我国地方政府债务规模问题及对策

杨志安　于漾

地方政府债务作为地方筹措资金的重要来源之一，为支持地方经济快速发展起到了重要作用。近几年，地方政府债务快速增长，特别是由于地方政府融资平台兴起，地方政府债务呈井喷式增长，其中隐含的风险不断累积，部分地方政府不堪重负。2014年，国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称《意见》），加强地方政府债务控制，有效控制债务规模。目前，从我国地方政府债务管理实践来看，由于受地方债历史原因和政策贯彻落实影响，地方政府债务在实行规模控制和预算管理方面，与《意见》中的要求差距较大。本文在分析我国地方政府债务规模现状和问题的基础上，对下一步地方政府合理控制债务规模提出相应政策建议。

一、 我国地方政府债务规模现状

根据政府债务发生是否有法律或合同的依据，可分为显性债务和隐性债务。政府显性债务为法律或合同所确认的特定债务，政府负有法律偿还义务；政府隐性债务则是建立在公众利益或政治压力等基础上的道义负担。按照这样一种分类标准，还可进一步将政府债务分为直接显性、直接隐性、间接显性和间接隐性四种形式。

显性债务与隐性债务划分的依据，是偿还责任是否由法律或合同确认。显性债务是指政府任何情况下不可免除的，因政府承担现时义务所产生，到期必须偿还的法定债务、法定支出、国家主权债务等。在理论发展中，还按照债务发生的确定性将其划分为显性直接债务、显性或有债务。显性直接债务是在政府承担现时义务时产生，任何情况下不可免除的。由于这类债务的存在不依附于任何条件，比较容易预测和管理，是最容易统计的部分。间接显性债务，是指被担保人无力偿还时，政府必须承担清偿责任的债务。诸如政府为企业或金融机构的担保、未决诉讼、融资等。或有债务指在某些特定事件发生时才可能出现的债务，其发生概率的大小可能受不确定事件和若干变量的影响。或有债务在相当程度上是隐蔽的，是最难以准确统计的。隐性债务指非法律意义上的、为道义推定责任的债务。它建立在政治舆论压力或者公共利益基础上，源于政府作为宏观经济管理者对各种公共风险承担的责任，涉及法律没有规定的社会保障计划、未来公共项目再融资计划等，会产生不容忽视的社会影响。隐性直接债务主要包括上级政府对下级政府的隐性担保、政府对中央银行的隐性担保、我国政府对国有企业经营亏损的担保等。

（一）债务规模增长过快

分税制改革以来，中央地方财、事权发生变化，地方财力满足不了需要，导致地方政府债务快速发展，大体有三个高峰期。第一个高峰是在20世纪90年代后期，1997年爆发亚洲金融危机，面对危机后地方建设融资需求，政府通过实施积极的财政政策防止衰退，发行专项国债然后再转贷给地方政府。1998—2005年，共发行约9900亿元长期建设国债投资资金，其中约1/3转贷给地方使用。第二个高峰是在2008年底，为应对国际金融危机，国家推出4万亿投资计划，为扩大政府公共投资、增强地方的投资能力，特别批准财政部代理发行地方政府债券2000亿元。第三个高峰是2014年以后，宏观经济整体走弱，地方政府为刺激本地区经济增长，通过融资平台筹集大量资金，投入基础设施等公共项目建设，导致债务规模迅速扩张，仅2014年新增地方政府债务就达到5万亿元。

1996—2014年，伴随经济形势的好转，债务规模也持续扩大，地方政府债务逐年攀升，年平均增长率达到28.6%，已经高于同期国民生产总值和地方财政收入的增长速度。其中，1998年、2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%，这与亚洲金融危机、美国次贷危机的发生以及我国采取的积极财政政策是相吻合的。2014年末，地方政府承担偿还责任的债务15.4万亿元，负有担保责任的债务和可能承担一定偿还责任的债务8.6万亿元，合计24万亿元。而且，负债率也在逐年上升，从1996年的2.10%一直攀升至2014年的24.22%。有数据显示，到2016年底，中国地方政府债务在17.5万亿—21.3万亿，约占GDP的23%—28%。

（二）局部地区债务规模偏大

地方政府债务在各地区分布表现出不均衡的特征，局部地区债务负担较重。截至2015年末，地方政府债务率最高的省份为贵州，其政府债务率高达189%；其次为辽宁、云南、内蒙古，三个省份债务率分别为157%、121%和106%。前述四省份债务率均超过人大设定的100%的警戒线（见图1）。江苏、山东、浙江三省政府债务总体规模最高，债务余额分别为10556亿、9252亿、9188亿。东北地区虽然债务规模得到控制，但部分市域和市本级政府债务率明显偏高。比如辽宁省某市2015年GDP规模为2349亿元，全市一般公共预算支出为359亿元，其中市本级支出规模为176亿元；全市债务余额达到748亿元，债务率为187%，其中市本级债务余额为676亿元，债务率高达346%①。

此外，各地还存有数量不等的或有债务。相关资料表明，层级越低、政府可能背负的债务负担越重。除了少数发达地区外，大部分省市地区均在一定程度上背负着财政赤字的负担和隐性债务的负担。或有债务具有隐蔽性，很难估算其具体数量，易导致负债金额不断膨胀。与此同时，或有债务还具备转变为直接債务的风险。

（三）隐性债务所占份额增大

地方政府债务中，显性债务的隐性化趋势明显，潜在债务所占份额在不断扩大。我国从1995年起实施的《预算法》明确规定政府不得举债、不得出现财政赤字；2014年修订后的《预算法》，规定经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措，除此之外不得以任何方式举债，意味着虽赋予地方政府举债权限，但仍有严格的限制。因此，各级地方政府一般采取下列几种方法来间接举债：一是地方政府建立大量投资平台来筹资；二是委托方式，地方政府把当地的建设项目委托给企业等组织来建设和经营；三是担保筹资，地方政府用政府信用或者土地房屋来做保证，向企业或组织筹集资金。形形色色的借款方式给地方政府解决了当务之急，但带来了更大的债务负担。endprint

二、控制我国地方政府债务规模建议

我国地方政府债务规模较大且地区发展不平衡，为了更好地發挥地方政府债务对经济运行的积极作用，应根据地域经济运行的实际科学合理地控制债务规模，进一步规范地方政府的融资行为，使地方政府债务成为调节宏观经济的有力工具。

（一）完善地方政府举债融资机制

2014年修订后的《预算法》赋予了地方政府发债的权利。地方政府债券发行可分为三种模式，分别是统一发行、财政部代发和自主发行。在统一发行模式中，中央政府决定发债总额，并负有偿还责任；在财政部代发模式中，债务先由财政部偿还，然后再由地方政府向财政部偿还；自主发行模式则是地方政府直接决定债务的额度和用途，并负责偿还债务。自主发行模式中，地方政府的预算软约束问题最小，最有利于地方经济发展，但考虑到我国经济发展的不平衡性，经济发达地区可能比欠发达地区拥有更大的融资规模和更低的成本，可能会进一步加大地区发展的不平衡性。因此，需要在统一发行和自主发行中找到平衡。另外，发达地区可以利用现有的市场运行机制和成熟的资本运作基础，通过发行地方政府债券为公共项目筹集资金。欠发达地区由于金融市场发展相对滞后，可继续使用财政部代发模式，逐步过渡到自主发债。

（二）强化跨部门对地方举债行为的管控

国际经验表明，凡是对地方政府债务管理有序、监督控制严格的国家，地方政府财政运转就会比较健康，国民经济就会平稳增长。跨部门监督是加强地方政府债务管理的重要保障。一是发挥人大的法律监督职能。地方人大及其常委会应发挥对本级政府债务规模控制的主要法律监督职能，根据本地区经济发展实际需要，对地方政府举借债务的原因、用途、数额、期限等要素进行审核并批复，未经人大批准，地方政府部门不得随意变更举债规模。二是发挥审计机关的监督职能。审计机关是对人大法律监督职能的有益补充，要定期对地方政府举债、用债情况进行审计监督，对于有违规举债、用债的要严格处理。三是发挥社会公众的监督作用。进一步提高地方政府债务管理透明度，让社会公众了解地方政府债务信息，推动社会监督。

（三）加大地方举债信息公开力度

要增强地方政府债务的规模、期限结构、筹措方式、偿债履约问题的透明度，增强地方政府债务信用等级、抵质押和担保方式类别的透明度，增强地方政府债务所形成的资本运用的经济绩效与社会效用评价情况的透明度，增强地方政府的偿债计划、偿债基金设立、偿债基金来源、偿还时间、自身债务评估等透明度，增强地方政府债务以债券、银行贷款、信托产品、银行理财产品、融资租赁、资产证券化等存在种类结构的透明度，增强信用评级机构、证券承销商、会计审计机构等工作机制和效果的透明度，增强地方各类债务中，纳入地方财政预算并纳入地方人代会决策监督机制情况的透明度，等等。

（四）建立地方政府债务中长期规划管理

政府债务是地方财政收支管理的重要组成部分。要把地方政府债务纳入国家战略高度，不断完善债务管理体制，建立中长期规划和管理框架，根据地方经济发展趋势，科学预测未来时期的债务总额，建立3—5年，乃至更长期的债务预算管理规划，并建立起“借债—使用—还债”三个环节相统一的债务管理机制。其中预算管理是根本。2016年11月，财政部印发了《地方政府一般债务预算管理办法》（财预[2016]154号）和《地方政府专项债务预算管理办法》（财预[2016]155号），依据法律法规和现行财政管理有关规定，从债务限额确定、预算编制和批复、预算执行和决算、非债券形式债务纳入预算、监督管理等方面，提出了规范地方政府债务预算管理的工作要求。下一步，还应构建地方政府债务管理体系，建立地方政府综合财务报告制度，完善地方政府债务相关指标体系，科学编制地方政府资产负债表，有效推进地方政府债务管理。

注：

①数据来源于中国财政科学研究院调研报告。

（责任编辑 刘西顺；校对 GX）endprint