对乌坎事件中地方政府行为的路径依赖分析

楼珂

《历史社会学中的路径依赖》综述：

路径依赖作为一种历史的现象很早就被人认识，但是直到经济学首先定义和采用的路径依赖这种分析工具，后来的学者才将其推广到社会和政治制度的分析，尤其在历史社会学中有极为重要的影响。

路径依赖的分析主要关注事件和现象的两个特征，始发阶段的随机性和事件过程呈现的不断自我强化或者是连续反应机制。其中始发阶段的随机性就是建立现有理论所推导的所有可能选择的基础之上，而且一般都会发生事件的发发生与推导的结果相去甚远的情况。但是在事件发生的过程当中，现有理论的预测就显得有相当强的解释力。

首先对于路径依赖的自我强化模式的分析，现有理论可以归纳为四种机制，如表所示：

对于连续反应机制的分析就呈现出另一种状况：首先事件的“突发”不仅仅只满足随机特征，而且对于后来事件序列的影响非常巨大，以至于难以依靠根据事件原来的发展轨迹推测后来的结果，而必须在突发点的基础上依靠因果关系的分析推测事件的发展轨迹。这种分析是对我们历史认识决定论的根本否定。

2011年乌坎事件的和平解决、村民直选村干部、承诺被征收土地退还村集体所有，当时和平落幕甚至被稱为具典范意义的乌坎模式。乌坎事件是一个观察政府行为很好的案例，而文章中路径依赖的分析视角恰恰可以用来分析和理解事件矛盾激化的背后——政府组织行为的“黑社会化”倾向。

近年来，陆丰当地政府在村民不知情的情况下陆续出卖3200亩土地，而给到村民的补贴每户只有550，村民利益严重受损。长期没办法通过正常渠道表达利益诉求的村民开始采用过激的手段、采取集体行动的方式来维护自身利益。更加激烈的冲突发生在包括薛锦波在内五个村民被拘留、殴打致死后。透过整个经过我们能够看到，陆丰地方政府行为的不透明度、滥用暴力的程度不逊于一些黑社会组织。结合其这些年征地卖地的做法，就与“对为获取非法利益，有一套与法律秩序相悖的非法地下秩序的有组织犯罪团伙”的黑社会组织高度吻合了。但是这种现象不仅仅出现在历史的今天，在何显明《群体性事件的发生机理及其应急处置》中就提到近几年在地方频频发生的的类似事件，甚至在吴思对古代政府行为研究的著作《血酬定律》中，也能看到明朝地方衙门如何使用一系列暴力机器来征收税赋，甚至是民国时期的军阀开动整个暴力机器来收刮军费等现象。陆丰地方当局指出，一些网民就地方政府处置作为发布虚假信息，且有网民大肆转发此类虚假信息，警方已调查取证并将依法打击。警方抨击一些乌坎村民不断以制造谣言、恐吓辱骂、威逼利诱等手段，蛊惑煽动、策划和要挟组织部分村民非法聚集，扰乱公共场所、交通、学校教学秩序，甚至拦阻渔民出海及商铺营业，影响当地社会秩序稳定。由此，足见地方政府与农民间存在紧张对立关系，政府强制性暴力行为与农民抗争，形成一幅地方党国与社会冲突对峙的局面。

为什么这样类似的行为仍然能够在今天出现呢？从路径依赖的角度看，政府的这种组织行为的背后有一整套自我强化和合理化的机制，支撑机制的大背景有两个：一个是分税制改革、行政发包制和政治锦标赛所构成的政府组织机制的背景，另一个是法治并不昌明、缺乏独立媒体的社会背景。回顾2011年乌坎村曾爆发土地征收纠纷，引发农民大规模维权抗争，最后广东当局不仅撤换相关地方政府官员，同时恢復数十年来未曾办理的村民委员会干部直接民主选举。大陆农村土地征收引发农民大规模维权抗争，大多与地方政府违法征地行为有关。由于农村土地产权模糊化，往往导致农村集体所有权，转变成地方政府官员及乡村干部所有权；官员基于土地收益，扩大化对公共利益的解释范围，导致违法征地行为一再频发。从事件中可以归纳地方政府角色：首先，地方政府在征地过程中扮演着多重矛盾冲突角色，既是土地政策制定者，也是土地出让执行者。地方政府角色的混淆，无法扮演公正的仲裁协调利益冲突角色，丧失公共利益代表者的初始身份。征地过程中，并非扮演“扶持之手”而是“掠夺之手”角色。其次是大陆司法机关的行政化及地方化倾向，无助于农民土地财产权保护。其预算源自地方政府拨付，导致司法机构欠缺独立性，土地征收一旦涉及地方政府经营城市策略及土地财政需求，法院往往不接受立案处理。因此，应去除司法机构行政化及地方化束缚，提高司法独立性，扮演土地征收争议的公正裁判者。最后是地方人大角色流于橡皮图章，立法功能不彰及汇整民意表达利益管道机制欠缺畅通。这些政府机构功能的异化，显示大陆农民欠缺合理合法利益表达机制，从而促发大规模维权抗争行动。地方人大应加强土地征收制度、法律规范及机制建立，优化程序正义以保护公民财产权。因此，得出以下几点感想：

首先，根据理性选择强化机制，政府的“黑社会”倾向的行为选择有其合理依据：们分税制改革之后许多地方政府陷入财政收入不足的窘况，而城市市政设施建设长期滞后，城市化进程缓慢。制约当地经济发展。地方财政不足，而却面临着不断增加的社会事业的建设任务。另一方面是政治锦标赛的高压，地方官员为了创造绩效，理性的选择会是采取一切可行的方法开源。恰恰行政发包体制给予他们足够的自由裁量权。作为代理人、承包方的地方政府官员就面对着历史上相似的状况：假如所处地方非常富庶，或者资源及其丰富，政府尚且能够轻易创造财源。但是在陆丰这样并没有突出资源优势的地方，尽管并没有足够的财力去解决村民的生计问题，政府还是冒险向农民的命根子——土地伸手。这种情况下，如果其他三个自我强化机制也在发生作用，那么事件必然会呈现出和历史相似的情况：当法律和媒体都没有能够对政府形成制约，那么政府选择动用能够在掌握的权力和暴力显然是收益最快、成本比较低的理性方式。

但是这次我们看到了路径依赖变动的情况，恰恰就是源自于权力控制机制和合法性模式的变动：省委的及时介入调查让事态往平和的方向转变；媒体的一直跟踪报道和村民对于政府合法性的挑战制约了政府采取极端的行为。

然而根据路径依赖的模式分析，我们能够看到这种行为的理性选择和功能需求机制都没有发生根本变动，要根本改变政府组织行为这种“黑社会化”倾向仍然需要更多的努力。这里笔者尝试根据路径依赖改变的机制提出一些建议：一、在理性选择中强化竞争和学习的压力，如地方政府试点，推广更科学的方法统筹经济社会发展，比如把民众的评价引入官员绩效考核当中；二、权力变革的压力：比如体制吸纳更多有专业背景的官员，提拔能够合理处理这类群体性事件的官员；三、功能和合法性改变的压力：中央政府、地方官员、民众、媒体达成政府角色和行为选择的共识，比如反对暴力的运用，增加透明度等等。

2016年烏坎事件引起国际关注，显见大陆基层民主选举虽有利于监督村干部、提升地方治理品质与绩效，但民主选举下的村委会主任，依然无法跳脱贪腐诱惑陷阱，地方政府处理土地征收问题是运动员兼裁判员，欠缺中介公正脚色。就此而论，大陆农村的基层民主及村民自治制度发展尚未健全成熟，且目前变革速度仍是步履维艰，空有基层民主选举，尚须完整的民主决策、民主监督及民主管理的配套改革。

此外，也须建构健全合理的土地征收制度及土地征收程序，设立听证会及公平价格衡估机制，提高征收土地补偿费，并解决地方干部的贪腐及寻租行为。这不仅需要转变地方政府角色，由强制性政府转变为民主沟通政府；同时，权力的制衡与监督机制必须进一步完善，需要把权力关进制度笼子中。

“乌坎转机”提示我们什么

从乌坎事件来看，村民的诉求点在利益，转折点也在利益。今年9月以来，部分村民之所以频频上访，源于对村干部处置土地、财务、换届等问题的不满。如果能及时抓住利益诉求点，事发前认真倾听、公正评判、果断解决，就不会小事拖大、层层升级，演变成群体性冲突，乌坎事件也就会呈现不同走向。如今的峰回路转，正在于省工作组充分肯定“群众的主要诉求是合理的”。这表明，在面对具体矛盾冲突时，把握了群众利益的诉求点，也就把握了问题解决的关键点。 今天的中国，正处于社会转型期，经济社会在不断前行中不可避免地积累了一些矛盾，利益主体多元化、利益诉求多样化、利益冲突显性化。广东作为改革开放的先行地，经济发展快，开放程度高，社会转型快，流动人口多，社会管理压力大，社会矛盾早发多发，出现的问题既具有典型性，又具有警示性。直接诱发乌坎事件的土地问题，在全国其他地方也不鲜见，这些问题交织着个别利益和公共利益、短期利益和长远利益，使“偶然性”冲突背后存在着“必然性”动因。 有利益博弈并不可怕。有了这样的博弈，才能更好地平衡利益、协调关系，让整个社会处于动态稳定之中。群众固然不能“有诉求就过激，一过激就违法”，再合理的诉求也要在法律框架下解决，基层政府也不能把本属正常的诉求表达，用“堵”和“压”的方式使之演变成过激对抗。在乌坎事件中，基层政府最初失误正在于，没有正视村民合理的利益诉求，让理性的上访升级为过激的行动。省工作组以“最大决心、最大诚意、最大努力”解决群众合理诉求的坚定承诺，化解了激烈的情绪，为问题的彻底解决，为当地的稳定和谐，创造了基本条件。这种有错即纠的政治勇气，体现了我们党一以贯之的宗旨：对群众利益负责，就是对党的事业负责。

乌坎村民与广东政府达成协议，事件解决曙光初现。乌坎事件警示整个中国：必须用政治改革强化制度约束，不要官逼民反；必须正视民间苦难，不要迷恋强制和武力；必须有化解矛盾的机制和手段，不能反复搞秋后算帐；必须有上通下达的民意通道。

乌坎事件解决的结果令人欣慰。短时间内的问题是，如何不引起连锁反应。不是说类似问题不需要解决，而是如何找到不用这么大代价解决这些问题的方式。从长远来说，如何提炼这次解决问题的积极因素，形成解决社会矛盾的新模式。这两点更需要体制的智慧。

参考文献：

[1]梁敏、管治华，地方政府债务管理制度的路径依赖及政策建议，财会研究，2014

[2]梁满艳、舒刚，地方政府经济行为边界的路径依赖分析——以中部某省L县为例，前沿，2010