中国公司治理实践中的十个误区

高明华

如果从1990年上海证券交易所建立算起，中国公司治理改革和发展已历经33年；而从1993年新中国第一部公司法诞生算起，则恰好30年。回顾这30多年的历程，有利于中国公司治理不断实现规范化和现代化。公司治理是企业改革和发展的基石，它的好坏直接关系着企业改革和发展的成败，尤其对混合所有制企业和上市公司来说，更是如此。然而，长期以来，我们对公司治理存在着一些错误的认识，致使企业改革在很大程度上仍在“传统”与“现代”之间绕圈子，影响着企业改革的深入推进。

误区一：

公司治理从属于公司管理

实践中，人们经常把公司治理与公司管理混同，或者在公司治理名义下做的却是公司管理的事。

公司治理是舶来品，英文是Corporate Governance，通常翻译成“公司治理”或“法人治理”。这个翻译本身就很容易使人产生误解。因为在汉语语境中，“治理”本就与“管理”没有多少差异，比如治理整顿、治理脏乱差、治理环境等，都是“管理”的意思，而管理的本质是下级服从上级，有等级观念。而“governance”本义是不同主体之间的彼此制衡，彼此制衡的前提则是主体之间法律地位的平等，以及保障平等的规则（主要是法律规则），因此，“governance”翻译成“规制”比较合适。另外，“Corporate Governance”应用范围也非常广泛，不仅仅用于公司，也用于非公司的法人，因此“Corporate Governance”翻译成“法人规制”更符合原意。但由于“公司治理”或“法人治理”的译法已经约定俗成，难以改变，所以，了解其本质含义就具有重要意义。

公司治理与公司管理具有本质的不同。

公司治理是一个开放系统，即公司有很多利益相关者处于公司之外，但他们的权益并不会因为身在公司之外而被忽视，相反，必须得到平等的尊重和保护。而且，所有利益相关者都有参与（不是干预）公司治理的权利。公司管理则是一个封闭系统，任何公司外的主体都不能干预公司管理，公司管理只能是公司内部的事情。

公司治理的核心是契约，即所有利益相关者都是平等的法律主体，他们通过讨价还价达成契约，一旦契约达成，就具有法律效力。比如董事会会议的一人一票，任何董事都没有凌驾于其他董事之上的权力，也没有任何人可以凌驾于董事之上。公司管理的核心则是服从，即在管理层中，总经理（或称总裁，国外很多称为CEO）是最高领导者，其他管理者都必须服从于总经理。但要注意，总经理作为最高领导者，仅限于管理层。

公司治理依赖于制度，即公司治理是通过稳定的制度来规范的，尤其是法律制度，比如公司法、证券法等，这就需要法律的健全和完善。公司管理则依赖于行政命令，即管理层负责日常经营，一旦看准市场机会，总经理必须当机立断作出决策，因为市场机会稍纵即逝。

公司治理是战略导向的，即公司治理只负责战略决策以及监督战略决策的落实，或者说，“只管大事，不管小事”；公司管理则是任务导向的，即公司管理层负责落实公司治理层提出的战略决策。

概括地说，公司治理是以股东为核心的各利益相关者在权利安排、利益分配及责任机制方面基于法律地位平等基础上的契约和制衡关系。公司治理的本质是契约和合规。正因如此，从公司管理到公司治理，被认为是社会文明的进步。

误区二：

公司治理没有共同的价值观

不少人认为，公司治理的国别差异很大，行业差异也很大，这种看法并不准确。从全球公司治理发展趨势看，趋同趋势非常明显，尤其是同一类型的企业，比如上市公司，其公司治理差异是不大的，或者说，共性大于差异，全球公司治理具有共同的价值观。

从法律上看，各国与公司治理相关的立法有较明显的趋同现象。尤其是全球金融危机后，人们越来越呼吁采取英美式的、更具法律效力的公司治理。如欧盟和日本近年来呼吁学习美国，减少自由裁量权，增加立法，强调透明度和资本市场的健全。再如，像澳大利亚和英国这样的采用基于准则的公司治理模式的国家，也在2006年修订公司法，提高了对公司治理实践的法律规制，这无疑是向美国基于规则的公司治理模式的靠拢。香港联交所于2017年通过同股不同权制度，也出现了向美国资本市场制度靠拢的趋向。需要注意的是，法律的趋同不是法律折中主义，而是大公司对开发和利用流动的、便宜的资本来源的需要。例如，大公司要在美国纽约证券交易所发行股票，就必须接受美国的有价证券规则和会计标准。无疑，这对于这些大公司所在国的规则和制度的形成具有重要影响。

从财务报告准则上看，随着跨公司、跨国界投资组合，全球化资本市场的发展，以及投资者对于标准化财务报表的呼吁，国际财务报告准则（IFRS）逐渐为世界各国所接受。根据国际会计准则理事会2015年5月1日的统计，全球有378个辖区承诺或实质上要求公众公司采用IFRS。未采用IFRS的辖区只有24个，但这24个辖区中的16个也允许或在某些领域（如金融机构）采用IFRS，只是没有全盘转变；只有8个辖区仍然使用本国或本地区准则，包括美国、中国等，但美国的GAAP会计准则也已开始向IFRS过渡。在全球资本市场趋于一体化的情况下，采用共同的财务准则，将大大增加透明度和可比性，降低公司的会计成本，提高公司运营绩效。

更为明显的趋同是《G20/OECD公司治理原则》逐渐成为公司治理的国际标准。1999年《OECD公司治理原则》出台，其最重要目的就是建立一个全球性的公司治理话语，该原则出台后，也确实逐渐为各国所接受，成为公司治理的国际标准，同时是各国、各地区公司治理准则的范本。尤其是2014年第三版的修订，G20中的非OECD成员国、相关国际组织（如巴塞尔委员会、金融稳定委员会和世界银行）都积极参与了此次修订。后来，还广泛征求了各区域专家的意见，2015年11月最终成为《G20/OECD公司治理原则》。

《G20/OECD公司治理原则》清楚地确定了良好公司治理框架的关键组成部分，并为在国家层面的实施提供了切实的指南。它不仅适用于OECD国家，也适用于相当多的非OECD国家。《G20/OECD公司治理原则》的广泛适用性，如其倡导的独立性（包括董事会的独立性和经理层的独立性）、高度透明、问责明确、监督有效、尊重利益相关者，无疑是全球公司治理共同价值观的重要表现形式。公司治理的这种共同的价值观，使得不同国家的公司治理可以比较，并在比较中不断完善自己。更重要的是，它为企业的国际交流提供了一种共同“语言”，有利于促进国际经贸关系的发展。如果不重视这种共同“语言”，过于强调自己的特色，可能会失去在国际市场中的很多发展机会。

误区三：

“控股”一定要“控制”

强调“控股”必须“控制”是我国公司的普遍认识，但这是错误的认识。这种认识引发股东纷争不断，进而影响公司的正常经营甚至引发公司动荡。

强调“控股”必须“控制”，主要有以下两种表现：

第一种表现：大股东（通常是持股比例最高的前几名股东及其一致行动人）之间对董事会控制权的争夺，包括对董事长席位的争夺和董事多数席位的争夺。结果是董事会成为大股东的“橡皮图章”，而广大中小股东却在大股东对控制权的争夺中蒙受巨大损失。

对董事会控制权的争夺主要有四种形式：一是通过控股权绝对地位，持股比例明顯高于或远高于其他股东；二是通过一致行动人，合并持股比例高于或远高于其他股东；三是通过协议委托表决权，某股东合并表决权高于或远高于其他股东；四是通过双重股权制度享有选择大部分董事的权利。前三种方式都是通过控股来实现对董事会和公司的控制，第四种方式尽管不是主要通过控股来实现控制，但最终目的也是控制。

其实，所有股东都意欲派出董事，原因在于：一是现有法律制度还不足以平等保护所有股东权益（注册制的争议就在于此）；二是资本市场和经理人市场不完善，使得董事缺乏市场的有效监督。但由于董事会规模有限，往往只有大股东代表才能够进入董事会，从而使得董事会的独立性大大降低。由于席位不等，即使是派出董事的股东，也会在董事席位和董事长位置的争夺上冲突不断。

第二种表现：由大股东派出或直接担任总经理（或总裁），存在对经营控制权的争夺，从而使企业经营也不具有独立性，影响总经理潜能发挥和企业经营的稳定性。对经营控制权的争夺也是对董事会控制权争夺的必然结果。

现代企业是资本家（出资人）和企业家各自优势的最佳组合。资本家有“钱”，但可能缺乏经营能力；企业家有经营能力，但可能没有“钱”。二者的优势结合，是现代企业的一种重要分工。但要使企业家发挥最大潜能，资本家必须使企业家（经理人）拥有独立的经营控制权，而资本家则主要作为监督者。当然，如果资本所有者也拥有很强的经营能力，则选择能力最强者，即资本家也可以同时成为企业家。其实在股权分散化的情况下，人人都可以成为资本家，企业家则成为职业经理人。这种分工可以防止因股权纷争而对公司正常经营的干扰。对于家族企业，还可以解决家族内缺少能胜任掌握经营控制权的人（企业家）的问题。要实现资本家和企业家最佳组合，需要进一步完善资本市场和经理人市场。

中国普遍存在的对董事会控制权和经营控制权的争夺破坏了上述分工，后果是权责不清，企业经营业绩下滑甚至走向崩溃，对所有资本所有者和其他利益相关者都会造成重大损害。比如在上市公司中，很多社会资本缺乏参与的动力，原因主要在于：大股东对控制权争夺，使得社会资本缺乏信心；社会资本参与进来后只能做小股东，处于被控制的地位；社会资本难以对大股东形成有效制衡，社会资本与大股东权益不对等。

因此，要避免对董事会控制权和经营控制权的争夺，就必须首先摒弃“控股”必须“控制”的错误观念，极大程度减少股权董事，以实现董事会的独立性。

误区四：

董事长是公司的“一把手”和“第一责任人”

把董事长视为公司“一把手”的错误定位与强调“控股”必须“控制”的错误观念是一脉相承的，这种错误定位和错误观念导致董事会和董事长的不独立，与公司治理的平等理念不相吻合。

首先，董事会的代表性质要求董事长应具有独立性。

不论是法律上还是理论上，董事会都是代表全体股东和公司的整体利益，而不能仅代表推荐股东的利益，由此决定了独立性是董事会的基本特征，包括独立决策、独立监督以及独立承担责任。经理层也必须独立于董事会，否则董事会无法对经理层尽到监督职责。从这里也可以看出，强调“控股”一定要“控制”的理念是与董事会和经理层的独立性相悖的，而董事会和经理层的不独立必然会加剧不同股东以及不同利益相关者的矛盾。为实现董事会的独立性，董事会主要由独立董事构成就成为必然选择。

在董事会中，董事长的独立性至关重要，因为董事长的独立性具有示范作用，这也是为什么发达国家公司的董事长很多由独立董事担任的重要原因。董事会的一项重要职责是对经理层进行监督，这就决定了董事会必须与经理层分离，否则就是自我监督，监督无效。目前中国公司中董事长的“一把手”定位，使其既具有作为董事的监督者角色，又具有作为经营者（由“一把手”性质决定的）的被监督者角色，这种矛盾的角色，不仅强化了自我监督，还变得理所当然。

其次，混合所有制和全面注册制改革也要求董事长应该具有独立性。

对混合所有制公司尤其是上市公司来说，需要吸收社会资本（甚至是海外资本），而社会资本投资的动力来自董事会能够平等地保护他们。在董事会规模有限，且社会资本基本上只能做小股东，难以进入董事会的情况下，为实现董事会的独立性，就需要减少股权董事和执行董事。而中国目前公司董事会主要由大股东派出的董事构成，董事长和总经理也基本来自大股东，这显然不利于混合所有制改革的推进，对董事会控制权的激烈争夺以及对董事长职位的觊觎大大降低了社会资本投资的信心和热情。

即使是国有独资公司，同样需要董事会和董事长的独立性。因为国有企业属于全体人民，如果董事（包括董事长）都由国资监管机构、母公司或国有资本投资运营公司派出，那么他们代表的是派出机构，而这些派出机构的利益与全民利益难以等同。而如果董事会主要由独立董事构成，尤其是董事长也由独立董事担任，其决策和监督就能够更偏重于全民或公众利益。

对注册制改革来说，公司上市的“硬门槛”降低了，这对拟上市的公司来说是“好消息”，但如果相关制度安排没有跟上，则对投资者来说可能就是“坏消息”。关键的制度安排就是与中小投资者权益保护相关的制度，而其中最直接的制度是信息披露制度，信息披露应以投资者尤其是中小投资者满意为准。那么谁来保证信息披露让社会投资者满意呢？这就是具有独立性的董事会，尤其是董事长的独立性。必须强调的是，信息披露和董事会的独立性必须由严肃的法律法规来保证。

再次，董事长“一把手”的定位会带来严重后果。

董事会中人人平等，没有“一把手”的概念，甚至董事长可以轮值。只有经理层才有“一把手”，即总经理，但在董事会中，总经理却是被董事会质询的对象。

把董事长确定为“一把手”，意味着把董事长变成了高管（经营者），其后果是：1.董事长作为“一把手”，又是大股东委派的，身份不独立，极易导致对其他股东的侵害，从而破坏公司治理层的契约关系和法律权利平等原则；2.董事长“一把手”的地位，可能使其独断专行，增加董事长犯罪的风险；3.使总经理为首的经理层失去了独立性，动力受挫，潜能难以充分发挥；4.由于日常决策失误责任由总经理承担，但决策又往往是董事长干预或参与所致，因此，总经理不情愿做“二把手”，他也会极力谋求董事长的职位，甚至可能铤而走险，增加总经理犯罪的风险。

从发展混合所有制和健全资本市场考虑，可以尝试：现任董事长改任总经理，使总经理承担起类似于国外CEO的职责。董事会主要由独立董事和总经理组成，并由独立董事担任董事长，要大幅减少甚至取消股权董事。要坚决摒弃总经理改任董事长被视为升职的错误观念。这样做的好处是：1.董事会的独立性大大提高了；2.现任董事长没有降低自己的身份，也容易接受这种安排；3.能够使社会资本的投资信心增强。

那么，如何实现董事会和董事长的独立性呢？

答案是，需要建立职业化的、透明化的、竞争性的经理人市场，独立董事应该来自这样的经理人市场。职业化，即经理人人力资本具有专用性，干不好没有退路；透明化，即经理人信息完备且公开，方便利益相关者监督，降低监督成本，保证忠诚；竞争性，即经理人具有可替代性，被替代或者薪酬大幅降低，或者黯然退出经理人市场。这样的经理人市场，可以为企业提供广泛筛选、鉴别经理人能力的平台，也使企业拥有在发现选错经理人后及时改正并重新选择的机会，这是一种“止损机制”。同时，市场的相互监督机制，也容易预警经理人犯罪。

经理人被选聘担任独立董事，是一种荣誉，更是一种压力。所谓荣誉，是指只有成功的经理人才会被聘为独立董事，这是一种声誉机制。所谓压力，是指担任独立董事不尽职或违规履职的后果很严重：或者担任经理职务的薪酬大幅下降，或者被辞退（“止损机制”），甚至永远禁入经理人市场。董事长由独立董事担任，由于受到来自经理人市场的强激励和强约束，必然促使其公平、公正履职，平等对待所有股东。在大数据技术迅猛发展的今天，只要政府重视，建立上述的经理人市场并不困难。

误区五：

总经理是被动的执行者

在中国公司治理实践中，总经理经常被视为被动的执行者，既听命于大股东，也听命于董事长，是董事长的下级。这种认识无疑是错误的，这种错误认识导致的后果正如上文董事长作为“一把手”的后果所分析的，总经理（也包括整个经理层）缺乏独立性，更缺乏经营动力，因为即使付出了努力，取得了成效，光环也是“罩”在董事长身上，但责任却可能由总经理来承担，这使得总经理即使具有很大潜能，也不愿或不能发挥出来。

在规范的公司治理中，董事会与总经理是授权与被授权的关系，二者是契约关系而非上下级关系。董事会选聘总经理时，一般先就任期目标和薪酬进行谈判，而这种谈判是以双方法律地位对等为基础的，谈判的结果是形成一个契约。在这种契约中，总经理薪酬的实现是以目标实现为前提的，同时会明确董事会和总经理的权利和责任，任期内不能彼此僭越，总经理在经营控制权方面保持着完全独立性，而董事会只是监督总经理任期目标的实现和发展方向。

在很多发达经济体中，总经理通常叫作“CEO”，即首席执行官，但不能认为名称中有“执行”字样，就认为他们就像中国公司的总经理一样，也只是被动的执行者，相反，CEO往往是一个公司的灵魂。之所以如此，有以下三个要素：

1.CEO是企业的最高行政首脑。董事长作为董事会的召集人，并非CEO的上级，在很多国家，董事长往往由独立董事担任，CEO在公司经营方面具有完全的独立性。

2.CEO必会进入董事会。即使董事会只有一位执行董事，那也必然是CEO，美国标准普尔500指数覆盖的公司中，很多企业就是如此。CEO进入董事会，就是为了把他的意志带进董事会，并尽可能使其成为董事会决策。因为在现代公司中，科学的决策必然是自下而上的，原因在于大多数董事都是独立董事，他们对公司和市场的了解远不及以CEO为首的经理层，因此，拟订决策方案是由以CEO为首的经理层做出，然后通过CEO交给董事会来审议批准。

3.董事会通过经理人市場选聘的CEO必然是有能力、重诚信的人才。只要董事会具有独立性，包括独立从经理人市场选聘CEO，且对决策（包括选择CEO）错误或失误承担独立责任，则董事会必然用心选择最适合本企业、最有能力、最重信用的经理人担任CEO。具有如此素质的经理人在透明化、竞争性和职业化的经理人市场并不难发现。由于CEO来自这样的市场，由CEO选择的其他经理人员也必然具有高素质，因为CEO会受到市场的强约束，同时对自己的错误决策独立承担责任。尽管大股东推荐的CEO人选未必是低素质的，但从概率角度，只要董事会满足上述条件，也具有上述的经理人市场，则董事会独立从经理人市场选聘的CEO素质必然高于大股东推荐的人选。

显然，如果董事会能够选聘到一位高能力、重诚信的CEO，且赋予其独立的经营控制权，就意味着这家公司成功了一大半。如果一个企业有一个企业家代表的话，那这个代表就是CEO，而不应是董事长。

有人说，中国公司董事长事实上承担了西方国家CEO的角色，这种说法不完全准确。西方国家的CEO真正是一个公司的灵魂，具有独立的人格和独立的经营控制权，但受到具有独立性的董事会和经理人市场的强约束。而中国公司的董事长被定位为公司“一把手”，确实很像西方国家公司的CEO，但他却缺乏独立的董事会和经理人市场的强约束，即权力很大，而约束较弱。

因此，基于现代公司治理的基本规范和企业有效发展角度，应该使中国公司的总经理承担起CEO的职责，高度重视其独立性和能动性。在总经理遵纪守法和服从董事会战略决策的前提下，董事会对总经理的授权可以无限大。董事会（包括董事长）负责监督，但不是干预。总经理的权与责必须对称，拥有独立权利，必须承担独立责任，由此才能最大程度发挥总经理的潜能。

误区六：

高管薪酬高低反映激励力度大小

高管薪酬高是否意味着对其激励力度大，高管薪酬低是否意味着对其激励力度小？答案是不尽然，这要看高管贡献或创造的绩效大小。

在企业实践中，我们不难发现这样的现象：有的企业高管薪酬看起来很高，但单位绩效获得的薪酬却远低于其他企业；而有的企业高管薪酬看起来很低，但单位绩效获得的薪酬却远高于其他企业。很显然，前者不仅不是激励力度大，相反是激励不足；后者不仅不是激励力度小，相反是激励力度过 大。

高管薪酬作为一种激励机制，不能看薪酬绝对值的高低，要看其能否促进企业良性发展。高管薪酬能否带来企业良性发展，取决于以下五个因素：

一是高管能力。像任人唯亲、大股东推荐、家族内挑选，都因选择面较窄而难以选出高能力的高管，可能存在“矬子里面拔将军”的现象。在这种情况下，即使给予这些高管较高的薪酬，即使他们也很努力，但因能力有限，仍然难以为企业创造出好的绩效。

二是透明化和监督机制。高管到底有多大能力，只有高管自己知道，别人不知道，尽管通过薪酬激励可以激发其动力，但他们存在弄虚作假的机会主义动机，因此，必须实现透明化并建立有效的监督机制。透明化可以降低监督成本，是有效监督的基础，由此可以保证高管薪酬与企业绩效的一致性。

三是薪酬结构。薪酬可以分为固定薪金、奖金、股票期权、养老金等，固定薪金没有激励作用，奖金仅具有短期激励作用，而股票期权和养老金则是长期激励。如果高管薪酬主要由固定薪金以及奖金等短期激励构成，则容易诱发其短期行为，以牺牲企业长期发展来换取当前利益；如果高管薪酬主要由股票期权和养老金等长期激励构成，则会刺激高管产生长期动力，但这必须以资本市场和法律法规的健全为前提，否则也会产生造假行为，影响投资者信心。

四是竞争和职业化。竞争意味着现任高管随时有被替代的风险；职业化意味着高管“转行”的机会成本很高，这就是前述的经理人市场。在经理人市场上，竞争者会“盯着”现任高管，并随时抓住机会替换不称职或能力不足的高管；又由于高管“转行”的代价很高，这使得现任高管不得不使出浑身解数，以防止被替代，因为被替代往往意味着其经理职业生涯的终结或身价的大幅下降。另外，竞争也会使现任高管在不减少努力的情况下，自愿降低薪酬，否则，同样也有被替代的风险，即竞争对薪酬具有一定的替代性。

五是薪酬契约。契约是权利和义务的统一。“统一”有两层含义：一是高管必须在履行义务的前提下谈权利，像“穷庙富方丈”，便是只讲权利而无视义务；第二，权利和义务都是双方面的，高管享有权利和义务，企业所有者同样负有义务和权利，当企业业绩上升时，企业所有者应兑现承诺与业绩相对应的高管薪酬权利。这样的薪酬契约如何实现？一是从经理人市场选聘高管，由于市场透明、“面广”，可以很容易选择到高能力高管；二是在完善资本市场的前提下，对高管薪酬尽可能采用股票期权形式，以使高管薪酬与公司业绩紧密相关，而高管获得的期权数量取决于他们以往积累的、被经理人市场认可的经营能力。

总之，衡量高管薪酬合理与否要结合高管贡献或创造的企业绩效，要纠正社会上存在的“高薪酬就是高激励，低薪酬就是低激励”的错误认识，这种认识很容易导致违背市场规律、“一刀切”地降薪或提薪。

误区七：

董事会不能否决党委会前置研究的意见

根据有关政策，在国有企业中，党委会（党组织有各种称谓，本文统称“党委会”）负责把方向、管大局、促落实；董事会负责定战略、作决策、防风险；经理层负责谋经营、抓落实、强管理。实行双向进入、交叉任职领导体制，即党委会部分成员进入董事会、监事会和高管层，董事会、监事会和经理层中的部分党员进入党委会（有的经理班子全部进入党委会）。董事会决策事项必须由党委会前置研究。

在理论上，党是代表全体人民利益的先进组织，这意味着，党委会是全体人民的代理人。由此，与西方企业不同，国企股东（这里是指最终股东的代表）事实上在企业中委托了三个代理人，除董事会以外，还有监事会（根据公司法修订案，将来可以不再设置监事会）和党委会。

前文分析过，董事会代表全体股东（不是个别股东）和公司整体利益，这也是为什么强调董事会独立性的原因。由于国企属于全体人民，即人民是最终股东，这就意味着，董事会应该代表全体人民。显然，党委会和董事会同时作为代理人，从代表的主体来说，是相同的，其目标都应该是实现出资人（全民）收益或福利的最大化。

既有政策实践中，企业普遍反映存在一些困惑。一是党委会把方向、管大局中的“方向”和“大局”如何界定？董事会负责定战略，“战略”不是方向性和大局性的问题吗？二是党委会促落实是否包含促使公司战略决策的落實？而董事会监督经理层落实董事会审议批准的战略决策不也是政策和法律规定的吗？而且这也是公司治理的基本规范。三是董事会作决策和防风险是否包括日常经营决策和风险？而日常经营决策不是经理层的法定权力吗？防范日常经营风险不是经理层的法定责任吗？四是“双向进入、交叉任职”，尤其是党委会与经理层的重合度很高的情况下，党委会如何“促落实”？五是基于公司法修订案（董事会监督经理层），以及目前的交叉进入（交叉进入导致自我监督），是否会形成监督真空？六是混合所有制公司（尤其是上市公司）都有股东（大）会，党委会“把方向”“管大局”，是否会影响股东（大）会行使权力？因为股东（大）会在法律上是公司的最高权力机构，其决策事项更具有方向性和大局性。

国有企业党委会作为国家和人民的代理人，现有政策规定是通过董事会决策前置研究与监督经理层两种方式来参与国企的治理，然而这种独特的委托代理链条的存在，却可能导致党委会融入公司治理时产生代理问题和代理成本，进而产生剩余损失。其一，多设一条“委托-代理”链条的治理機制设计本身会增加决策与监督成本。1.国企在组织机构设置和调整上会花费较多资源（包括企业内部和外部）。无论是决策权还是监督权，现有政策和法律均没有对党委会和董事会的权责作出清晰划分。2.多重决策和监督因过度复杂且权责边界模糊，导致企业内部摩擦以及责任不清，使得企业的决策成本和监督约束成本大幅上升。其二，治理主体权责边界模糊会导致国有企业剩余损失上升。1.由于权责不清，以及出于规避责任的考虑，决策时偏保守（如有风险但很可能会带来巨额收益的创新项目），贻误很多市场机会；2.为避免被认为“弱化党的领导”，党委会疲于应付各种决策，容易导致其决策失误；3.决策链条过长，重复决策，推诿和内耗严重，导致企业无法适应随时变化的外部环境，也错失发展良机；4.任期制和契约制难以落实，使得治理主体预期不稳定，难以作出长期的科学决策。

概括起来，国有企业剩余损失主要来源于三方面：一是由于行政干预的随意性和政策的不稳定性，导致制度契约的不完全性；二是由于代理人服从组织行政安排的决策行为，即非现场决策；三是由于监督约束的边际成本大于实施监督约束能够产生的预期边际收益。

基于以上原因，使得代理人实际决策和能够实现委托人利益最大化的决策之间产生偏差，带来大量无效率的时间成本及效率损失，从而产生剩余或福利损失。

总之，目前国企存在治理主体协同困境，其根本原因在于各治理主体制度层面权责边界模糊，并由此引发治理主体的决策冲突和重复，这会导致代理成本大幅上升，给委托人带来隐性福利损失，也造成本应该实现的国资增值不能实现尤其是不能最大化实现。在严防国资流失的强压下，却造成实际的巨额国资流失，国民福利最大化更难以实现。

那么，党的领导如何融入公司治理？

要实现党的领导融入公司治理，并促进公司治理的规范化和有效性，主要应着眼于以下几个方面：

第一，要实现“权责统一”“权责唯一”和“权责合规”。“权责统一”是指权和责相一致，有权必须有责；“权责唯一”是指同一项权力及其对应的责任只能有一个主体；“权责合规”是指行权和担责要有法律依据。

第二，实现自上而下的委托，自下而上的决策，真正落实任期制和契约制。国企的最终所有者是全体人民，经理层是最终的代理人，这中间代理链条很长，而最了解市场和企业的是经理层，因此，决策方案应该来自经理层，董事会作为最终所有者的代理人负责审议、批准并监督执行。任期制针对经理层而设计，没有任期制，就谈不上契约制，必须保证经理层预期的稳定，使其立足于公司可持续发展。

第三，应明确规定党委会应该代表所有资本（包括国有资本和社会资本），而不是仅仅代表国有资本。为此，应该强化党的政治引领，这里的政治引领应该是通过使企业创造更大价值，实现全民（出资人）福利最大化。

第四，强化董事会的独立性，主要由外部董事或独立董事组成董事会，尽可能减少“双向进入，交叉任职”，要把前置研究视为董事会决策前与党委会（更多是经理层人员）的交流和互动行为。

第五，对于党委会前置研究的意见，政策中应该明确股东会和董事会可以否决，董事会（有时是股东会）仍是最终决策者，并对决策承担责任，以保证与公司法相吻合。

第六，在前文所分析的现任董事长改任总经理或总裁，由独立董事担任董事长的情况下，由总经理或总裁兼任党委书记，由于董事会决策方案都是经理层拟定的（董事会只是负责审议和批准），这种安排更有利于贯彻党的意志。

第七，强化授权不再前置，避免重复决策，尊重总经理经营决策的独立性。必须明确，总经理的决策是经董事会授权的，而这种授权是党委会已经前置研究过并经董事会最终决策通过的，因此，总经理决策就不应再开党委会讨论了。

第八，一企一策，由公司董事会独立设计或审议（经与本公司党委会沟通或前置研究），母公司或监管机构备案，巡视巡察要以此为依据。

第九，制定董事行为准则，强化责任机制。包括党委会成员在内的每个人都要对自己的行为独立承担责任，要建立每个决策参与者的行为准则和备忘录，以便明确责任或免责。

误区八：

以管资本为主就是对资本进行全过程管理

“以管资本为主”本是对过去“管资产与管人、管事相结合”的国有资产监管体制的一种扬弃，是国有资本监管体制的一种进步，但实践中却扭曲为对资本的全过程管理，这等于又退回到过去的“管资产与管人、管事相结合”的体制，甚至还有过之而无不及，从而严重影响了国有资本的运作效率。

“管资产与管人、管事相结合”本质上就是对企业的全过程管理。“管资产”是实物管理概念，具有计划经济的思维；“管人”是对董事会“用人权”的剥夺，而董事会对经理层的独立选聘是其核心权力，对董事会用人权的剥夺导致对选错人无人承担责任；“管事”属于“非现场决策”，而“非现场决策”的科学性和可行性永远比不上经理层“现场决策”，它导致决策失效、无效、负效成为大概率事件。

正是看到了“管资产与管人、管事相结合”的弊端，才有了“以管资本为主”的新体制，国有资本投资运营公司的建立，也是为了推动“以管资本为主”的落地，以把国资监管机构从对企业的直接干预中隔离开来。然而，“三重一大”的滥用和扩大化，使得“以管资本为主”基本上又重回“管资产与管人、管事相结合”的老路，“以管资本为主”在很大程度上演变为对资本的全过程管理。“管资本”的扩大化不仅表现在国资监管机构对一级国有企业的控制上，而且几乎体现在各级母子公司关系上，即各级母公司对其子公司大都进行全面控制，不仅控制股东会和董事会，也控制经理层；不仅控制战略决策，也控制日常经营决策。即使母公司已经改制为国有资本投资公司，但在很大程度上也仅仅是名称上或名义上的改变，而不是本质上的改变，国有资本投资公司与其控股的公司之间的关系跟传统的母子公司关系并无大的差异，即仍强调“控制”关系。

何谓“以管资本为主”？“管资本”不同于以往的“管资产”，“管资本”是价值管理，而不是实物管理。“以管资本为主”就是监管机构或资本所有者（不仅仅是大股东，而是包括所有股东）主要负责确定和监督价值增值的目标，至于该目标是如何实现的，或实现的具體手段和过程是什么样子的，则属于经理层的自主经营控制权范畴，监管机构或资本所有者不予干预，后者主要通过向董事会推荐董事、法规、资本市场和经理人市场等机制，对价值增值目标作出决策，并监督目标的实现。

“管资本”其实是由现代公司的产权关系所决定的。现代公司制企业产权关系的突出特征是企业财产所有权“裂变”为出资人所有权和法人财产权。这种裂变要求对双方进行权利和职能的合理分工，以有效协调和制衡双方的关系。公司制企业实际上是出资人和企业家能力的合作体，企业家成为出资人的代理人。但出资人并不能因为企业家是代理人而随意干预企业家经营，也不可以随意把其资本抽回。尽管企业法人财产是出资人投入的，但企业法人财产权是完整的和独立的。为防止企业家不尽职或欺骗，就出现了公司治理机制，出资人通过激励和监督机制来刺激企业家发挥最大能力，为出资人带来最大回报。

需要指出的是，“管资本为主”不仅仅适用于国有企业，它同样适用于民营企业，即民营企业的股东尤其是大股东，对其出资企业也应重点关注资本增值目标，而不应干预资本增值过程。

误区九：

两类公司具有本质上的不同

2013年11月党的十八届三中全会提出，要“改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”，此后，有关机构和个人投入大量资金、精力和时间来论证国有资本投资公司和国有资本经营公司之间的差别。其实，这种论证并没有多少意义，因为二者并没有本质的区别。国有资本运营不可能不以投资为前提，投资后也不可能不参与运营，包括推荐董事、进行监督等。如果二者有区别的话，那也仅仅是一个主要从事增量投资，另一个主要从事存量运营。其实，这种区别是很勉强的。从国际经验看，如新加坡淡马锡公司、意大利伊利公司等，国有资本运营公司都是既投资又运营，投资后欲获得回报，是不可能不参与运营的。当然，参与运营并不意味着干预，而是通过向投资的企业派出董事或采取其他有效机制，来参与所投资企业的重大决策，以保证投资能够获得最大化的回报。因此，把国有资本投资公司和国有资本运营公司（以下通称“国资公司”）截然分开是没有必要的，反而容易造成混乱。

不论在名称上是国有资本投资公司，还是国有资本运营公司，它们都是按照“政资分离”和“政企分开”的原则而设立的。从“政资分离”的角度，国资监管机构是国有资本的唯一出资人代表，而不是行政管理机构；从“政企分开”的角度，国资监管机构不能直接插手国有资本的经营，而是以出资人或股东（代表）的角色对国有资本经营予以监督。在现代社会，财产权利（产权）被分解为价值形态的权利和实物形态的权利，国资公司享有的就是对价值形态的国有资本的经营权。国资监管机构要“管资本”，但这种管理的核心是价值管理，不过，这种资本价值管理与国资公司的资本价值经营具有明显的区别。最根本的区别在于：国资监管机构是单纯的出资人，而不是资本经营者；国资公司则既是出资人（对所出资企业而言），又是资本经营者，是典型的企业组织。

国资公司在不少发达国家也存在，且普遍采取控股公司形式，并根据商法而设立。所谓控股公司形式，是指国资公司在国资监管机构授权范围内，对其投资控股的企业履行股东权利，根据相关法律及市场情况进行资本运营。国资公司有自己独立的董事会和经理层，负责国有资本的运营，国资监管机构不具有对国资公司的行政干预权。

需要注意的是，尽管国资公司是控股公司，但并不意味着对其投资的企业都是控股的，也有部分是参股的。除了对关键领域的企业需要控股，对其他企业控股与否，绝对控股还是相对控股，应由国资公司根据自己的实际和市场状况，从投资收益最大化角度，自行决定。由于一定量的国有资本可以调动更多的社会资本，国有资本的增值将得到进一步保证。

不论是国有资本投资公司还是国有资本运营公司，它们都是通过向所出资企业推荐董事作为产权代表，并监督所推荐董事的行为。但需要注意，国资公司所出资企业的董事会享有独立的经营者选聘权和战略决策权，国资公司只是通过所推荐董事把自己的意志传导给所出资企业的董事会，而不能把自己的意志强加于所出资企业的董事会。国资监管机构也必须尊重国资公司所出资企业的董事会和经理层的独立性，不能越过国资公司插手后者所出资企业的资本经营。否则，就容易导致责任不清，影响国资公司所出资企业资本经营的动力，也使国资公司失去了存在的意义。

那么，如何界定国资公司所出资企业董事会的自主权范围？这里需要区分产权变动与资本变动。资本变动是公司法人财产的变动，它直接影响的是公司利益，其中包括所有者、经营者和员工的利益。而产权变动则是公司出资人权益的变动，它直接影响的是公司出资人的利益。如果国资公司把产权变动也下放给所出资企业，其产权约束将成为一句空话。因此，一般将此界定为国资公司分权范围的边界。在此基础上，国资公司与其所出资企业之间的责权关系存在着很大的可调空间。如果国资公司对其所出资企业只是参股关系，那么，这种可调空间会更大。

从发展趋势看，国有资本投资公司和国有资本运营公司会逐渐趋同，即投资与运营会同步扩大。因此，应该多看它们的共性，关注它们的发展趋势。过于强调二者的差别，是不利于两类公司良性发展的。

误区十：

ESG概念中E、S、G是并列关系

ESG是近年来国际经济领域兴起的一个概念，是Environment（环境）、Social（社会）和Governance（治理）三个英文的缩写。准确地说，ESG中的“E”是指环境保护，“S”是指社会责任，“G”是指公司治理。

从广义公司治理理论上说，将E、S、G并列是不严谨的。这是因为，一方面，环境保护是内含于社会责任中的；另一方面，公司治理的“利益相关者价值观”又内含着社会责任。也就是说，公司治理包括社会责任，社会责任包括环境保护，三者之间是包含关系，而不是并列关系。从这个意义上说，公司治理水平提高了，也就是ESG水平提高了。

但是，ESG一词的提出还是有很重要的现实意义的，因为它凸显了“S”和“E”的重要性。

但在现实实践中，不少机构和个人却过度夸大环境保护和社会责任，而公司治理却被严重弱化了，主要表现为在划定的信披范围和评价指标方面，环境保护和社会责任都远多于公司治理，而且被划为公司治理的内容中很多是公司管理，不是真正的公司治理，或者压低公司治理的权重，甚至把公司治理简单地理解为对ESG的管理。很多公司发布的ESG报告基本上是社会责任（包括环境保护）报告，一些机构发布的ESG评价基本上是对环境保护和社会责任的评价，一些基金公司开发的ESG基金产品也基本上是环境保护基金或社会责任基金。也就是说，ESG基本变成了“ES”。这些显然都是完全错误的理解。

有的国际机构发布的ESG报告指引也容易使人产生对ESG的误解。如国际可持续发展准则理事会（ISSB）发布的ESG报告准则只有两项，分别为《国际财务报告可持续披露准则第1号（IFRS S1）——可持续性相关财务信息披露一般要求》及《国际财务报告可持续披露准则第2号（IFRS S2）——气候相关披露》，也只包括“E”和“S”，基本不包括“G”，即公司治理，这无疑不是真正的ESG信息披露准则。

其实，ISSB是不可能再专门发布一个“G”准则的，因为早已存在一个《G20/OECD公司治理原则》，其在世界上的认同度和影响力远高于ISSB发布的IFRS S1和IFRS S2。因此，ISSB发布的两个准则只有和《G20/OECD公司治理原则》结合在一起，才构成真正的ESG报告准则。甚至《G20/OECD公司治理原则》也可以视为ESG准则，因为在其六条基本精神中，其中一条就是利益相关者保护。目前正在修订中的《G20/OECD公司治理原则》对此体现得更加明显，因为该修订版把原有的利益相关者保护内容进一步扩充为“可持续性与韧性”。

目前关于ESG的争议基本上源于对“E”和“S”的夸大。由于不同行业甚至不同企业的環境保护和社会责任差异很大，这无疑给企业带来很大的负担，也引起不少企业家的反感。相对于“E”和“S”，公司治理则不论什么行业什么企业，基本上都有一致的标准，比如《G20/OECD公司治理原则》就适合所有企业。当然，通常来说，对于上市公司和非上市公司，从监管要求看，标准似乎不同，但这并不是说非上市公司（针对混合所有制企业）不可以做到像上市公司那样的标准，而是因为上市公司是公众公司，而非上市公司则不是。对于独资公司和混合所有制公司，也仅仅在股东会设置上存在不同，而在其他方面则可以做到没有多大差异。

公司治理是基于企业可持续发展而进行的企业顶层制度构成和制度作用的问题，它构成了“E”和“S”的基础。因此，必须正本清源，回归真正的ESG，明确三个方面的关系，在高度重视“G”的同时，对“E”和“S”的信息披露范围界定和评价要符合企业实际，尤其不能把ESG简单地等同于“E”和“S”。

作者系北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任、二级教授，中国公司治理50人论坛学术委员会执行主任兼秘书长