整合旅游精准扶贫协调机制研究

曹艳

摘要：旅游精准扶贫是一个长期的、针对性的，特殊的“造血式”扶贫，自旅游精准扶贫提出以来，我国的扶贫工作取得了很大程度的进展，但是，相关的问题也逐渐凸显出来：由于参与主体众多，旅游扶贫开发协调机制的缺失，旅游扶贫效益和相关目标的实现严重的受到了制约。本文以湖北竹溪县为研究对象，试图通过分析整合旅游精准扶贫的协调机制来促进旅游精准扶贫工作更好的发展。

关键词：旅游精准扶贫；协调机制；湖北竹溪

一、旅游精准扶贫

贫困是人类社会一直以来都需要面对的难题，全世界都在积极探讨如何能够消除贫困以及解决贫困带来的各种问题。新中国成立之后，我国的扶贫在经过了制度改革、大规模的针对扶贫、扶贫攻坚这三个阶段后，现在已经进入了巩固阶段。从扶贫的方式上来说，也由最初的救助式发展到了开发式，一方面，着力于贫困地区的基础设施建设，另一方面，改善贫困人民的生活条件，以此来对贫困地区人民进行帮扶救助，然而，无论是因病致贫，还是丧失主要劳动力，或者是其他的问题带来的贫困，这种粗放式的扶贫，无法从根本上解决贫困[1]。同样，旅游扶贫作为扶贫方式中的一种，也过多的停留在了表面功夫之上。旅游扶贫并没有基于扶贫的基础，而是简单的变成了贫困地区的旅游开发，还有在个别地方，由于没有能够对贫困人口进行有效的识别，使得扶贫变成了“扶强”，最终，贫困人口的利益被忽视，旅游扶贫的问题逐渐凸显。2013年，习总书记提出了精准扶贫。在这样的大背景之下，2014年国务院出台的《关于促进旅游产业改革的若干意见》（国发〔2014〕31号） 中，明确提出：要加强乡村旅游精准扶贫。自此，乡村旅游精准扶贫逐渐开始发挥出了重要的作用，有数据显示，2014年以来，每年扶持超过6000个乡村旅游项目，带动了200万人实现脱贫[2]。

旅游精准扶贫，就是通过发展旅游业来对贫困人口进行精准帮扶的一种模式，作为一种特殊的“造血式”产业扶贫形式，它明确了扶持对象、为什么和怎么扶[3]。区别于其他的旅游形态，旅游精准扶贫，在于真扶贫，扶真贫，发展旅游只是手段而非最终的目的，因此，它的针对性更强，也更加注重可持续发展[4]。旅游精准扶贫在我国的发展从2014年开始，相关的成果也越来越多，但是，一方面，相关理论研究依然比较薄弱，另一方面，相关的实践也表明，由于旅游扶贫开发协调机制的缺失，旅游扶贫效益和相关目标的实现严重的受到了制约。基于此，本文以湖北竹溪县为研究对象，分析整合旅游精准扶贫的协调机制。

二、湖北竹溪县县情和旅游精准扶贫的优势分析

（一）湖北竹溪是鄂西北地区攻坚扶贫的主战场

竹溪县是“国家级贫困县”，全县位于位于鄂、渝、陕三省交界的秦巴山区，总人口38万，其中，贫困人口数量约占了11.1万人，贫困发生率为35%，远远高于高于全省和全国。竹溪县全县15个乡镇、10个农特林场，贫困村共有117个，其中，重点贫困村达到了73个之多。2015年全县农民人均纯收入6838元，仅为全国的65%和全省平均水平的62.84%。竹溪县贫困人口多，扶贫难度大，任务重，是鄂西北地区攻坚扶贫的主战场。

（二）湖北竹溪旅游精准扶贫的优势

1.湖北竹溪旅游资源丰富

竹溪县是我国重要生态功能区、南水北调中线工程核心水源区、荆楚大地面向西部的重要门户与要塞，旅游资源极为丰富，竹溪县旅游资源拥有8个主类，占标准数量的100%；23个亚类，占标准数量的74%；81个基本类型，占标准数量的52%。已建成A级景区5家。据统计，竹溪县现存的历史遗址共有12处，古墓群共有19处，古石刻共有20多处，同时，还拥有独具特色的省级非物质文化遗产——向坝民歌和全国独一无二的国家级非物质文化遗产——山二黄。竹溪是陶渊明的桃花源原型地。这些知名度高的主要景点（区），以偏头山、皇木谷、曾家寨、八卦山、营盘山、腊梅沟、合欢谷、鸡心岭等旅游资源连成一线，这些旅游资源数量丰、组合好、搭配佳、品位高，历史文化底蕴深厚。2017年全国候鸟旅居小城共建大会暨第四届国际候鸟健康旅居产业论坛上，竹溪县被授予“中国候鸟旅居小城”称号，并入选“诗意田园十佳榜首”。

2.县政府对旅游精准扶贫的支持

县委、县政府先后出台了《关于发展全域旅游推进旅游扶贫的意见》、《关于支持全域旅游和旅游扶貧的若干政策》、《关于推进竹溪饮食文化产业发展的意见》等一系列支持旅游扶贫的文件，为旅游业发展和旅游扶贫提供了有力的政策保障。

三、构建湖北竹溪县旅游精准扶贫协调机制的必要性

（一）参与主体众多，目的各不相同容易产生矛盾

从湖北省政府、十堰市政府、竹溪县政府到外地或者本土企业，从社会组织到贫困人口，旅游精准扶贫的参与主体众多，联系密切，这些参与主体的目的也各不相同，政府，是为了维护社会的稳定，发展当地的经济，帮助贫困人口，消除贫困；旅游企业参与其中的目的，大多是希望在承担一定社会责任的同时，能够获得经济利益；社会组织参与其中，是期望能够服务社会，提供帮助，维护贫困人口的利益；而贫困人口参与旅游精准扶贫，则是为了改善自身的生活条件，摆脱贫困。由于各个主体的目的不同，因此在实际的旅游精准扶贫的过程中，他们会承担着不同的责任，也会有着不同的行为逻辑，一旦他们的行为逻辑互相矛盾，则势必对旅游精准扶贫的效益产生影响[5-6]。

（二）旅游资源分属部门过多，缺乏产业联动机制

竹溪县的各类旅游资源分属的县林业、水务、园林、农场、文化、宗教等多个部门管理，缺乏产业联动机制，多头管理、各自为政，导致开发中主体性不突出，这对于整合旅游资源、打造旅游精品、整体包装促销、盘活存量旅游资源都是非常不利的，也导致了旅游行业管理机关对重要旅游资源的直接管理和大型旅游项目的规划实施乏力。而旅游精准扶贫更是一个复杂的系统工程，除了旅游资源涉及到的相关管理部门，还涉及到了财政、金融、教育等其他部门，还会涉及到各个不同的行政区域。因此，一旦各个管理部门中出现沟通不畅，那么旅游精准扶贫的目的就可能无法实现。

（三）城镇扩容建设、美丽乡村建设可能破坏旅游资源

由于湖北竹溪地处农村，新时期“三农”工作的重要性，十九大期间，习总书记提出解决中国“三农”问题的新思维，通过“城市融合发展”来把农村打造成理想之地，将美丽乡村建设提到了前所未有的高度，湖北竹溪先后对汇湾、丰溪、泉溪、龙坝、水坪、县河等集镇实施了扩容工程建设，顺利完成了龙坝瓦楼沟等3个“美丽乡村”建设，以及部分的危房改造，全面完善了相关村镇的路网、管网、绿化等公用设施建设，这些工程建设毫无疑问是有利于县城的发展，改善了人民的生活条件，但是在这些工程建设中，能否兼顾旅游资源的保护，一旦发生可能破坏旅游资源的情况，如何与相关部门协调，这些工程建设对旅游精准扶贫的工作是促进还是阻碍也是需要考虑的问题。

（四）相似的旅游资源易导致景区或者行政区之间的相互竞争

湖北竹溪的旅游资源虽然丰富，但是由于地形地貌的原因，部分景区的旅游资源十分相似且距离较近，在这样的情况之下，如何避免同质性，就显得尤为重要了。比如龙湖湿地公园、鄂坪水库景区、竹山女娲山景区与牡丹谷·鸳鸯湖生态旅游区同处十堰市的本县和邻县境内，相互距离不超过30公里，从客观上来说，这些旅游景区存在着一定的相互竞争。因此，相似的旅游资源的开发，旅游景区邻近村落的旅游精准扶贫的策略，如何协调村与景区的关系、村与村的关系、景区与景区的关系，避免相互竞争，甚至是做到相辅相成，这也是在旅游精准扶贫过程中需要考虑的重要问题。

四、旅游精准扶协调机制的建立

（一）坚持县级政府主导，各方主体共同参与

旅游精准扶贫涉及自然、经济、文化、社会生态等方方面面，只有彼此和谐协调， 才能取得共赢。由于所有参与主体中，只有政府的目的才是最终落实在真扶贫、扶真贫之上，因此在竹溪县旅游精准扶贫的工作中，政府主导的作用显得尤为重要。由县级政府领导负责，充分发挥县级政府作用，统筹县内资源，同时，确保旅游产业和其他产业协调发展。县直有关单位行政“一把手”要直接负责有关工作的协调推进。

除此之外，旅游企业、社会组织尤其是居民参与以及参与的方式和参与程度也非常重要。旅游精准扶贫不仅要建设良好的旅游环境，同时还应该对当地的社区建设及可持续发展作出考量，让旅游企业、社会组织还有当地的居民主动参与到旅游精准扶贫中来，详细了解计划的实施以及在实施过程中出现的各种问题，并且能够最终得益，同时对旅游精准扶贫的效应进行监督。

（二）建立有效的协调组织，对参与主体准确定位

在政府主导、居民参与的基础之上，建立有效的协调组织，对参与的各个主体进行准确定位，确保每个组织、每个人能够各司其责，发挥自身的作用，同时实现信息共享，互相信任。政策上，整合相关的各部门政策，将其他各产业扶贫如农业扶贫、教育扶贫、科技扶贫与旅游扶贫结合起来，统筹财税、产业、投资和金融等各个方面的政策，使之相辅相成，最大限度的为扶贫服务。资源上，整合各类旅游扶贫资源，包括自然资源、政策、人才、技术、资金等等，实现有效的管理和调配，提高各资源的利用率。另外，还要加强各个参与主体之间的协调，发挥各参与主体的主观能动性，协调各方利益关系，使之能够激励相容。

（三）加大资金支持，提高民间资金参与

加大政府投入力度，成立旅游精准扶贫开发的专项资金，用于旅游精准扶贫项目中贫困人口的精准识别、旅游规划的编制及实施、人才的教育培训以及成果奖励等。加大招商引资力度。比照工业招商优惠政策，出台更加优惠的旅游招商引资政策。优化旅游投融资环境，按照“抓大不放小、引外不排内”的原则，提高民间资金参与旅游开发建设的积极性。同时金融机构针对贫困地区旅游发展开发和推广适合的个性化产品，鼓励当地贫困人口通过小额信用贷款、带地入股等形式参与进来。

（四）健全人才机制，为旅游精准扶贫提供科学技术支持

旅游精准扶贫不仅仅是经济问题，更涉及到社会、经济、文化，环境，因此，需要科学的规划、专业的管理，也需要科学技术作为支撑。由此，必须大力加强旅游精准扶贫的人才队伍建设，建立专家团队，同时培育合格的乡村基层干部队伍，明确权责，增强旅游精准扶贫工作的领导力和执行力。进一步发挥“乡贤”（乡里德行高尚的人）作用，发挥其政府和村民纽带作用，地方文化和经济建设的引领作用。加强新型职业农民培训，培育一支“有文化、懂技术、会经营”的新型农民队伍。鼓励应届大学毕业生来竹溪就业发展，为旅游精准扶贫提供智力支持，为竹溪的发展和建设增加新动能。

五、结语

当然，旅游精准扶贫协调机制的建立是一个复杂的过程，这个机制的建立必须依靠大环境的支持，因此，旅游精准扶贫目标的实现，不仅要是内部各个组成部分处于有序的结构和关系中，更要与外界大环境联系起来，运用系统的方法，再分析内部的各个组成部分，加强各个组成部分的建设，确保旅游精准扶贫的导向性和有效性。

参考文献：

[1]张春美，黄红娣，曾一.乡村旅游精准扶贫运行机制、现实困境与破解路径[J].农林经济管理学报，2016，15（ 6） ： 625-631.

[2]文锡梅，张凡.新时期乡村旅游精准扶贫机制研究[J].管理观察，2017（14）：85-86.

[3]吴忠军，曹宏丽，侯玉霞，韦俊峰.旅游精准扶贫机制调适与路径研究[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2017（3）：40-46.

[4]李静.精准扶贫背景下我國农村旅游扶贫的优势、困境和策略[J].改革与战略，2017（10）：126-128.

[5]杨宏伟.旅游精准扶贫的特征及运行机理[J].改革与战略，2017（8）：95-97.

[6]邓小海.旅游精准扶贫研究[D].昆明： 云南大学，2015.

项目：国家旅游局2016年度“万名旅游英才计划”——“研究型英才培养项目”：“整合旅游精准扶贫协调机制研究--以湖北竹溪为例”

项目编号：MYC20161135