基于政策规划情景理论对公共政策误区的研究

殷筱晔+李雁+刘泽世

摘要：针对昆明市电动自行车成为“马路杀手”这一严峻现实，笔者运用公共政策规划情景理论对昆明市电动自行车管理政策进行了分析，昆明市电动车政策处于不同程度的“白色”“灰色”情景，甚至是“黑色”的政策情景，存在政策误区。进而采用公共政策误区分析模型分析該政策的手段、过程和目的，基于手段意义，该政策缺乏公正性和有效性；从目的意义上来看，其权重较之大政方针较弱，产生多种新问题，且公私利益相互交叉、政策体系缺乏连续性，导致政策难以延续，最后笔者对走出政策误区的途径进行了深入思考。

关键词：政策规划情景；政策误区；多元主体；政策评估

一、昆明电动自行车管理进程

《昆明市电动自行车管理规定》由2011年8月30日昆明市人民政府第15次常务会议讨论通过，自2012年1月1日起施行，对电动自行车的生产、销售、登记、道路通行管理及其他相关活动进行了规定。[1]2013年4月1日，《云南省电动自行车管理规定》正式施行，对购买的超标电动自行车，不予发放超标电动自行车过渡号牌和行驶证，不得上道路行驶，并对电动自行车的驾驶、载人载物、通行、停放等作出明确具体的规定。截至2015年年底，昆明市的电动自行车已经超过130万辆，事故也居高不下，根据统计数据：从2013-2015年三年间，昆明市涉及的交通事故有496326起，造成287人死亡，31209人受伤，电动自行车已经成为危险系数最高的交通工具。

二、公共政策规划情景分析

政策规划情境有三种：完全确定型情境、风险情境与不确定性情境，也称为“白系统”、“灰系统”和“黑系统” ，在白系统中，影响因素明确，各影响因素导致问题变化的趋势一目了然，价值认识趋向统一，不会出现确立加之目标矛盾冲突的状况，政策效果能够充分把握；在灰系统中，各影响因素明确，导致问题变化的趋势存在诸多可能性，价值认识趋向统一，确立价值目标矛盾冲突的状况不会出现，但是政策效果不能充分把握；在黑系统中，各影响因素复杂、模糊，影响因素导致问题变化的趋势存在诸多可能性且概率那你计算，导致价值目标矛盾冲突状况出现，最终导致政策效果无法预测。根据公共政策不同的影响因素、导致问题变化的趋势、价值导向、确立价值目标矛盾冲突状况以及政策效果等指标，划分公共政策的不同风险情景。[1]

昆明市电动车政策处于不同程度的“白色”“灰色”情景，甚至是“黑色”的政策情景。“白系统”包含几种基本可以明确的要素，即道路基础设施质量、职能及执行人员配置等。多种影响因素——车主的行为模式、执行人员的执法力度等，存在诸多的可能性，其中部分可以进行推算，导致问题发展趋势难以预测；“黑系统”也存在该政策中，不仅影响因素复杂多变，整体价值认识趋向也是不统一的，规范管理规定与各主体之间存在诸多矛盾，致使价值矛盾的出现成为必然：车主违规行为频发，加上执行部门行为本末倒置，惩罚措施力不足导致违反交通安全事件持续升级，另一方面，部分规定死板、限制较多，在政策制定过程中未引入多元主体的参与，车主缺乏遵守规定的激励，在“黑系统”各要素的综合作用下，最终政策效果无法预测。

三、公共政策误区分析模型对昆明电动自行车政策的分析

所谓公共政策误区，是指由于在认识上对于公共政策作为手段的观念要素与作为目的观念要素之间存在的不匹配，致使公共政策陷入持续性失败的境地。接下来笔者通过公共政策的手段与目的的关系建构的公共政策误区模型对昆明电动自行车政策进行分析。

从手段的意义上看，一是主体性：公共政策对于社会价值或利益的分配主要由政府部门来实施，公安机关、质量技术监督部门、工商行政管理部门及环境保护部门负责实施，缺乏公众参与性；二是可行性：政策方案的选择经过了一定的考量，经常委会讨论通过，在大规模的正式实施前对昆明市具体政策环境进行了一定考量；三是公正性：在政策实施过程中有严格的程序规定，但是在具体落实方面还存在诸多漏洞；四是有效性：分配方案的实施并未如设想的那般顺利地得到相关人员的配合，各部门出现职责交叉和责任推诿的现象；五是适应性：多元主体参与政策制定、科技提升效率、增强执行能力、统一指挥、统一领导。

从目的意义上来看，第一是公共问题的确定性，基于域属的角度电动自行车管理问题属于公共领域的、此一区域内的事务；就权重而言，对于维护交通秩序及安全具有重要意义，但相较于精准扶贫等政策缺乏重要性；第二是公共问题的相关性：在制定规定解决问题的过程中，新的问题也随之产生，如电动车违规经营、超载人载物、废电池污染环境、交通事故频发等；规定在解决问题的过程中导致了新公共问题的产生，一些新的问题将导致严重的后果；第三是公共利益与私人利益的交叉性：公共政策的实施，不可能使全社会的所有人都受益，部分人利益的增加必将导致另一部分人的利益削减。在电动自行车政策中，公共利益包括安全的行车环境、和谐的自然环境、有序的行业竞争、降低偷盗率等；而因此受损的私人利益包括以电动车载人、载物为生的个人、销售规定目录外车辆而不得不进行处理的商户、个人进行登记管理支付成本等方面；第四是秩序，秩序是一种有序度或者和谐性，按其地位可以分价值秩序、结构秩序和行为秩序，综合分析，不同层次间的公共秩序存在较和谐的等级关系，地区具体政策在方面政策的指导下制定，并根据昆明市的实际进行调整。第五是公共秩序的稳定性，面对不断变化的环境，政策所塑造的公共秩序具有一定的稳定性，但是从持续性上看不能持续较长时间，站在渐进决策理论的角度看仍需加以改动修改，以适应不断变化的政策环境。[2]

四、走出昆明电动自行车政策误区的途径

（一）多元政策主体参与

在政策制定的过程中，一方面是建立表达和确定公共利益的程序和机制，引入多元主体参与的机制，使专业学术团体和研究机构、大众传媒、政策目标群体参与进来，完善政策制定程序，听取不同主体的政策诉求，通过协商达到更好的政策效果；另一方面是提高政策主体的理性认识水平，政策人员的智能水平及政策人员的智力与能力，是同公共政策的水平是成正比的，在排除其他因素的条件下，政策人员的智能水平越高，产出的公共政策水平也就越高，低下的智能永远也不可能同高水平的公共政策并存。

（二）建立有效的执行制度

有效的执行是电动自行车政策成功的关键，正确的执行策略要求把原则性与灵活性相结合，充分將刚性手段与柔性手段结合，创新执行方式以提高管理效率、降低管理成本。一方面，改变以往执行人员敷衍塞责、得过且过的现状，对执行人员采取激励措施；另一方面，确立违规惩罚措施，将执行落到实处；根据实际需要扩充执行人员队伍，提升科学管理的水平。

（三）利用先进的技术手段加强管理

通过先进的管理技术能够在很大程度上减少时间和经济成本，并能在较短时间内完成大量的管理任务。在政策优化过程中，在成本（更新基础设施、引进先进技术、对人员进行培训）可控的范围内可以借鉴其他省市先进的管理技术手段：海口市在每台电动自行车上安装电子芯片，交警通过终端即可迅速掌握车辆信息，判断车辆是否超速行驶、电动自行车具体位置、失窃电动自行车的具体位置等，仅一名交警就能负担上百辆电动车的管理任务，极大提升了管理效率。[3]

（四）厘清权责，确立指挥领导部门[4]

统一指挥、统一领导是两项重要的管理原则，统一指挥要求一个下属人员只应接受一个领导者的命令，避免双重指挥带来的冲突；统一领导是指对于统一目标下的所有工作应由同一管理者负责，才能推动协调一致的共趋目标。在政策实行过程中，由于涉及多个职能部门且缺乏统一领导协调机构，违背了统一指挥、统一领导的原则，权责交叉且混乱。需建立一个统一的政策牵头机构，同时制作各部门权力清单，明确其权力与责任，将权力行使责任的承担落到实处。

（五）建立科学的政策评估机制

通过评估决定政策的持续、发展、调整或终结，对政策过程的不同阶段进行考察和分析，有助于总结经验、吸取教训，为今后的政策实践提供参考和借鉴。政策评估能够检验政策效果，决定政策未来走向是延续、调整亦或终结，同时合理配置政策资源，提高效率和效能，促进政策的科学化进程，缓解社会矛盾。评估过程中，除正式评估外，还要注重引入非正式评估。评估应以有效性、时间性、必要性和可行性为前提，主要侧重政策效果的分析。

参考文献：

[1]昆明市电动自行车管理规定，昆明市人民政府，2011

[2]公共政策过程中的风险管理——以-危机叠加-透视天津限行乌龙夜[J].中国行政管理，2016（3）

[3]张国庆.公共政策分析[M].北京大学出版社，2016

[4]赵卿.昆明市电动自行车管理政策执行研究[J].云南大学，2013

[5]张国庆.公共政策分析[M].北京大学出版社，2016

[6]丁煌.西方行政学理论概要[M].中国人民大学出版社，2011

注释：

[1]毛韵心.超标电动车威昆明最危险的交通工具[J]，时代风采，2016（8）：24-25

[2]公共政策过程中的风险管理——以-危机叠加-透视天津限行乌龙夜[J].中国行政管理，2016（3）

[3]张国庆.公共政策分析[M].复旦大学出版社，2004

[4]桑玉成，刘百鸣.公共政策学导论[M]复旦大学出版社，1991