高校继续教育发展之困境思考

秦发兰+康国光+陈啸+王春+徐跃进

摘 要：我国继续教育存在长期不被重视，高校消极或被动发展继续教育，办学规则不全、办学导向异化、同质化发展等问题，存在定位之困、办学体制机制之困。经费及师资之困，“十三五”期间，应自上而下积极作为，为继续教育建章立法、加大投入，高校主动履行继续教育的主体职能，准确定位继续教育，实行特色发展，社会广泛参与，共同推动终身教育体系构建及学习型社会建设。

关键词：继续教育；人才培养；社会服务；终身教育体系

中图分类号：G726 文献标识码：A

2016年是高等教育“十三五”规划开启之年，各高校也相继发布了“十三五”学校事业发展规划，继续教育作为高等学校事业发展的组成部分，其发展面临的各种现状令人担忧，如何适应国家关于继续教育的改革发展精神，是各个高校不得不面对的现实课题。

一、国家关于继续教育发展之论述

《中华人民共和国教育法》（1995年3月18日通过，2015年12月27日第二次修正）指出实行继续教育制度是国家基本教育制度。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出：继续教育是面向学校教育之后所有社会成员特别是成人的教育活动，是终身学习体系的重要组成部分。《国家教育事业发展第十二个五年规划》把发展继续教育作为建设学习型社会的重要战略举措。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，要加快学习型社会建设，大力发展继续教育，构建惠及全民的终身教育培训体系。

党的十六大报告首次提出：形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展，并提出：发展继续教育，构建终身教育体系。党的十七大报告提出：发展远程教育和继续教育，建设全民学习、终身学习的学习型社会。党的十八大报告提出，积极发展继续教育，完善终身教育体系，建设学习型社会。

综上，继续教育制度是国家基本教育制度，继续教育是构建终身教育体系的重要组成部分，大力发展继续教育是建设学习型社会的重要战略举措，是一项基本国策。

二、高校继续教育发展现状

（一）政府推进不够

我国高等教育属于政府主导型办学。政府对教育有多重视，高等学校就有多重视。高校，特别是一流高校，多以学科建设为中心，以人才培养为根本，国家对科学研究、对学科和对高层次人才培养的重视也从经费投入方面得到极大体现，不仅有常规性投入，还有各种专项投入，如针对学生的奖励性和帮扶性资助就包括，国家励志奖学金、国家助学金、国家奖学金、国家学业奖学金等等，这里的资助对象仅指全日制本科生、研究生，并不包含继续教育的学生。国家对继续教育基本没有任何经费和政策支持，没有适当的评估与考核，各种对继续教育发展的定性大多停留在文件上且表述比较笼统，好多年没有出台继续教育专门文件。学校各种投入、各种考核、各种评优都是围绕学科建设、科学研究、本科生和研究生培养而进行。高校为确保人才培养质量和科学研究水平，维护学校声誉，对发展继续教育持被动、消极态度，继续教育处在高校办学的边缘，需自筹经费、自谋生路、自我监管，甚至认为，继续教育不出问题就是对学校的贡献。

（二）办学导向异化

我国继续教育最初是为在职人员提供方便学习的渠道，政府、用人单位都有政策支持和经费投入，对学习者要求高，成人学历教育得以快速健康发展，最初的成人学历教育文凭含金量高、社会认可度高，所培养人才大力促进了社会经济发展，并有效推进了高等教育大众化。随着高等教育的普及化发展，预计“十三五”末期，我国大中小学总和毛入学率将超过85%，高于同期全球平均水平。各级政府对成人学历教育的关注转移到对普通高等教育的更加关注与更加支持，而社会上各类办学机构则快速发展，追逐经济效益，由于继续教育特有的办学方式，各种类型教育为各自为阵，规模被放在了首位，而结构与质量则不断被忽视或被抛弃，效益最大化成为首要目标，乱招生、乱办班、乱发证“三乱”现象大肆抬头，有的学校一年招收几万学生，如何保证教学质量，如何做实过程管理？继续教育从自我监管发展为自我放任，自我迷失。

（三）办学规则不全

普通高等教育管理架构与学术架构完备，法律法规不断健全，而继续教育“法律建设滞后，体系构建随意，机制营建忽略”，迄今还没有出台一部专门的关于继续教育的法律法规。高校内部有学术委员会、学位评定委员会、教学指导委员会等学术治理体系，有行政机构和实体学院二级办学体制，确保普通高等教育规范、高质、高效运行，继续教育似乎一团散沙，对继续教育发展规划指导、学术标准制定、质量保障与监督等统统缺失，相关的管理制度与办学体制同样不健全。社会和行业应该是继续教育的重要参与者，而在高校的继续教育办学过程中，社会和行业并未留下应有的痕迹。缺少指导、管理和监督的高校继续教育出于各自办学目的极有可能背离教育初衷。

（四）同质化发展

除少数高校不再举办成人学历教育外，大多数高校还是并行发展成人学历教育和非学历教育。不同类型、不同层次高校并没有彰显本校特色和优势，缺少应有的区分度和显示度，办学思路相近，所办专业相同，课程质量也不高，甚至大量招收专科层次的学生，同一地区有多家合作办学单位，彼此之间相互竞争，压低本就低廉的学费，进一步减少了对继续教育教学的投入，严重影响办学质量，文凭的社会认可度低，成人学历教育陷入恶性低端循环。成人非学历教育（培训）逐步成为各高校大力发展的方向。但是，很多培训班缺乏特色，缺乏高水平的师资，对不同地域、不同背景、不同行业的人员培训的针对性不强、实效性不足，有些是为了培训而培训，如完成规定的在职人员继续教育学习的学时数等等。

三、高校继续教育发展困境

（一）继续教育定位之困

大学章程是根据教育法和高等教育法制定，是学校自主办学的“宣言”和“宪章”。大学定位、发展规划、综合改革、大学管理等均依据章程而定。就目前已制定章程的高校来看，关于继续教育往往是一带而过，如“适当开展继续教育等其他类型的教育”“适当开展其他形式的办学活动”“根据社会需求适当开展非全日制学历教育和非学历教育”“ 适度开展继续教育、非学历高等教育”“适当（度）”既是对继续教育发展的定位也是对继续教育发展的限制，继续教育仅是高校办学的一种补充；当然少数学校有不同表述，如“依法开展全日制与非全日制高等学历教育和各类非学歷教育”“实施本科教育、研究生教育和继续教育”等。本人所在高校，第七、八次党代会均将继续教育定位为人才培养，第九次党代会（2013年）将继续教育定位为社会服务，2015年发布的《章程》指出：“学校基本教育形式为全日制高等学历教育，办学层次以本科教育、研究生教育为主，适当开展非全日制高等学历教育和非学历高等教育。学校积极开展留学生教育和多种形式的中外合作办学。”“十三五”期间，继续教育发展规划不再纳入学校统一编制、发布、考核范围，学校总体规划中亦未见继续教育之任何提法。

（二）继续教育体制机制之困

人才培养，如本科生教育、研究生教育是校院两级办学，学院是办学实体，学校设置专门机构进行统一管理。而继续教育办学体制多元，有的是管办分离，即学校继续教育管理机构只负有管理职能，如北京大学、清华大学、浙江大学等；有的管办合一，即学校继续教育部门既是管理部门，又是办学实体，如华中师范大学、武汉理工大学、湖南农业大学等；有的管办混合，即学校继续教育部门除行使管理职能外，亦与实体学院一样履行继续教育办学任务。与办学体制多元化相对应的是继续教育部门的定位多元化，有的被定位为行政机构，有的被定位为直属单位，有的定位为实体学院。继续教育从业人员及其分配体制也相当复杂，少数学校引入现代企业人力资源管理制度，从社会聘请继续教育从业人员；有的学校在继续教育部门内部实行两种分配机制；有的学校采用与其他行政部门一样的管理办法，学校统一拨付运行经费，所有人员工资及绩效由学校统一发放。不管何种体制机制，大多数高校都要对继续教育实行经济效益考核。

（三）继续教育经费与师资之困

继续教育分为成人学历教育和成人非学历教育。成人学历教育没有任何政府投入，学校也没有什么显性投入，其办学经费主要来自学生的学费，而学费标准仅相当于同等层次全日制学生学费的1/3～1/2，成人学历教育办学方式是“学校——函授站”或“学校——学习中心”联合办学，如此低廉的学费还被切割到不同单位，办学经费短缺一直困扰着成人学历教育。成人非学历教育是项目制投入，一项一结，经费中没有基础建设之费用。继续教育缺少稳定的、常规的办学经费，制约了继续教育的良性发展。师资是保证继续教育质量的关键因素，但继续教育没有专门的师资，大多数高校教师也不愿意承担继续教育教学与培训任务，因为继续教育工作不能纳入教师的年度考核及学校的各项评估/优范围，比如，当面临学科评估、本科教学评估时，继续教育规模只是加大了生师比，反而成为学校评估的拖累。

总体而言，高校继续教育虽然属于人才培养范畴，但不是单纯的人才培养，缺少人才培养常规性、稳定性、多元化投入；高校继续教育具有一定的市场和社会服务属性，但又缺少市场化的办学机制，如收费机制、管理机制、分配和激励机制等。学校继续教育现状可以描述为：定位不明、地位不高、影响不大、特色不强；继续教育从业人员晋升缓慢（甚至停滞）、动力不足，难以吸引到优秀继续教育从业人员。

四、高校继续教育发展思考

（一）国家大力推动继续教育发展

首先要借鉴发达国家经验并结合中国实际，尽快为继续教育立法，明确继续教育的地位、目的、任务、经费筹措、管理体制等，特别要明确高校开展继续教育的主体义务。同时开展顶层研究与设计，构建学历教育与非学历教育、学校全日制教育与非全日制教育、普通本科学校与高等职业学校之间横向融通、纵向衔接的终身教育体系；尽快统筹纷繁的、彼此割裂的各类学历教育，包括网络教育、函授教育、业余大学、自学考试、电大教育，等等，出台支持学历教育融合发展的政策；出台继续教育质量标准与评价体系，要求行业与社会参与并监督高校继续教育。最重要的是国家应给予高校继续教育基本投入。

（二）高校切实履行继续教育职能

高校在终身教育体系构建及学习型社会建设中扮演着重要角色，不仅要办好全日制普通高等教育，也要办好非全日制继续教育。清晰定位继续教育办学目的，应定位于人才培养与社会服务，将继续教育纳入学校事业发展长远规划，摒弃对经济利益的过度追求。加强对继续教育学科建设和继续教育规律研究，完善继续教育学术和行政管理架构，如成立继续教育指导委员会，指导制定继续教育发展规划、质量标准与监控体系，丰富继续教育项目和资源；学校成立专门机构统一继续教育管理，建立健全继续教育管理体制，尊重继续教育规律，根据继续教育特点，建立灵活的办学机制及人员聘用机制。

（三）高校特色化发展继续教育

从哲学上看，共性指不同事物的普遍性质；个性（特色）指一事物区别于他事物的特殊性质。当继续教育过度关注共性而失去个性，千篇一律就演化为同质化发展，同质化发展是一种简单的、低成本的、浅层次的发展，也是不健康、不可持续的发展。各高校应结合学校的总体定位和学科优势，确定继续教育发展方向和办学层次，如普通高等学校放弃专科层次学历教育，重点放在本科层次，同时试办优势学科的研究生教育；加强与特色行业、企业、社区联合办学，有效供给与有效需求匹配，创出学校继续教育品牌，提高继续教育的社会美誉度，推进全民学习。高校利用自身的科研优势、教学优势、学科优势、人才优势发展继续教育不仅不会削弱其实力，而是对其自身办学品牌的强化。

（四）社会广泛参与继续教育

构建终身教育体系、建设学习型社会，社会各行各业及大众必须广泛参与。特别是要转变观念，传统思维可能会认为，继续教育是低层次的，已获得本科、研究生文凭的人不需要继续学习，已取得高级专业技术职称的、已在高级岗位的人不需要继续学习，这是错误的理念。当代继续教育与学校全日制教育、与社会各行各业可以形成广泛的对接，任何人都有参加继续教育的必要性，认同终身教育（学习）理念非常重要。社会各领域及大众可以深度介入高校继续教育的改革发展，参与继续教育体系设计、项目设计、课程设计、教学（培训）过程设计，为高校继续教育提供实践基地，参与全过程的质量监控与效果评估。

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