基于主体功能区规划的区域管理框架研究

常 艳 杨 柳

[摘要]主体功能区是中国区域管理政策的一大创新,自提出后受到国家层面的积极推动,同时在研究领域也备受关注｡文章结合国外区域管理的成熟经验,对主体功能区规划编制工作面临的问题作了比较深入的分析｡在此基础上,提出相应的建议,并从促进区域协调发展的角度,提出未来我国区域管理框架建构的设想｡

[关键词]主体功能区;规划;区域管理框架

[中图分类号] F061.5[文献标识码] A

[文章编号] 1673-0461(2009)12-0043-04

一､问题的提出

自2005年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》以及2006年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年(2006年~2010年)规划纲要》创新提出“主体功能区”概念后,主体功能区规划不但受到国家层面的积极推动,同时在研究领域也备受关注｡综合来看,既有的研究主要集中在三个方面:“主体功能区”的概念辨析､内涵探讨､理论基础分析等[1][2][3];“主体功能区”在操作层面上存在的问题及其未来的实施建议探讨[4];与其它规划或区划的关系探讨[5][6][7][8]｡然而,在国家的高度重视和学术研究领域的高度关注下,国家主体功能区划至今仍未正式推出,那么主体功能区规划的编制究竟面临哪些困难?本文将对结合国外区域管理的成熟经验,对主体功能区编制存在的主要问题进行深入探讨,并从促进区域协调发展的角度出发,提出未来我国区域管理框架建构的设想｡

二､主体功能区规划的基本属性

区域划分在区域经济研究中属于经济区划(regionalization, 或delineation of regions)问题,是区域政策实施的制度基础之一｡在区域划分研究中,区域主要分为三种类型:匀质区域､功能区域､规划区域｡匀质区域(formal region)又称为同质区域(homogenous region),是在某些标准方面有同一性的空间单元;功能区域(functional region)又称为节点区域(nodal region)或极化区域(polarized region),是指由一定的功能内聚性､各组成部分相互依赖的空间单元,其重视的是各组成部分的功能联系而非同质性｡在匀质区域和功能区域的研究基础上,出现了规划区域(planning region)｡在西方区域经济学文献中有许多规划区域的定义,克拉森(L. Klaassen)､布代维尔(J.R.Boudebille)､基布尔(L.Keeble)､格拉森(J.Glasson)等著名学者都曾对规划区域专门研究过｡早期理解的规划区域是指,为处理区域问题而设计的､适用于实施区域规划与政策的空间单元[9]｡规划区域既可能具有同质性､亦可能具有内聚性,或者二者兼而有之｡

主体功能区规划是继“东部､中部､西部､东北”四大区域划分之后提出的进一步细分国土､规范和优化空间开发秩序,促进人口､经济､资源环境的空间均衡的重要举措｡从区域基本属性来讲,主体功能区划分的优化开发区､重点开发区､限制开发区和禁止开发区四类区域属于同质区或匀质区,强调的是同一类区域内部的匀质性或者同一性｡从理论上来看,匀质区域基本上不能覆盖全部国土,但区域规划是不允许飞地存在的｡因此,主体功能区划从其功能上来看又属于规划区域,旨在为实现区域管理目标服务｡

三､主体功能区编制面临的主要问题

勿庸置疑,主体功能区规划的提出是中国区域管理政策的一大创新和巨大进步｡然而,作为一个国内外全新的概念,主体功能区划在区划理论､方法和政策研究上的研究严重滞后,直接影响到规划编制的科学性和进度｡截至目前,国家主体功能区规划已基本编制完成,但尚未公布,仍在继续修订完善｡省级主体功能区规划编制工作正在推进,相当部分省份还处于胶着状态[10]｡从国外区域管理经验来看,成熟的区域管理框架包括标准区域和问题区域划分､完善的区域经济政策工具､合理的区域管理机构设置､明确的区域经济政策程序等重要元素｡对照国外成熟的区域管理框架,并结合各地实践探索,主体功能区规划编制面临的主要问题包括:区域划分过程中基础性和技术性工作庞大复杂;分类管理的配套政策工具制定难度大､区划涉及的行政关系复杂以及与其他相关规划的协调困难等四个方面,可以概括为技术性问题､政策工具配套问题､行政关系协调问题以及规划体系协调问题｡

1. 基础性和技术性工作复杂庞大

按照国家部署,全国主体功能区规划由国家主体功能区规划和省级主体功能区规划组成,分国家和省级两个层次编制｡在空间地域上,省级主体功能区规划与国家主体功能区规划互为补充,形成对接,最终使主体功能区的规划覆盖全部国土｡由于主体功能区规划涉及自然､经济和社会等多方面因素,需要不同层级空间单元的资源､环境､人口､经济､社会等大量基础数据的支撑,面临非常复杂和巨大的基础性工作｡

首先,在基本空间单元的选择方面,《关于编制全国主体功能区规划的意见》(下文简称“意见”)指出省级主体功能区原则上以县级行政区为基本单元,但相当部分地区以乡(镇)为单位汇总其属地四类区域划分方案｡选择乡(镇)作为主体功能区划分的基本空间单元,虽然能在最大程度上降低同一类型主体功能区内的地域分异,确保更有效地对不同类型区进行分类指导､分类管理,但也导致区划的工作量巨大;同时,从基层情况来看,乡(镇)一级基本没有完整的统计资料,只有人口､面积､用于上报的GDP等少数指标,不足以支撑包括经济社会资源环境各方面指标的功能区的划分需求,这给主体功能区划工作的顺利进行带来很大的困难｡其次,在指标体系的构建方面,《意见》要求,主体功能区规划编制采用全国统一的指标体系,统筹考虑三方面的因素:资源环境承载能力､现有开发密度､发展潜力｡作为控制开发强度重要的指标之一,“现有开发密度”由于存在指标分解到市县困难､数据计算困难等原因①,在江苏､浙江等先行试点省份根据2007年12月下发的《规程》(草案第二稿)的试划中均没有采用[11]｡另外的两个指标“资源环境承载力和未来的发展潜力”则难以量化,而且其量化难免主观判断,导致具体区划的科学性和权威性存在争议｡《省级主体功能区划分技术规程》数易其稿就是一个例证②｡由于主体功能区规划涉及的数据收集和处理工作相当庞杂,因此,每次调整必然需要付出相当的人力､物力｡

2. 分类管理的配套政策制定难度较大

主体功能区规划实施的关键在于制定并推行与之相配套的政策措施,根据不同主体功能区的具体情况,形成相应的财政､投资､产业､土地､人口管理､绩效考核等一系列政策体系｡

在国家层面,主体功能区的配套政策和考核机制虽然已经具备了基本思路,但配套的七项政策(财政､投资､产业､土地､人口､环境和绩效考核)涉及到多个部门,与既有的多个政策体系存在交互,短时间内难以协调并提出可操作的具体方案,尤其是针对限制和禁止开发区的补偿机制仍未建立③在中央没有出台相应的具体可行的激励机制之前,光靠中央政府的动员和说教,很难真正保障中央政策的有效执行｡此外,绩效评价和政绩考核没有明确的情况下也难以避免地方唯GDP是从的无序开发格局,盲目要求扩大重点开发区域面积｡

在省级层面,由于主体功能区划分是对空间开发秩序的管制,其中优化开发区､限制开发区､禁止开发区均对产业经济发展有所限制和约束｡在这样的情况下,国家能够给予什么类型的政策､以及多大的政策力度,在很大程度上影响着省级主体功能区规划推进的积极性｡而且在国家主体功能区配套政策没有明确细化之前,省级配套政策体系的设计难度也很大,一定程度上影响了主体功能区规划的进程｡

3. 行政关系复杂,协调成本高

主体功能区划的基本单元从理论上讲不应囿于行政区划,主要根据资源环境承载能力､现有开发密度和发展潜力3个因素划分｡但在实际操作中,由于突破行政区域会导致政策的实施､监管缺乏主体而很难得以顺利实施,因此,主体功能区划在很大程度上仍然要严重依赖现有行政区划｡

梳理主体功能区规划编制过程,发现主体功能区规划遵循“国家主体功能区规划编制→省级主体功能区规划编制→与国家和相邻省(市､区)主体功能区规划协调对接”的流程｡在此过程中,至少涉及到三个层面的行政关系协调问题,即省内行政关系协调､与相邻地区的省际行政关系协调以及与国家利益关系协调(如图1所示)｡

首先在省内行政关系协调方面,从各地实践经验来看,省级主体功能区规划基本上是在省级政府的指导下,由各县(市)级人民政府组织编制｡在确定各级各类主体功能区的数量､位置和范围时很多地方政府希望把自己规划为重点开发区域,容易为了本地利益而扭曲规划｡因此,在各级政府之间,在功能区规划上必有一场激烈的博弈｡其次,各省主体功能区规划还需要与其他相邻省(区)衔接协调｡相邻省(市､区)由于在区位条件､资源禀赋等方面的相似性普遍存在重复建设和产业结构趋同问题,区域之间缺乏必要的分工合作｡各省都有热情高涨的发展冲动,因此,“诸侯规划”不可避免｡最后,由于配套政策尚未细化明晰,尤其是限制开发区､禁止开发区缺乏完善的利益共享与补偿机制,地方政府多想挤入重点发展区,中央的整体调配与地方逐利行为之间存在距离,因此,各省与国家主体功能区划的对接也包含着利益关系的协调｡

总的来说,一个行政区(如乡镇､县市)内部实行协调发展相对容易,但是一旦跨越行政区域界限,实现全省的协调难度就比较大｡相比省内行政区关系的协调,省际间的协调难度更大,成本更高｡面对如此复杂的行政区关系,如此长战线的利益协调过程,主体功能区规划工作的难度可想而知｡

4. 与其他规划的衔接和协调困难重重

当前,除了主体功能区规划外,至少还有3种区划发挥着重要的空间管理作用,即生态功能区划､空间管制区划以及土地利用规划｡如表1所示,这四大规划具有不同的特性,分属不同部门管理,功能手段各异,在具体空间用途和开发时序安排等方面产生矛盾和冲突很难避免｡虽然《意见》提出全国主体功能区规划是区域规划､城市规划､土地利用规划､环境保护规划､生态建设规划等其他相关规划在空间开发和布局的基本依据,同时编制全国主体功能区规划要以这些规划为支撑,并在政策､法规和实施管理等方面做好衔接工作｡但并没有明确规定“衔接”的方式,以及争议解决程序｡在对空间规划体系缺少整体设计和相应制度安排的情况下,这种“衔接”规定只能停留在文件层面,在实践中往往会遇到很多障碍｡

资料来源:根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》､《全国生态功能区划》､《关于做好土地利用总体规划修编前期工作的意见》等整理｡

四､未来我国区域管理框架设想

依据发达国家的区域管理经验以及区域管理的一般原理,主体功能区规划只是完善区域管理过程中的一种过渡安排④,是现阶段中国针对区域管理中的主要问题和矛盾提出的政策举措｡主体功能区规划在区域划分､政策工具设计､机构设置等方面存在的诸多问题导致当前工作进度远落后于既定的时间表｡

从我国区域发展现状及未来趋势来看,区域矛盾日渐增多,区域冲突愈加频繁､复杂,区域发展面临着空间无序开发､资源环境破坏严重､落后地区发展困难､老工业基地出现衰退甚至萧条迹象､东部地区城市日趋拥挤膨胀等诸多困难｡而这些并不是单纯针对规范空间开发秩序､促进人与自然和谐发展的主体功能区规划能够一揽子解决的⑤｡

从国外区域政策具体实践来看,各国都明确划分出了问题区域⑥,主要包括三类,即落后区域､萧条区域与膨胀区域,并制定了比较完善的区域政策,在有效解决区域问题､促进区域协调发展方面发挥了积极的作用｡因此,未来要实现区域协调发展的战略目标,统筹解决我国各种区域问题,区域管理最终仍可能需建立以“问题区域”作为区域政策的作用对象｡也就是说,未来中央政府可能要将政策重心和资源转向落后､萧条或膨胀区域,对于自我发展能力较强的重点开发区域则更多地依靠市场机制｡

主体功能区的实施在基础数据库的建设､技术手段的探索､组织机制的建立､行政关系的协调､政策工具的探索等方面积累了一定的经验,这为以“问题区域”为导向的区域管理框架的构建奠定了基础(具体关系如图2所示)｡在明确了管理主体(谁管)､管理对象(管谁)､管理途径及方式(如何管)的基础上,逐步形成科学合理的国家区域管理框架｡

[注 释]

①江苏指出,如何将开发强度分解到各市､县存在较大难度;浙江指出,不同口径计算的开发强度现状数存在差异,建议统一口径,而国家在给出目标数的同时,也应给出确定这一目标的依据｡

②《省级主体功能区划分技术规程》从“初稿”到“草案第二稿”再到“试用”数易其稿,并且从技术规程前两稿的变化来看,划分方法完全不同,调整比较大｡

③目前在生态补偿和资源供给､开发和消费链条上的利益平衡机制,主要靠中央财政转移支付的纵向补偿,补偿标准比较低,而且政策带有较强的部门色彩,缺乏利益相关者的充分参与,也缺乏科学合理的绩效评估和监督制约机制｡而横向补偿机制(受益者向利益受损方的补偿)还没有建立｡

④具体论述参见张可云,主体功能区的操作问题与解决办法,中国发展观察,2007,(3)｡

⑤诚如《对推进形成主体功能区的冷思考》一文所阐述的那样,主体功能区规划可能会加大西部大开发和落后地区发展的难度,发展的门槛进一步提高,成本不断增加｡具体参见魏后凯,对推进形成主体功能区的冷思考,中国发展观察,2007,(3):28-30｡

⑥所谓问题区域(Problem Regions),也称为问题地区(ProblemAreas),张可云在其著作《中国区域经济政策》中定义为“由中央政府区域管理机构依据一定的规则和程序确定的受援对象,

是患有一种或多种区域病而且若无中央政府援助难以靠自身力量医治这些病症的区域”｡具体参见张可云,中国区域经济政策,商务印书馆,2005｡

[参考文献]

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[2]李雯燕,米文宝.地域主体功能区划研究综述与分析.经济地理[J].2008, (3):357-361.

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[9]张可云. 区域经济政策[M].北京:商务印书馆,2005.

[10]《瞭望》新闻周刊.国家主体功能区规划为何迟迟未能推出[EB/OL].人民网,http://gd.people.com.cn/GB/123946/9109672. html,2009-04-10.

[11]广东省发展改革委解放思想学习讨论活动领导小组办公室.苏浙渝鲁等省市主体功能区规划的调研报告(第13期) [EB/OL].http://www.gddpc.gov.cn/zwgk/rdzt/cjxfz/hdjb/200806/

t20080613_21525.htm, 2008-02-19.

Research on Regional Management Framework Based on the Plan for Development Priority Zones

Chang Yan1,Yang Liu2

(1.Institute of Urban and Regional Economics, Renmin University of China, Beijing 100872, China; 2. School of Economics and Management, Bejing Jiaotong University, Beijing 100044, China)

Abstract: The plan for development priority zones is a significant innovation of regional management system for China. It has been not only promoted by the government in a very positive manner, but also attracted more concern in this field since it was proposed. In this article, essential attributes of the planning work of development priority zones are introduced firstly, then problems and difficulties are analyzed thoroughly based on foreign regional management experiences. Finally the proposition of regional management framework for future China is put forward from the point of regional coordination.

Key words: development priority zones; plan; regional management framework

(责任编辑:张改兰)