润上缴给地方政府，故地方政府需对历史欠债承担相应的偿还责任。

三、养老保险补贴央地财政责任划分的法理透析

法律是治国之重器，良法乃善治之前提，现代国家以法治原则为主要治理策略。我国养老保险制度长期以来，法治化程度较低，具有应急性、临时性、技术性等特点。透过法理分析，准确厘清养老保险的政府补贴责任的法律基础并从法学角度探析中央与地方财政责任的划分依据。

（一）政府承担养老保险补贴责任

政府为何需向养老保险项目提供补贴？从法理上考察，因养老保险除了具有商业保险中的保险精算等技术性外，尚有社会性特征。现代宪法课予国家照顾国民基本生存的责任，中央政府与地方政府均具有支援养老保险项目的财政义务。

1.养老保险兼具保险性与社会性

商业保险以营利为目的，讲究精算平衡的保险技术，给付由双方契约规定；而社会保险以公益为目的，强调社会适当性，给付由法律规定。[1]商业保险仅需被保险人个人缴费，养老保险作为社会保险的一种，其财源应由被保险人缴费、雇主缴费、政府补贴来支撑。被保险人、雇主、政府各自承担财务责任的法理基础在于：被保险人是基于年老照顾的自我责任；雇主是基于其与雇员之间劳动关系所产生的照顾义务；政府则是基于多方社会政策之考量，将本应在保险关系外部的社会给付转化为对保险人的保险费分担，亦即将外部的社会福利任务转由养老保险项目加以承担。[2]保障国民基本生存、维护其人性尊严并促进其自我发展、自我实现，乃是宪法课予国家的一项基本义务。国家履行自身的宪法义务，须有配套的经费支撑，如果藉由养老保险项目来实现此义务，则应当将财政经费注入养老保险项目中。

保险精算技术，以风险评估、损益均衡为原则，要求权利义务的对称性，缴费与给付之间的对应关系非常明朗。养老保险虽然采用商业保险中的保险技术，但基于社会政策的目的，在实际运作中会偏离保险原则。商业保险仅承保有利可图的风险，承保前会进行风险调查与评估；而社会保险则无此调查与评估程序，不考虑被保险人的性别、健康状况、就业能力、家眷人口等风险因素，故它在高低风险的个人之间进行财富重分配，以完成社會衡平的任务。但偏离保险原则的负面后果必然是财务平衡难以通过被保险人与雇主缴费予以自洽，需由政府予以财政补贴。

2.中央与地方均负建设养老保险事业的财政义务

鉴于社会保险模式具有社会连带、风险转移、自助与互助等优点，成为各国推行养老保险项目的主流制度。养老保险的社会性，要求政府针对不同类别被保险人的经济能力差异、兼顾劳资双方负担能力以及自身财政状况而分担部分费用，以减轻被保险人的负担。例如我国城镇职工基本养老保险，其财源设计上均由被保险人、雇主和政府各依一定比例分担。我国宪法规定，公民在年老时有从国家和社会获得物质帮助的权利，国家发展为享有这种物质帮助权利所需的社会保险事业。⑩同时宪法规定，县级以上政府管理本行政区域内的经济、城乡建设事业和财政、民政等行政工作。{11}在宪法之下的社会保险法亦规定，县级以上政府应将社会保险事业纳入本级政府的工作规划并提供必要的经费支持。{12}这些法条课予中央政府与地方政府负有共同建设社会保险事业的义务，并要求双方均须承担相关费用。

（二）央地之间养老保险补贴责任的划分

现代宪政强调地方自治，但不否认地方政府承担养老保险财政补贴责任的宪法上正当性，关键在于如何将养老保险这一需中央与地方共同办理的项目，在二者之间作适当的分摊，首先应界定它们的养老保险事务承担范围，然后合理划分它们的财政义务。

1.中央与地方承办养老保险事业的范围

中央政府的选择偏好主要体现为经济发展与社会发展的协调化，利益分配与公共产品供给的均质化，地方控制的稳定化；地方政府的选择偏好表现为选择性提供公共产品、政绩工程，也存在背离中央政策与制度规定而直接根据自身利益采取行动的违规行为[3]，例如地方政府挪用、贪污社保基金的案子屡见报端。地方自治团体与国家均属统治团体性质的公法人，两者均须受到同一目的（保障并提高国民人权水准）的约束，在此目的拘束之下，与其强调中央与地方的对抗关系，倒不如强调两者具有同为国民某福利的伙伴关系，同时负有同质但不同量的义务，更为恰当。[4]国家所承担的养老保险补贴责任，对于全体被保险人而言并无任何差异，这是为履行宪法要求应承担的法定义务，并不会因提供者的层级属于中央或者地方而有差别。

那么地方政府承办养老保险事业的范围（尤其是财政义务）如何界定？一般认为，法律课予地方政府分担费用，不得侵犯地方自治的事物本质或者核心领域，换言之，在课予地方政府分担费用时，与之相关的事项必须对地方具有特殊利益。对养老保险予以补贴，含有照顾本地区国民生存、在贫富群体之间进行财富重分配的作用，该项目向来属于地方政府实践社会政策的一种手段。因此，它不仅与地方具有特殊的联结关系，有助于地方社会福利政策的实践，符合地方政府分担费用的事务本质，不得视为侵害地方自治的核心领域。[5]例如在国民基础养老保险项目运行中，若辖区内的被保险人存在经济困难，地方政府应当对其代缴部分或者全部保险费。

2.中央与地方负担养老保险补贴责任的划分

在证明地方政府须承担养老保险补贴责任后，下一步需探究的关键问题是各级政府之间承担的比例。此问题又可分为两个层次：一是中央与地方政府之间的分担比例是否符合宪法保障地方财政自主的意旨；二是地方政府之间的分担比例是否合理、均衡。首先，中央与地方之间，鉴于我国的特殊国情，应区分财务上的历史债务与现实任务，根据二者的财政收入情况与承担的政府责任范围，精确厘清二者的界限。其次，各地方政府之间，由于养老保险尚处于构建省级统筹的阶段，各省之间的历史债务、保费收入、保费支出、财政状况、经济结构等存在巨大的差异，依据量能原则与平等原则，需合理确定中央转移支付的比例，以平衡各省之间的差距，推进各省之间基本公共服务的均等化，以使全国各地的国民都能享受大致相同的养老保险待遇。

四、养老保险补贴央地财政责任的重新划分

根据上述分析，我国养老保险制度未来的發展趋势是四层结构模式：国民基础养老保险、职业养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄养老保险。国民基础养老保险适用于全体国民，实行强制缴费，中央财政负责补贴；职业养老保险，针对就业人员的保险，亦属强制缴费，中央与地方财政共同补贴；企业补充养老保险与个人储蓄保险，是自愿性的保险，中央与地方均不提供补贴。这一长远目标预计将于2030前基本成型。现阶段的重点任务是清偿历史欠债。企业缴费比例过高，导致企业界极大不满，并将成本转嫁给劳动者，转型正义阙如。

（一）历史欠债央地财政责任的划分

因原国有企业养老保险积欠的历史债务（包括小比例的事业单位改制前所积累的）数额庞大，原先设想的在现有体制内隐性消化的策略已然出现诸多问题，故需积极厘清历史欠债并合理分配给中央与地方政府。

1.历史欠债央地财政责任划分的必要性

准确地讲，养老保险历史债务包括两部分：一是国有企业劳动者视同缴费期间的相关费用；二是农村居民的养老保险费。在计划经济时代，国家以牺牲农业的方式发展重工业，农村补贴城市，实行农产品价格剪刀差，农村居民从事农业生产的收获全部上缴给国家和集体，却毫无任何养老保险待遇。因此，国有企业劳动者与农村居民应有的养老金全部提交给了国家，但这些养老金本来就属于劳动者与农村居民所有。养老保险金属于国民个人财产权，并非政府恩赐；否则，政府随时可以财政困难为由拒绝补贴养老保险项目，并且它可以任意处置这笔财产而忽视国民个人的需求。[6]此处，笔者重点探讨的是国有企业劳动者的历史欠债问题。

平心而论，当前我国企业结构以中小企业为主，这些新兴企业成立于改革开放之后，与国有企业欠下的养老保险历史债务并无直接的关系，如今将沉重的养老保险历史债务分摊到它们头上，似乎并无法定理由。《社会保险法》规定，国有企业以及少数事业单位转制成企业前，其员工参加基本养老保险前，视同缴费期间所应当缴纳的个人费用与单位费用均由政府承担。但在养老保险制度运行过程中，政府的责任部分虚化，被巧妙地转移给了企业（提高企业缴费比例），而企业则悄悄地转移给了劳动者（采用劳务派遣、劳务外包、压低基本工资以降低缴费基数等方式），造成企业与劳动者承担了不应有的转制成本。

2.历史欠债央地财政责任划分的具体策略

我国政府养老保险财政责任划分的焦点是养老保险历史债务的分担，需要对其进行固化、显性化、预算化；固化，是指将历史债务规模进行准确计算；显性化，是指将准确计算后的历史债务以政府债券或其他形式显现给公众，使其公开化；预算化，是指将计算出来的历史债务作为政府负债纳入国家财政预算管理，计划用30～50年时间将其化解掉。[7]在厘清中央与地方各自欠债比例的基础上，将总的历史债务划分给中央与地方，中央与地方政府各自将应负的债务纳入本级政府财政预算，分期偿还。这才是偿还养老保险历史债务的应有态度与科学方法。将历史欠债纳入政府财政预算后，一方面可以适当降低企业缴费比例，减轻其成本，轻装上阵，增强企业活力；另一方面能够避免地方政府对历史债务的推诿、拖欠等消极态度。再次强调，新《预算法》将社会保险基金纳入政府财政预算，是反逻辑的错误之举。最需要纳入预算的恰恰应当是养老保险历史债务。

（二）国民基础养老保险统一后央地财政责任的划分

如果通过将养老保险历史债务纳入政府各级预算予以消解，在封存、隔离这部分历史债务后，现行养老保险体系可正常运行，但随着国民权利意识觉醒、国家强调改革发展成果共享，应对养老保险体系进行重构，并对中央与地方之间财政责任重新划分予以配合。

1.国民基础养老保险补贴央地财政责任的划分

英、美、日等国已实现基础养老金全国统筹，上至国家元首，下至流浪乞丐，均有大致相同的基础养老金，并足以维持基本生存。这些民主政治发达、市场经济成熟的国家，大多推行国民基础养老保险、职业养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄养老保险的模式。国民基础养老金统一后，对于有工作的国民，其法定养老保险体系包含两部分——基础养老保险与职业养老保险。职业养老保险与国民的工资收入有关，体现的是养老保险制度的效率原则，且为强制性保险，个人、雇主均需缴费，政府提供补贴。例如日本将养老保险区分为公的年金与私的年金，公的年金包括基础年金、厚生年金与共济年金，[8]基础年金即全体国民必须强制加入的国民年金，厚生年金针对在企业或非营利组织工作的人员，共济年金的被保险人为政府公务员和私立学校职工。

国民基础养老保险，是指针对所有国民的养老保险，不分性别、职业、收入、家眷，每个国民享有同一的养老待遇，其所体现的是宪法实质上的平等。宪法平等原则的必然含义是，如果中央直接介入社保问题，那么它就必须平等对待全国各地的城市和农村居民。[9]该保险属于强制性的，个人需缴费。根据域外发达国家（地区）的经验，基础养老金的保障水平，需达到保障被保险人基本生存的程度，以我国为例，综合考虑当前物价水平、居民消费预期，大概每人每月800元左右。且其所需补贴，应全部来源于中央政府，该笔金额可纳入政府财政预算。对于缴费有困难的国民，根据量能负担的原理，可予以减免，由地方政府代缴相关费用。至于个人缴费与政府补贴之间的比例，日本的做法是二者各承担一半，中国台湾地区规定一般居民自付60%，而政府补助40%。

2.职业养老保险补贴央地财政责任的划分

我国目前的法定养老保险体系包含城镇职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险、机关事业单位养老保险，其中城镇职工养老保险与机关事业养老保险实行社会统筹与个人账户相结合制。此三个险种均需政府补贴。由于城乡居民基本养老保险的被保险人是指另外两个险种之外的人员，且数量庞大，覆盖率高，可将其改造为国民基础养老保险，全体国民必须参保，补贴责任由中央政府承担，且应纳入政府财政预算。城镇职工基本养老保险与机关事业单位养老保险改革为强制性的职業养老保险，并根据被保险人职业的不同，设置不同的缴费与补助比例。对于职业养老保险，只需进行省级统筹（统一征收保险费、统一管理保险基金、统一发放保险金），主要由地方政府负责，中央需进行转移支付。对于补助金额，为保证支付的稳定性与持续性，中央与地方均须将其纳入政府财政预算。具体到中央与地方的补助比例，鉴于我国在分税制改革后财权上移的状况，二者的比例宜界定为3：7，其中中央转移支付需占地方支出的60%左右为妥。

五、结 论

目前我国养老保险体系过于注重保险技术层面，法治化程度较低，与之伴随的是央地财政责任之划分不清，典型例子是将社会保险基金纳入财政预算。一方面，在计划经济时代已承受巨大牺牲的农民，其后代在改革开放后进入企业工作，承受着低工资、低福利、低人权的歧视待遇，难以共享国家改革发展成果；另一方面，现存以中小企业为主要就业单位的非公有制企业一般成立于改革之后，与国有企业养老保险历史债务并无直接关联，在负担过高的养老保险缴费比例后倾向于将其转嫁给劳动者。欲践行转型正义，须首先准确界定养老保险历史欠债，并在央地之间作合理划分。此外，为实践宪法确认的保障国民基本生存的照顾义务，宜将我国养老保险体系构建为国民基础养老保险、职业养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄养老保险，前二者需由政府提供补贴。其中，国民基础养老保险由中央政府全额承担补贴责任，职业养老保险由中央与地方政府按比例分摊。因法学界关注此问题不多，相关研究成果薄弱，加之笔者水平有限，本文存在诸多不足之处，期望学界同仁批评并作进一步研究。

[参考文献]

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