我国金融监管的缺陷分析与走向研判

殷炳华

[摘要]美国金融监管的缺陷是系统性的,不仅反映在其金融监管理念和金融监管体制中,而且还表现于其金融风险防控法制体系的设计上｡反思美国金融监管的缺陷,对比分析我国金融监管的现状,今后一段时期内,我国应坚持以相对自由主义为价值取向的金融监管理念,在分业监管的现实基础上,逐步趋向目标导向的统一监管模式,并顺应金融市场的发展变化,尽快建立､完善我国的金融监管法制体系｡

[关键词]金融危机;金融监管;监管体制;新自由主义;相对自由主义

[中图分类号] F832.5[文献标识码] A

[文章编号] 1673-0461(2009)12-0084-04

由美国次贷危机引发的全球性金融危机已经对当今世界实体经济造成了巨大的冲击,且其最终影响仍然无法估量｡反思此次金融危机的深层次原因,2007年诺贝尔经济学奖得主之一的埃里克•马斯金教授曾表示:“美国次贷危机爆发的主要责任在政府的监管失误｡”面对金融危机,甚至连格林斯潘也不得不承认:“我原来想当然地认为银行和金融机构的自利性(交易的另一方为自身利益将严格把关,形成金融业内互相监管的机制),能够在最大程度上保护股东利益和公司资产安全｡现在看来错了,必须加强政府对金融体系的统一监管力度｡”[1]世界主要经济发达国家在金融监管方面存在的缺陷,特别是美国金融监管部门对于金融过度创新和金融市场证券化所产生的房地产泡沫存在的严重监管缺失,作为引致金融危机的深层次原因已成为多数专家学者的共识｡籍此视角,反思美国金融监管的缺陷,分析我国的金融监管现状,研判今后我国金融监管的走向,必将有所裨益于促进我国金融监管的改革和完善｡

一､对美国金融监管缺陷的反思

美国金融监管的缺陷不是零星的､分散的､互不联系的,而是系统性的｡它内含在美国的金融监管理念里,反映于美国的金融监管体制中,表现在美国金融监管法制对金融风险的防控上｡

(一)过分崇尚以新自由主义为价值取向的金融监管理念

伴随着20世纪70年代美国经济滞胀问题的出现,新自由主义的金融监管理念逐渐成为美国经济政策和金融监管立法的主导理念,其要旨在于减少政府干预,放松金融管制,大力促进消费､以高消费带动高增长｡进入20世纪90年代,以《1999年金融服务法》的出台为标志,美国的金融监管进一步放松,各金融机构更加大胆而自由地进行金融创新,并迅速做大做强｡应当承认,美国在新自由主义理论指导下采取的一系列金融政策和立法,对缓解20世纪70年代以来美国的经济颓势､巩固美国在全球的金融强势地位起到了至关重要的作用｡但也正是由于这种与政府管制对立的理论指导下的实践,出现金融创新过度,在政府监管不到位甚至缺失的情况下,市场参与者过度追逐高收益的行为得不到有效约束,从而导致风险过度,经过数年的发酵,在新自由主义旗帜掩盖和庇护下的金融风险最终由次贷危机引爆进而迅速演化成了全球性金融危机｡金融危机目前尚未结束,但其对美国经济和世界经济的巨大危害已是不争的事实｡金融危机的恶果迫使政府和金融监管当局不得不对以新自由主义为价值取向的监管理念进行深刻反思｡前美联储主席格林斯潘在美国国会众议院政府监督与改革委员会作证时也无奈地承认,“无拘无束的自由市场是优秀经济的根基”这个观点是错误的,“自己的世界观和思想观念不正确”｡[2]美国马萨诸塞州州立大学经济学教授大卫•科茨更加明确地指出,“这次金融危机是1980年以来新自由主义在全世界泛滥所导致的一个非常符合逻辑的结果｡”[3]

(二)“双线多头”的金融监管体制导致监管的低效和空白

长期以来,美国的金融监管体制一直采取“双线多头”模式｡“双线”是指联邦政府和州政府两条线,即联邦政府机构管理在联邦注册的“国民银行”,州政府管理在州注册的商业银行;“多头”是指有多个部门负有监管职责,如美联储(FRB)､财政部(OCC)､储蓄管理局(OTS)､存款保险公司(FDIC)､证券交易委员会(SEC)等多个机构｡这样一种金融监管模式被认为是与美国倡导的分权制衡精神相符合的,它不仅可以保证金融市场享有金融创新所必备的民主与自由,而且可使每一个监管者形成专业化的比较优势,相互之间的竞争又可以形成权力的制衡｡但是此次金融危机的爆发,暴露了“双线多头”金融监管模式的缺陷:一方面,金融监管机构数量庞大且协调性差,影响了监管效率｡据统计,美国的各种金融监管机构多达115个,[4]各金融监管机构监管风格各异､监管标准不统一,每个金融市场主体的行为往往会有两个甚至多个监管机构重复监管,事实上,115个监管机构之间的合作明显会因信息不畅或者法律授权等原因而无法实现,或者说“最佳的监管时机往往因为会议和等待批准而稍纵即逝｡”[5]结果便是大大提高金融监管成本的同时,却降低了金融监管的效率;另一方面,金融监管区隔造成一定程度的金融监管空白,导致规避监管､监管套利等问题的出现｡美国《1999年金融服务法》对金融监管体制的调整,没能从根本上动摇银行､保险､证券分业监管的基本格局,各监管机构的监管区域仍然是相对隔离的｡这种格局尤其容易导致对于一些新生的金融衍生产品的监管空白｡例如,对于“CDO(债务担保证券)､CDS (信用违约掉期)这样的金融衍生产品,到底该由美联储､储蓄管理局,还是证券交易委员会来管没有明确,以至于没有谁去管｡”[6]这些空白地带为金融市场主体规避监管､追逐不法利益提供了便利条件｡而“双线多头”的监管模式却决定了在金融风险蔓延的过程中,并没有机构为此负责｡

(三)政府在金融风险防控法制体系中存在“缺位”现象

尽管金融风险防控是美国金融监管法律制度中一项非常重要的内容,但政府在有关金融风险防控法制体系设计中的缺位却为金融危机的发生埋下了隐患｡首先,在美国的金融风险防控法制体系设计中,过于迷信“自由市场理论”,主要着眼于金融市场参与主体彼此之间的关系调整,往往将政府监管排斥于防控机制之外｡具体而言,无论是《2000年商品期货现代化法案》,还是《1999年金融服务法》,都从立法上减轻了政府在金融风险防控上的职责,为利益驱动下的风险失控现象埋下了祸根｡同样,在资产证券化风险防控的立法设计中,政府在证券基础资产审查设计方面的缺位,促使放贷机构为了追逐更大利润,而不断放松放款条件和扩大贷款规模,积累了大量的金融风险;其次,政府对信用评级机构的监管长期缺位,在利益的驱动下,评级机构的不良行为致使违约风险被大大低估｡尽管“安然事件”让美国政府意识到对信用评级机构监管的重要性,并在2006年的《信用评级机构改革法案》中首次确立了美国证券交易委员会(SEC)对信用评级机构的监管权力｡但是,该法案既未对评级机构的具体评级模式和收费模式加以限定,亦未确立针对评级结果的问责机制,相反还规定SEC监管不得涉足NRSRO(即“全国公认的统计评级机构”,包括穆迪､标普､惠誉)评级方法､指标和程序的科学､合理性等实质问题｡很显然,这种有限的监管不能从根本上遏制信用风险的扩大｡信用风险传染的普遍性,使得评级机构的不良行为加速了金融危机的到来,加重了金融危机的程度｡

二､我国金融监管的问题和不足

我国当前的金融监管形成了“一行三会”的局面,确立了证监会､银监会､保监会的分业监管格局,金融监管更具专业化,并且在改善监管体制､加强金融监管､防范化解金融风险方面取得了一定成效｡但是,汲取美国金融监管方面的教训,从反思金融危机的视角审视之,我国在金融监管方面也存在一些不容忽视的问题和不足｡

(一)金融监管理念不清晰,监管行为缺乏明确的价值导向

科学的金融监管理念常反映在对政府权力和市场关系的处理上,而正确处理金融监管中政府与市场的关系问题从来都不是一个简单的话题,它体现了一国政府的金融监管理念,反映了金融监管行为的价值导向｡尤其是在金融危机发生后,一方面以新自由主义为价值导向的金融监管理念受到了强烈的批评;另一方面,对于新兴经济体国家而言,又面临着大力发展资本市场､鼓励金融创新､减少政府对市场的干预的现实而紧迫的需求｡在这样的矛盾形势下,我国的金融监管表现出监管理念模糊,监管行为缺乏明确的价值导向的征象｡出于防范金融风险,保证金融安全的目的,金融监管部门以管制代替市场调控,以主管代替监管,政府的权力在金融市场上高度强化｡以证券监管为例,从证券市场的准入到市场信息披露,从交易所人事安排到上市公司独立董事挑选,从信息披露方式到信息披露内容等,处处都有监管部门的有形之手;而基于我国坚持改革开放的基本国策,以及加入世界贸易组织后资本市场培育与金融全球化的需要,减少政府权力干预､鼓励金融创新的金融开放格局又渐显雏形｡理念的彷徨在金融监管行为中得到了充分的体现｡现有的金融监管时常徘徊于全面干预和放松甚至放任监管之间的非此即彼的选择,不能辩证地处理监管权力和市场机制的关系､寻求安全与效率的“最大公约数”,使我国金融市场上缺乏明确的价值导向｡

(二)分业监管与多头监管并存,监管真空与监管重复并存,监管绩效不够高

首先,我国实行“一行三会”模式下的分业监管体制,在该体制下,以证监会､保监会､银监会为主,与其他一些监管部门如主要管理国债市场的财政部､管理企业债券市场的国家发展改革委员会､管理外汇的国家外汇管理局等一起,在分业监管的基础上,共同实现对我国金融市场的监管｡在当前我国金融监管协调机制尚未完全有效建立,金融监管机构之间的协同配合仍需加强的情况下,行业监管区隔和多头监管的并存,往往导致金融监管真空和监管重复的难以避免,在金融混业经营环境中尤其如此｡同时,机械的“分业监管”､“多头监管”对我国金融业的“混业经营”及金融市场的国际化运作有着一定程度的制约作用,不仅易于积聚同质风险,而且也不利于鼓励金融创新､激发金融创新的动力和需求｡其次,在金融机构产权监护人功能缺失的情况下,国内金融机构的自律监管作用相对薄弱,自我约束､自我发展､自担风险的内控机制难以形成,金融监管当局的风险监管要求未能转化为金融机构自身的风险管理需求,从而使金融监管部门承担了过多的责任,提高了金融监管成本,降低了金融监管效率｡再次,我国的金融监管机构本身也存在监管经验不足､监管内容和手段不够规范等共性问题,金融监管信息未能实现共享,监管的准确性､有效性难以保障｡[7]而随着我国银行､证券､保险业之间业务合作与跨行业并购的发展,金融业务的综合化已是不争的事实,以分业监管应对混业经营,必将大大降低以金融行业划分为基础的分业监管体制的绩效｡

(三)金融监管法制体系不健全,法律监管机制不完善

首先,现有金融监管法制体系不完备､系统性不强｡我国现行的金融监管法制体系主要是由《人民银行法》､《商业银行法》､《保险法》､《证券法》､《银行业监督管理法》､《外资金融机构管理条例》等法律法规以及国务院各部委､中央银行制定的部门规章等法律形式构成的｡一方面,在现有的金融监管法制体系中,缺少针对金融危机的应急处理法律机制设计,在存款保险制度的法律规制方面也是空白,尤其是当前已在金融市场实际运行的私募基金､产业基金,它们还没有取得相应的法律地位,也没有相应的法律法规或者部门规章对其进行规范｡很显然,长期的法外运行,不仅不利于私募基金､产业基金的发展,而且也不利于金融安全和金融稳定;另一方面,在构成现有金融监管法制体系的众多规范性法律文件中,部门规章的比重过大,实施起来缺乏权威性｡同时,各规范性法律文件之间的衔接性不强,有的彼此之间甚至存在重复或冲突现象｡这些都势必影响到金融监管效率的提高和金融监管行为的公信力｡

其次,法律监管机制不完善,法律规范的可操作性不强｡在我国现有的金融监管法制体系中,对市场准入､市场稽查､市场退出､谨慎性要求等基本上已经有所涵盖,但大多是原则性的简单规定,缺少相关的实施细则,可操作性不强｡以市场退出的法律机制建设为例,尽管2006年的《中华人民共和国企业破产法》为金融机构市场退出奠定了法律基础,但由于金融机构的特殊性,该法的相关规定显得过于原则化而使其在现实中操作性较差,常常不得不由政府和中央银行采取行政性手段加以解决,[8]弱化了法律在市场退出过程中的规制作用,增加了金融市场的不确定性｡而金融危机的应急处理法律机制､征信机构的法律规制机制､金融市场同业组织及其自律机制的法律设计的缺失更加凸显了我国金融法律监管机制的不完善,反映了政府在一些领域越位的同时,也存在着在另一些领域缺位的现象｡

三､我国金融监管的走向研判

“我国现行的金融监管体制基本上是参照美国体制建立的,采取了分业经营和多头监管模式”,[9]其对于保障我国金融市场安全､促进我国金融市场发展起到了积极作用｡而美国次贷危机的爆发及其对世界经济的危害,促使我们在反思美国金融监管缺陷､审视我国金融监管现状的同时,不得不认真研判我国金融监管今后的走向｡

(一)以“相对自由主义”为价值取向的金融监管理念将处于主导地位

美国次贷危机的爆发及其对国际金融秩序的冲击和破坏,使得以新自由主义为价值取向的金融监管理念的弊端日益凸显｡过于相信自由市场的自我调节作用､过于相信从事放贷的金融机构进行风险控制的动力和能力､认为监管往往或者总是会妨碍市场的发展和创新等观念逐渐为人们所诟病,以至于格林斯潘也不得不承认,自己40年来一直坚持的自由市场理论“有缺陷”[10]｡美国证券交易委员会主席克里斯托弗•考克斯也认为,“……依赖金融机构自律是行不通的”,“没有授权任何机构和人员监督投资银行控股公司,让他们放任自流是一个致命的错误｡”[11]但是,我们也不能彻底摒弃自由主义理论而走向它的另一个极端,过分强调政府权力对金融市场的干预作用,而忽视“自由市场”对金融创新､经济繁荣的积极推动作用｡因为,美国次贷危机的发生,所暴露的恰是金融创新与金融监管的深层次矛盾｡一方面金融发展需要金融创新作为动力;另一方面,又必须加强金融监管以维护金融安全,保证金融创新朝着正确轨道发展,从而使创新成为金融发展的持续动力｡作为一对矛盾的统一体,两者关系是动态的“博弈”过程｡政府干预和自由市场对经济繁荣的价值都有赖于对方的存在｡

与欧美等经济发达国家相比,我国对金融机构的创新权利限制较严,金融衍生品市场并不发达｡虽然这在一定程度上避免了中国重蹈美国次贷危机的覆辙,但我们也不应该因噎废食,而要坚持以“相对自由主义”为价值取向的金融监管理念,认识到“自由市场”是促进经济繁荣的强有力因素,但市场并不是配置资源的最佳工具,市场不能解决所有的问题,政府调控应当担负起适当的角色｡[12]要在大力倡导金融创新和市场竞争的同时,加强覆盖所有类型金融机构的审慎监管体制的建设,提高市场透明度,防范系统性金融风险｡

(二)在分业监管的现实基础上,逐步趋于目标导向的统一监管模式

无论是分业监管还是统一监管,都有其存在的现实基础｡当前我国金融全球化和混业经营的广度与深度都还不够,分业监管体制总体上符合当前我国金融发展的状况,对统一监管的紧迫需求尚未形成｡一方面,我国金融业开放的时间还很短,开放的比例和规模也非常小,国际合作多限于一些规模较小的商业银行､证券机构和基金公司的合作与合资;另一方面,我国当前还是以分业经营为主,混业经营尚处于探索和试点过程中,金融“混业”的规模和比例也很小,就金融组织体系来说,无论是银行业､保险业还是证券业,独立的金融机构占绝大多数｡银证合作､银行代销基金等也还仅仅是表层的业务合作,完全突破分业界限的分属不同金融行业的业务交叉､股权交叉等也才刚刚开始｡除此之外,法律也还没有为金融混业经营提供畅通的途径｡而针对金融危机中暴露出的分业监管的弊端,短期内则可通过加强金融监管协调机制建设,有效整合监管资源,提高监管效率,减少监管真空和监管套利等现象,逐步进行完善｡

当然,我们也要看到,金融创新是金融市场发展的动力和金融深化的突破口｡伴随着金融创新的不断涌现,银行业与非银行金融业､金融业与非金融业(如房地产业)､货币资产与金融资产的界限变得越来越模糊,金融开放和金融混业经营越来越成为金融业发展的趋势性要求,尤其是在金融危机的背景下,单纯的分业监管体制将越来越难以适应金融业发展的这种新趋势｡从长远来看,我国必将建立以维护金融体系整体稳定和有效为目标导向的统一(混业)监管模式,这样有利于整合监管力量,提高监管效率,减少监管套利与监管真空,更加一致地监管跨领域的金融产品,规范金融机构影响市场稳定的行为,更好地防范和化解系统性金融风险｡

(三)顺应金融市场的发展变化,建立完善的金融监管法制体系

现代金融是法治金融,政府权力对金融市场的监管是通过金融监管法制的调整和规范作用实现的｡金融监管的绩效与金融监管立法的完善与否以及质量好坏有着直接的关系｡面临金融开放､金融创新､金融混业经营等金融市场发展的趋势性要求,汲取美国金融危机的经验和教训,我国应该顺应金融市场的发展变化,及时建立完善的金融监管法制体系｡

具体而言,在今后一个时期,我国应在加强基础性金融监管法制建设的基础上,顺应我国金融市场发展的趋势性要求,有前瞻性地建立､完善我国的金融监管法制体系｡首先要及时完善金融监管的主体性法律制度,制定与其相配套的法律实施细则,增强其可操作性,并对相关法律制度进行清理,对不适应的条款进行废除或修订｡其次,要根据我国金融市场的发展程度､监管需求及国际金融市场发展的趋势,适时建立相关法律法规,弥补我国金融监管立法空白｡如适时推出存款保险制度､建立金融市场退出机制､对私募基金和产业基金进行法律规范､加快征信法制建设和标准化建设以及金融衍生品市场的规范化建设等｡再次,顺应金融全球化的发展趋势,立足我国金融市场安全和市场发展的需要,制定兼顾有效性､可操作性和一定程度的前瞻性的金融监管法律制度,实现对本国金融机构的境外业务以及外国金融机构在本国的金融业务的有效监管,促进国际间的金融交流与发展｡

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[12] 李虹.金融危机让MBA处境尴尬[N].环球时报,2009-06-19.

Analysis on the Defects of Chinas Financial Supervision and Direction Judgments: From the Perspective of Reflections on the Financial Crisis

Yin Binghua

(Legal Department, Shandong Police College, Jinan 250014, China)

Abstract: There are systemic deficiencies in American financial supervision, which is not only reflected in its concept and system of financial supervision, but also the design of its legal system of preventing and controlling financial risks. This paper reflects on the American deficiencies of financial supervision, compares and analyzes the status quo of China's financial supervision. In the future, China should adhere to the relative liberalism as the value-oriented concept of financial supervision. Based on sub-sector supervision, we can gradually use a unified goal-oriented regulatory model, and adapt to changes and development in financial market. And financial supervision and legal system in China should be established and improved as soon as possible.

Key words: financial crisis; financial supervision; regulatory system; neo-liberalism; relative liberalism

(责任编辑:张丹郁)