关于事业单位分类改革的对策建议研究

【摘 要】在我国国有企业和政府机构改革不断深化并取得积极进展的今天，进一步研究和探索新的符合社会发展形势的事业单位改革模式，推进事业单位改革，建立社会公共服务体系显得非常迫切。事业单位分类改革应该坚持以人为本理念，既要打破原有的计划体制管理弊端，又要防止过度市场化倾向，加强公益性事业单位的改革和建设。

【关键词】事业单位；分类改革；对策研究

当前对于事业单位分类，存在很多标准，不同的标准都具有其合理性。笔者在事业单位分类改革中，比较倾向于按职能对于事业单位进行分类。我国的政府机构改革一直以来在重复“精简-膨胀-再精简-再膨胀”怪圈，其中很重要的原因之一就是没有弄清楚政府部门究竟要肩负那些职能。事业单位改革应该借鉴政府机构改革经验，在改革过程中充分思考自身的职能。从总的趋势看，依据事业单位职能进行分类得到了多数人的赞同。一般而言事业单位可以根据其职能划分为三类：行政执法类、社会公益类和经营服务类。

一、行政执法类事业单位改革

（一）行政执法类事业单位改革中关键问题的探析

行政执法类事业单位的改革可以看做是政治体制改革的一部分，对于这一类机构的改革必须将重塑权力约束机制问题纳入改革考虑的重中之重。這类事业部门涉及到劳动监察机构、稽查部门、银监会、电监会、保监会、证监会等。这些机构虽然在实际工作中行使的是准行政权力，但是仍是事业单位的编制。对于这一类事业单位，一般的改革建议是将他们直接并入政府部门。目前这一改革方向已经非常明确，《事业单位改革指导意见》中明确提出，对于承担行政职能的单位，要逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构。

作为政府机构改革的“泄洪区”，曾经为了精简政府机构，部分机构从行政编制转为事业编制。现在，在进行事业单位改革过程中又将这些机构改回去，像“踢皮球”一样踢回去，这中间存在这样几个问题。其一，这个“皮球”是否踢得回去？如果再一次踢回去，政府部门会不会再一次重演“精简-膨胀-再精简-再膨胀”怪圈？其二，是不是将这些事业单位划归到政府部门以后，此类事业单位的改革就成功了？如果不是，对于此类事业单位改革应该注意什么？改革的应该遵循什么样的一种路径？

对于行政类事业单位的改革并非简单的并归于行政单位就一劳永逸。当然，对于事业单位改革来说，将行政类事业单位划出去，有利于人们理清事业单位的定义，有利于事业单位目标，即公益性的实现。如果将行政类事业单位仅仅换一个名字、一种身份，对于这一类事业单位在实际过程中妥善解决本身的存在以及功能的尴尬局面没有什么帮助。所以，在改革过程中，妥善解决这类事业单位，不仅仅是将其划简单归回，而是应该重塑权力约束机制。

（二）行政执法类事业单位改革的政策建议

绝对的权力导致绝对的腐败，行政类事业单位相对于其他事业单位来说，权力更大，更难于控制。行政类事业单位改革过程中，重点要加强对于这类事业单位的权力约束。具体说来，就是通过内部和外部多重机制对这类事业单位进行约束。

第一，要加强行政执法类事业单位的本身的自我约束。根据布坎南等学者的研究，政府和企业一样都具有追逐自身利益最大化的冲动，单位本身的约束可以说是最为有效的约束之一，但是也是最难的。因此要加强单位自身的制度建设，积极履行自身的职责，而不应该通过自身手中的权力来搞创收和寻租。第二，要加强上级部门的监督约束。行政类事业单位的上级对于下级的管理权限很大，上级部门要加强对于下级机构的管理和监督，定期的对于下级的工作展开检查和督导，但是不应该流于形式，同时也不应该横加干预。第三，要构建新的绩效考评体系。行政类执法单位要积极构建新的绩效考评体系，尽量使考评量化和科学化，这样有利于提高工作人员依法行政的积极性和创造性。

行政类事业单位的改革不仅仅是简单的划归，在更大改革视野下，对于此类事业单位改革，通过权力约束机制的进一步完善，将这类事业单位重新划为行政编制，这样对于这类事业单位改革也才可以说是有效地、真正的改革。

二、公益类事业单位改革

从事业单位的定义出发，只有公益类事业单位才属于真正意义上的为社会公众提供公益产品或服务，为政府行使职能并提供支持保障的事业单位。公益性事业单位主要指通常意义上的科学、教育、文化、卫生、体育等领域，教育和卫生两个领域的职工占事业单位全体职工的70%。公益类事业单位主要向社会提供公共物品，一般说来，公共物品具有两个共同标准：非排他性和非竞争性。

（一）公益类事业单位改革中关键问题的探析

事业单位作为区别于政府和企业的第三大类社会实体，其存在的意义就是在于为社会提供公共物品和服务。事业单位分类改革的一个重要思路也就是在于将那些不真正符合公益服务类的事业单位剥离出去，留下真正意义上的事业单位，也就是公益类事业单位。在对于公益类事业单位的改革，焦点主要集中于政府在公益类事业单位举办中的角色？公益性是否与效率必然背道而驰？政府与市场之间的界限在哪里？政府应该首先做什么？如何营造一个真正的多元主体框架？各级政府的事权与财权的划分？

（二）公益类事业单位改革的政策建议

事业单位本身就是政府为提供公共物品而设立的，在过去，公益类事业单位基本上全是政府在操办，但是效果很差。公益类事业单位基本上全部都是财政的全额拨款，但是在提供公共物品方面，基本达不到社会和人们的要求的水平。在公益类事业单位的改革过程中，不能因为“公益”二字就排斥市场，而是要积极引入市场竞争，促进多元主体的产生。公益与效率并不背道而驰，现代公共政策理论提出，公共物品的提供者和生产者并不是一定非要同一个主体，政府在公平这一块要加强自身职能。同时，作为公共物品的提供者，在公共服务领域是否引入市场机制，以及在多大程度上引入市场机制已经不是主要问题所在，实践中的关注点在于如何有效提供公共产品和服务。这意味着政府在确定承担公共服务责任的前提下，可以积极把私人部门的管理手段和市场激励制度引入公共服务中，以追求公共服务的有效性与经济性，解决“如何提供问题”。通过这种方式，在科学、教育、文化、卫生等领域培养出多个竞争主体，更有效地提供公共物品或服务。

明确了政府应该做什么之后，接下来应该思考的是优先秩序的问题。政府控制的资源有限，如何在对服务的各种相互竞争的需求之間确立优先秩序，政府必须做出选择。正如凯恩斯所指出的：对政府来说重要的是，不要去做那些私人已经在做、做得更好一点或差一点的事，而是去做那些根本没有人做的事。中国开始于一个极端，即政府几乎包揽一切，而现在“目前的一个基本共识是，政府在基础教育和公共卫生领域做的太少，而在竞争性产业领域做得太多。所面临的挑战是要适当的重新确定公共开支的重点”。目前可以将一些竞争性的产业性事业单位推向市场，减少政府补贴，将剩余下的资源，优先用于那些基本的公共服务的提供领域，如公共卫生和教育领域。

事业单位分类改革不仅涉及横向上的分类，对于纵向层面的中央和地方政府的事权和财权划分也提出了新的要求。目前不同层级政府之间特别是中央和地方之间的责任与职能划分不合理，中央政府对一些基础性事业单位的统一组织协调职能明显不足，推进事业单位分类改革，尤其是对于公益类事业单位的改革，必须要对于中央政府和地方政府的事权和财权进一步划分，使得各级政府的事权和财权配套，同时要加强中央政府的转移支付力度，以弥补因地方财力不平衡而带来的地区间的公益事业的发展不均衡。

三、经营服务类事业单位改革

（一）经营服务类事业单位改革过程中关键问题探析

对于经营服务类事业单位，人们批评的最多的地方在于，此类事业单位一方面自己参与市场竞争，赚取收益，其行为完全是市场行为，但同时却享受着政府的财政补贴或者各种优惠政策。经营服务类事业单位正是流离于这种非政、非事、非企，同时又亦政、亦事、亦企的身份之间，尽最大努力的占用了政府很多资源，同时又不受市场的压力。一方面导致财政资源浪费，另一方面不能公平的竞争，同时也不利于这些单位竞争力的提升和长远的发展。

（二）经营服务类事业单位的改革政策建议

经营服务类事业单位的改革，就是对于上述批评的一种正面回应。改革的本身就是要克服上述批评指出的不足。总体说来，经营服务类事业单位改革的思路是将此类事业单位推向市场。具体说来，一是应该将市场环境成熟的经营服务类事业单位直接推向市场，使其完全转变为企业，而不再接受财政补贴，有助于节约有限的的财政资源，同时也应该取消其优惠政策，有利于市场主体之间的平等竞争，良好市场竞争秩序的的建立。二是对于那些暂时不适合马上推向市场的经营服务类事业单位，可以逐步向市场推进，直到其完全融进市场中，注销其事业单位编制。目前，《事业单位改革指导意见》中也已经明确提出，今后将不再批准设立从事生产经营活动的事业单位，体现了上述改革思路。

作者简介：付国英（1989-），女，河南林州市人，四川省社会科学院政治学所硕士研究生，研究方向：政治学理论。

参考文献：

[1]王键，张孝锋.事业单位的科学分类原则及其改革思路[J].当代经理人（下旬刊），2006（05）.

[2]范恒山.事业单位改革：国际经验与中国探索[M].北京：中国财政经济出版社，2004.