中国特色开发性金融机构监管制度的构建研究

王伟　刘承洋　秦伟新

摘 要：构建我国开发性金融机构监管制度，既要借鉴国外先进经验，也要体现本土特色。当务之急是需要从监管法律依据、监管主体结构和监管考评指标体系等方面来考虑和着手研究构建，加快开发性金融机构的专门立法，明确监管主体和构建有中国特色的外部差别监管体制，加快研究设计相应的监管考评指标体系等。

关键词：开发性金融；政策性金融；立法；监督管理；绩效评价

中图分类号：F830.3 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2017）06-0067-04

2017年4月25日，***总书记在中共中央政治局就维护国家金融安全进行第四十次集体学习时提出，要“补齐监管短板，避免监管空白”，以确保金融系统良性运转。银监会在日前发布的《关于切实弥补监管短板 提升监管效能的通知》（银监发[2017]7号）中，提出了弥补银行业监管制度短板的一系列具体工作项目，其中包括制定《国家开发银行监督管理暂行办法》、《政策性银行监督管理暂行办法》，弥补其监管短板问题。中国特色开发性金融机构监管制度的构建，既需要理论依据上站得住脚并形成强力支撑，也需要实际操作中的切实有效并有针对性。本文从理论和实践两个层面，就如何构建中国开发性金融机构监管体制机制进行探讨。

一、中国特色开发性、政策性金融的理论创新及融合发展

开发性金融机构和政策性金融机构，是中国金融制度的重大创新，与之相对应，开发性金融理论和政策性金融理论也是金融理论的重要创新。目前，已经出现了开发性金融和政策性金融两大学术阵营及理论派别，二者在关注国计民生和服务国家发展战略的理念宗旨、存在和发展的理论基础及功能作用、国家信用的政策背景、市场化运作的手段方式等许多方面具有相似之处，但仍具有不同的理论体系和发展阶段，不存在初级阶段和高级阶段之分，而是相互融合、取长补短、兼容并蓄。

政策性金融不是无偿的政策性“财政”，而是有偿的政策性“金融”，所以业务运营也必须采取适度有限的市场化运作手段；其资金来源也并非仅仅依靠财政援助，财政融资主要出现于政策性金融机构的初创时期，随着机构的发展成熟以及外部环境的变化，尤其在当代市场化融资的势态下，政策性金融机构更多依靠发行政策性金融债券融资，有选择地适度介入市场，并补充商业性金融市场短板。

开发性金融分为开发性政策性金融和开发性商业性金融两种，开发性金融机构包括开发性政策性金融机构和开发性商业性金融机构两类。中国的开发性金融理论及开发性金融机构除了具有“综合性开发金融机构”的特点外，还突出地表现在强调社会责任意识、强化社会责任业务，具有明显的政策性融资特性。所以，构建开发性金融机构的监管体制机制，既要参考借鉴国外先进经验，也要体现其本土特色。本文认为，需要从监管的法律依据、监管的主体结构和监管考评指标体系等方面，研究构建中国开发性金融机构监管制度。

二、加快开发性金融机构的专门立法

开发性、政策性金融立法，是政策性金融实现可持续发展的基本途径及显著特征。2016年12月13日，由中国开发性金融促进会和中国社会科学院联合发起和主办的“开发性金融法治国际研讨会”，标志着中国开发性、政策性金融立法终于拉开了序幕。加强并加快开发性金融机构的专门立法，依法治理开发性金融机构，实现我国开发性金融运行、管理的法治化，也是贯彻落实依法治国方略的应有之策。从监管的角度来看，进行开发性金融机构立法，是实现依法监管的基本前提和法律依据，也有益于防止政府失灵、机构运作无序、内部人控制和设租寻租现象等，从而更好地实现开发性金融的宗旨目标。当然，在开发性金融机构法律条文中，也包括“监管机制”的条款。如《韩国产业银行法》第五章即为“监督”；在2015年5月20日最终修订的《日本政策投资银行股份有限公司法》第三章中也有监管措施的具体规定；在2013年7月4日修订的《德国复兴信贷银行法》第十二条“法律监督”中，规定“监管当局有权采取所有必要措施以保证德国复兴信贷银行的业务行为符合法律、章程和其他法规的规定”。

国外开发性金融机构大都是一个机构有一部法律，开发性金融机构的专业性比较强，先立法后建机构，或立法与组建机构同步进行，具有法律动态调整性的特点。如1951年4月20日成立的日本开发银行，是依据同年3月31日颁布的《日本开发银行法》而组建的，并在1999年之前先后进行了10多次修改与完善；后来演进并于1999年10月1日重组成立的日本政策投资银行（DBJ），也是依据同年6月6日日本国会通过的《日本政策投资银行法》而组建，并仍然定位于政策性金融机构。1948年成立的德国复兴信贷银行（KFW），被德国人称为“一个健康的开发银行”，是依据同年颁布的《德国复兴信贷银行法》而组建，依法运营、依法监管。韩国产业银行（KDB）依据1953年12月30日颁布的《韩国产业银行法》，于次年4月1日建立，至今对该法进行了19次修订。克罗地亚重建和开发银行（HBOR）也是根据1992年的《克罗地亚重建信贷银行法》成立的，这部法律在其后也经历了几次修改和调整。

相比之下，我国国家开发银行组建运营20多年来，相关立法一直相对滞后，使得监管无法可依、绩效考评无据情况时有发生。当前要尽快出台《国家开发银行法》，使监管有法可依。应在前期已有相关行政法规及多年来开发性金融实践和理论研究的基础上，颁布《国家开发银行法》。在该法律条款中，不仅要对机构的组织结构，如法律地位、法律性质、职责权限、组织形式、内部机构设置、人事安排、机构变更、终止的条件与程序、权利与义务、法律责任与处罚、監管或监督机制等做出规定，而且还要对机构的业务范围、资产与负债业务、经营原则、财务与会计、外部关系等问题做出规范与限定。当然，也要做到与时俱进，在适当的时候进行修订、补充和完善，使本国的开发性金融法也具有一定的动态调整性，真正成为具有高度权威性与普适性的监管法律。endprint

三、明确监管主体，构建有中国特色的外部差别监管体制

我国的开发性金融机构不同于商业性金融机构，也有别于政策性金融机构，其监管主体结构及体制机制也应该有所不同，体现差别化特点。开发性金融机构的监管主体，可分为宏观和微观两个层次，并体现为不同的监管机制和治理结构。宏观层次的监管主体，通过国家或政府授权其职能部门或设立专门机构的方式，对开发性金融机构进行直接监管；微观层次的监管主体，通过由国家元首或政府首脑直接任命开发性金融机构董事会或理事会主要领导的方式，对机构进行间接监管。

国外开发性金融机构的监管机制和结构，也包括了微观、宏观两层次。在微观层次的监管主体中，普遍设立了董事会或理事会；而在宏观层次的监管主体中，由于机构大多秉持政策性金融宗旨，所以政府财政部门的监管主导性地位比较明确，且一般不受中央银行监管。如日本政策投资银行受政府财务省监管，财务大臣在认为必要时，可以对银行业务经营发出指令。DBJ不受日本银行和金融厅监管，也不受其针对商业银行的普通法律制约。德国复兴信贷银行的董事会主席，原则上由政府授权的财政部长担任；银行不受德国央行即德意志联邦银行监管，针对商业性金融机构和金融市场的《德国银行法》和其他商法典也不适用于德国复兴信贷银行。

在我国，虽然按照现行金融监管部门的职责及统计口径，仍然将国开行划入政策性银行监管之列，但从决策层的一系列文件以及国开行的自身定位来看，则是将开发性金融和政策性金融相互分开和并列。所以，未来的开发性金融机构监管主体结构的设计，也应该考虑到这些影响因素。关键要围绕我国开发性金融机构性质、职能定位和业务特征，综合考虑其外部差别监管体制的构建。目前，国开行已经有董事会的间接监管主体，但仍需加强董事会治理能力建设，优化董事会成员结构，参照国外相关经验，尽可能广泛地由业务相关的政府职能部门、金融机构和商业界的代表以及学术机构的专家等有关人员共同参与组成。至于宏观层次的直接监管主体，结合中国国情和金融监管实际，以及国开行业务范围比较广泛、商业性和政策性业务兼而有之的综合性业务特点，应由银监会作为国开行的宏观监管主体，但也需要单独设计开发性金融机构的绩效考评与标准化监管指标体系和计分模型，而不能再继续仅仅“比照”或“参照”商业性金融机构的监管考核模式。

在开发性金融机构立法及监管中，还要明确监管主体对机构“业务准则”或“经营原则”的依法监管。在《日本开发银行法》第三章第二十二条中明确规定：禁止同商业银行和其他金融机构竞争。依据《德国复兴信贷银行法》规定，KFW业务范围必须是商业性金融机构因无利可图不愿意做，或自身能力不及而做不了的业务（补充性原则）；同时还规定，该银行在金融市场上必须保持中立，不能与商业性金融机构竞争（中立原则）。国外开发银行普遍不进行社会揽储，以免同商业银行争抢存款。因为开发性金融机构有政府背景和国家信用支持，如果支持或允许其参与市场竞争揽储抢业务，不仅有悖于公平竞争的市场经济法则，而且无异于商业性金融机构，自身也就没有存在的价值和必要。所以，无论是从理论逻辑及法理上，还是从汲取国外经验教训上，我国的开发性金融机构都需要引以为戒，并在依法监管中有所体现，规范和保障机构的依法运营。

四、研究设计具有中国特色的开发性金融机构监管考评指标体系

有效监管与科学考评密不可分，实现对开发性金融机构的有效监管，必须建立一套具有针对性的绩效评价体系。虽然开发性金融不同于政策性金融，但鉴于我国开发性金融机构特有的社会责任感强烈、社会责任业务突出、政策性融资业务居多的特点，两者也可相互借鉴、共同发展。

從国外开发性金融机构绩效考评经验可知，绩效度量是最为复杂的部分之一。英国政府对其相关机构不仅有明晰的法律保障和有效的监管体系，而且在机构绩效评价工作中，遵循“经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、有效性（Effectiveness）和公平性（Equity）”4E原则，在此基础上设计具体的评价指标。尤其是公平性指标关注服务的接受者，特别强调弱势群体是否享受到公平待遇。日本的相关绩效评价也主要体现了经济性、效率性、有效性、公平性和优先性等特点，并在实际操作中根据不同开发性、政策性金融机构的情况，设计编制不同的具体指标体系。日本还在总务省的行政评价局内，设立了主要由社会专家、学者和企业家组成的“政策评价与独立行政法人评价委员会”，并将审定后的政策评价报告书向社会公众公布。相对而言，美国对待开发性、政策性金融机构，更加侧重于通过社会专业机构进行绩效评价，利用这些专业机构的人力资源和专业知识，为绩效评价获得更加科学全面的绩效数据。

目前，我国的开发性金融机构绩效考评机制配套不完善，指标体系的科学性和有效性尚需改进，配套的宏观制度环境、法律架构和监督环境需要建立健全，考评的方法和体系尚需统一完善。中国开发性金融机构的经营业绩考核工作，可以考虑以银监会内设的专门机构为绩效评价的实施主体，并辅之以“第三方”专业评估机构来开展具体的绩效评估。在机构监管考评指标体系的设计上，应该以社会责任业务实现度评价为重点，从社会、经济、生态环境三个系统和公共绩效、经营绩效两个维度，设计开发性金融机构的绩效考评与标准化监管指标体系。通过建立科学分类、分层次的指标体系，使投入、产出、结果、效益、不确定因素等方面得到定性或定量的衡量。在方法步骤上，可以考虑首先基于相关经验并采用专家评议法确定最初的指标体系，然后通过对最初指标体系进行合理性、有效性、相关性和鉴别力的检验，筛选出开发性金融机构的绩效评价体系框架，并运用层次分析法对指标体系的权重进行计算，最后进一步设计出符合我国国情的开发性金融机构绩效评价体系计分方法。在构建评价体系的过程中，要对指标进行效度、相关性以及鉴别力的分析，使得指标体系的构建更具科学性与合理性。在实践操作中，还要以发展的眼光，综合考虑不同经济发展阶段、不同项目目标，与时俱进地地微调绩效评价指标体系，以防止信息扭曲，使指标具备长期性和连贯性。同时要建立事前、事中和事后的全面绩效评价制度，变单纯的绩效评价为系统的绩效管理。通过科学考评和有效监管，积极保障并最终实现开发性金融机构长期可持续发展。endprint

參考文献：

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Abstract：With regard to constructing the regulatory system of development financial institutions in China，it is necessary to learn from advanced experience of foreign countries，and also reflects the local characteristics. The top priority is to consider and study from regulatory legal basis，regulatory subject structure，regulatory evaluation index system and so on，such as promoting the special legislation of development financial institutions，specifying the regulatory body and constructing external differential regulatory system with Chinese characteristics. It needs to accelerate the study and design of a regulatory evaluation index system of development finance institutions with Chinese characteristics.

Key Words：development finance，policy-based finance，legislation，regulation and supervision，performance evaluationendprint