供给结构视角下提升支付系统业务量的路径选择

时间：2024-04-24

中国人民银行济南分行课题组

摘要：近年来，我国支付清算服务供给主体不断丰富，呈现多元化发展的趋势，形成了以中央银行支付系统为核心、特许清算机构、银行机构和非银行支付机构共存竞争的多层级支付清算服务体系。本文对近年来支付系统业务发展趋势进行了实证研究，从国内支付服务清算体系供给结构角度出发，分析了影响支付系统业务发展的主要因素，进而结合我国支付清算供给体系的现状和存在问题，提出有效提升支付系统业务量的相关建议。

关键词：支付系统；业务量；供给结构

中图分类号：F830.4 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2018）07-0030-07

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2018.07.004

一、引言

2016年以来，党中央、国务院做出关于供给侧结构性改革的重要部署，旨在调整经济结构，使要素实现最优配置，提升经济增长的质量和数量。党的十九大更是指出要“增强金融服务实体经济能力”。中央银行支付系统作为金融市场服务基础设施，对以需求为导向的供给侧结构性改革有着更高的要求，主要表现在：

（一）中央银行支付系统确定了国内支付清算服务体系供给格局

中央银行支付系统是人民银行自主开发、运维和管理的系统，承担了社会在经济活动过程中大量的债务清偿和资金转移需求，是重要的金融市场基础设施。目前我国支付清算服务供给主体不断丰富，形成了以人民银行支付系统为核心的多层级支付清算服务体系格局。从支付服务供给主体来看，分为五个层次：（1）中央银行支付系统；（2）银行业金融机构行内支付系统；（3）特许清算机构；（4）银行机构或支付机构建设运营的支付平台，该类支付平台具备清算的功能，如兴业银行运营的“银银平台”；（5）各地人民银行建设运营的同城清算系统。部分无支付业务办理资质的机构通过违规搭建资金清算平台，属于非法从事资金支付结算业务。从国内支付服务供给主体关系来看，支付系统连接着银行业金融机构和各类金融市场的业务系统，有着较深的业务关联和系统交叉嵌套，存在一定程度的风险传染可能性，某个子系统或系统参与者出现问题，风险程度和影响范围会得到放大，产生连锁反应。

（二）中央银行支付系统面临以需求为导向的供给侧改革

随着金融科技领域的不断创新，公众的支付需求也日益多样化，网络支付、移动支付等新兴电子支付方式在支付活动中的占比不断提升，打破了銀行支付清算服务的垄断地位，因此目前应按照供给结构视角，对影响支付系统服务质效的关键因素进行全面的分析，推动支付系统服务和规则的优化改进。

另外，随着近年来“一带一路”建设以及人民币国际化的深入推进，人民币跨境支付系统上线运行，进一步完善了我国的现代化支付清算体系，人民币跨境支付结算需求迅速增长，对提供跨境资金结算的金融基础设施提出了新的需求，支付系统面临以需求为导向的供给侧改革。

（三）中央银行支付系统供给侧改革亟须顶层设计

支付系统是金融市场基础设施。人民银行作为中国支付体系的组织者、促进者和监督者，必须保持高度的前瞻性及风险预判能力，不断寻求和利用最前沿、最安全、最便捷的支付技术促进和完善支付系统建设，尤其要在多层次支付清算服务体系建设方面加强顶层设计，大力发展支付服务市场，并鼓励金融创新。通过顶层设计，推动支付系统与其他支付服务主体的灵活结合与适应性搭配，减少供给侧重复建设，以此保障国家支付体系的安全、连续、稳定运行。

二、支付系统业务量发展趋势实证分析

2017年，国内各类支付系统共处理人民币支付业务773.30亿笔（见表1，往账单边统计，下同），金额5414.23万亿元，各类系统发展趋势差异明显。

（一）大额支付系统跨行资金汇划主渠道的地位较为稳固，零售支付功能弱化趋势明显

从处理金额占比来看，大额支付系统资金交易规模占比达到68.93%，在国内各类支付系统中占绝对主导地位。2015年、2016年和2017年大额支付系统交易金额在各类支付系统中的占比分别为67.44%、70.63%和68.93%，近三年大额支付系统交易金额占比维持高位，这表明大额支付系统作为我国支付体系核心底层系统不可替代。自2011年起，大额支付系统处理的笔数增长率和金额增长率呈双降态势（见图1），与同期国内经济发展不相匹配，其中2015年、2016年和2017年，大额支付系统交易笔数在各类支付系统中累计交易笔数占比大幅下降，这表明大额支付系统零售支付功能逐步弱化，交易金额大额化趋势明显，交易笔数存在被分流的情况。

（二）小额支付系统业务增长乏力，借记业务增长潜力巨大

从小额支付系统业务量发展情况来看（见图2），自2010年起小额支付系统处理笔数增长率呈单边下降态势，处理资金金额增长率在大幅降低后缓慢提高，小额支付系统业务量与同期大额支付系统业务量增长率基本一致。2015年、2016年和2017年，小额支付系统交易笔数在各类支付系统中的占比总体呈下降趋势，这表明，小额支付系统同大额支付系统一样，均受到了其他支付清算渠道的影响，业务量被分流。

（三）网上支付跨行清算系统业务呈现较好增长态势，但面临较大竞争压力

2011—2017年间①，网上支付跨行清算系统年处理支付业务笔数和金额均呈快速增长趋势，但整体增速趋缓。2015年、2016年和2017年，网上支付跨行清算系统交易笔数在各类支付系统中的占比分别为6.32%、7.11%和10.95%，交易金额占比分别为0.63%、0.73%和1.14%，近三年交易笔数和金额占比呈增长趋势。考虑到网上支付跨行清算系统5万元的上限限额，这表明社会民生类经济活动在加强，网上支付跨行清算系统业务呈现较好增长态势。

2017年，银行业金融机构共处理网络支付业务笔数1525.80亿笔、金额2419.20万亿元，网上支付跨行清算系统业务量分别仅占其5.6%和2.6%；支付机构处理网络支付业务2867.47亿笔、金额143.26万亿元，网上支付跨行清算系统业务量分别仅占其3.0%和43.1%。数据表明：得益于电子商务的发展和网络支付等新兴支付方式的普及应用，网上支付跨行清算系统业务量得到较快增长，但基于安全和可靠性等因素的考量，网上支付跨行清算系统相比第三方支付，服务对象和业务种类相对单一固定、升级换代周期偏长，与零售支付市场快速发展的形势相比较为滞后，难以及时、有效的对接，使得网上支付跨行清算系统在零售支付市场竞争中处于劣势，且差距有逐步扩大趋势。

（四）资金交易两极分化明显，服务目标边界划分渐渐清晰

从大额、小额和网上支付跨行清算系统平均单笔金额来看，两极分化明显（见图4、图5）。2014—2017年，大额支付系统平均单笔金额由329.36万元上升到400.41万元，小额支付系统平均单笔金额由1.54万元下降到1.31万元，网上支付跨行清算系统平均单笔金额由1.09万元下降到0.73万元，这表明大额支付系统资金清算服务对象在向对公、单笔高金额客户极偏移，小额支付系统和网上支付跨行清算系统向高频、单笔低金额客户极偏移。

三、影响支付系统业务发展的主要因素分析

维护支付清算系统的正常运行是中央银行的法定职责，支付系统作为人民银行传导货币政策和服务社会经济的重要载体，对支付系统的顶层设计将直接影响支付系统的定位，系统设计定位确定了系统所服务的客户群体，客户群体的范围又直接影响着支付系统的业务发展。按照党中央、国务院关于供给侧结构性改革的重要部署，支付系统目前也面临着尚不能完全满足社会经济需求的现实问题，包括：支付系统业务功能与新时期社会公众对多样化支付需求不匹配，支付系统运行时序不能满足社会公众零售便捷支付的需求，支付系统与其他支付清算服务系统存在服务范围边界交叉竞争，支付清算服务供给侧重复建设和未能充分挖掘支付系统业务数据开展大数据分析为各类决策提供参考等问题。下面将从金融市场基础设施公共政策目标、支付系统内部供给结构、支付系统外部供给结构以及使用“帕累托最优”数学模型等四个角度，分析当前及未来影响支付系统业务发展的主要因素。

（一）从金融市场基础设施公共政策目标的角度分析

国际支付结算体系委员会（CPSS）和国际证监会组织（IOSCO）制定的《金融市场基础设施原则》（PFMI）指出，金融市场基础设施的公共政策目标是提高支付、清算、结算和记录安排的安全和效率。中国作为这两个组织的成员，有义务遵守这些原则，为此人民银行专门发布《中国人民银行办公厅关于实施<金融市场基础设施原则>有关事项的通知》。而支付系统作为一国重要的金融市场基础设施，应符合其公共政策目标，即当支付系统同时实现“安全”和“效率”时，其带来的社会福利是最大的，此时的业务量也应是最高的。

1. 支付系統安全。支付系统连接着大多数银行的行内系统和各类金融市场，一旦某个系统参与者流动性不足，无法及时支付到期债务，或者支付系统出现单点故障，造成结算中断，风险程度和影响范围将得到放大，产生连锁嵌套效应，最终由单笔支付或单系统运行风险扩散为整个清算体系的系统性风险，影响其安全运行。系统性风险包括信用风险、流动性风险、操作风险和业务风险。

（1）信用风险与流动性风险。延迟净额结算降低了流动性需求，但造成信用暴露，提高了信用风险。实时全额结算不存在信用风险，但是给参与者带来较高的流动性成本。需要在流动性成本与信用风险之间进行权衡，既管理信用暴露，又不对参与者造成过高的额外成本。

（2）操作风险与业务风险。支付系统由人民银行提供，因此不存在因财务压力产生的业务风险。当操作风险导致系统单点故障时，如支付流无法及时转接到备份系统，会造成大量结算中断，给市场参与者增加更多成本。

2. 支付系统效率。主要取决于支付系统设计、系统运行架构、系统清算、结算或记录的产品范围以及系统使用的技术和程序。系统设计即对清算和结算安排的选择、流动性管理措施。系统运行架构即接入与清算方式，一点还是多点，一头还是多头。系统清算、结算或记录的产品范围即系统结算是以中央银行货币还是银行机构货币结算，是直接通过支付系统进行资金清结算还是通过代理行进行代理清算。

（二）从支付系统内部供给结构角度分析

1. 供需不匹配的问题有待解决。当前在电子化、信息化的趋势下，支付交易、支付业务处理等支付服务方式的创新层出不穷，大大促进了全社会支付方式的多样化。但与此相对应的是我国支付系统的服务对象和业务种类相对单一固定，升级换代周期偏长，系统优化创新的动力不足，与支付清算市场快速发展的形势相比较为滞后，效率较低，难以及时、有效地对接并适应多层次、多样化的市场需求。

2. 支付系统供给结构有待进一步完善。随着支付清算供给主体的不断增加以及新的业态、场景的持续涌现，支付清算市场对支付系统供给结构的优化、完善提出了更高、更迫切的需求。一方面，支付机构逐渐成长为支付市场的生力军。目前，已有240余家支付机构获准从事包括银行卡收单、网络支付、移动支付等在内的多类型支付服务，且业务规模已达到较大体量。另一方面，以深圳前海微众银行、浙江网商银行等为代表的民营互联网银行也加入支付清算市场中来。不同主体类型机构的加入，需要支付系统能够支持不同参与者多层次、多样化的功能需求，但目前人民银行建设运营的各类支付系统只支持银行机构及部分特许参与者接入，亟须建立覆盖各类市场主体的支付系统，丰富服务内容和层次，为各类新的市场参与者提供转接清算服务。

3. 支付系统层级结构不合理。部分支付系统子系统在功能定位以及服务群体上存在重合，小额支付系统与网上支付跨行清算系统的部分业务功能近似趋同，不利于支付系统的业务整合和效率提升。

4. 支付系统架构无法适应高频业务处理。随着电子支付业务的蓬勃发展，支付清算业务发展具备了高体量、高增速、高并发等特性，而现有支付系统集中式架构可能成为支付交易处理链条上的瓶颈，其承载能力、处理效率以及业务支持等，无法有效满足日益增长的支付业务需求。

5. 对商业化运营支付清算系统未实施有效监管。人民银行依法负责对支付清算市场实施监管，但未能及时针对市场发展出现的新情况，制定配套的监管原则及标准，特别是近年来，随着支付清算系统平台的不断增加、代理清算业务量和交易金额的不断增长，代理清算系统的影响范围也在不断扩大，相关运营主体利用监管漏洞实现监管套利，一定程度上分流挤压支付系统业务量。同时，部分无支付业务资质的机构违规搭建资金清算平台，擅自为社会公众提供跨行清算服务，进一步加剧了支付系统业务流失。

6. 系统定位影响业务量发展上限。系统设计定位确定了系统所服务的客户群体，客户群体的范围和客户大小又直接影响着业务量和发展上限。按照二代支付系统拓扑结构和参与者管理来看，支付系统直接服务于银行机构、财务公司和清算组织等，终端服务对象包括单位和个人的各类主体。实际社会经济活动中，由于存在各具特色和活跃的经济活动主体，对不同的支付渠道、支付工具和支付方式有着不同的偏好，造就了不同的支付服务需求，也催生了目前以二代支付系统为核心，清算组织、银行机构行内系统、支付机构业务系统、同城清算系统等为补充的现代化支付清算体系。在目前的支付清算体系下，包括支付系统在内各系统各司其职，分工明确，有着明显的业务边界，因此对支付系统的定位，将确定对应的服务群体，对应的服务群体将直接影响支付系统业务量发展的上限。

7. 二代支付系统功能推广应用不足。二代支付系统除传统的资金汇划业务外，还能办理财税库横向联网业务、跨行通存通兑业务、支票圈存和截留业务等。从目前支付系统各项功能推广应用来看，一些便利于社会公众经济往来、生活交易方面的服务应用不足，如跨行通兑业务等。跨行通兑涉及银行机构存款余额核心利益，该借记业务推广中来自银行机构的阻力较大。

8. 资金清结算效率影响客户汇款渠道选择。从支付系统到账时间和金额限制来看，大额支付系统仅在工作日运行，小额支付系统7[×]24小时运行，但到账时间和金额有所限制，网上支付跨行清算系统实时到账，单笔金额限制在5万以下，支付系统通过提供以上服务虽然能够覆盖多数社会公众资金汇划需要，但由于社会经济活动的连续性，大额支付系统现有非全天候运行时序、小额支付系统到账时间的不确定性和网上支付跨行清算系统的金额限制，日常各系统运行错配，与社会公众随时发起、实时到账的高效资金汇划需求还有一定差距。尤其是在节假日，部分有支付需求的客户会选择第三方支付机构渠道完成，如截止到2018年6月30日支付宝直连银行模式下，资金结算不受支付系统限制。

（三）从支付系统外部供给结构角度分析

1. 第三方支付冲击了传统的支付结算模式，对支付系统业务存在挤出效应。近年来，随着互联网技术的兴起和手机通信技术的迅速发展与普及，基于电子商务企业演变而来的支付机构，凭借其超前的业务创新、精准的市场营销以及良好的客户黏性，业务量得到了爆发式增长，已经成为零售支付市场特别是互联网支付领域的重要供给主体。尽管目前根据人民银行规定，第三方支付与银行之间“断直连”，已经或者将要接入银联或网联，但支付宝、财付通（微信）大量客户之间的资金汇划，也只是最终通过支付系统进行清算，不再反映到支付系统业务量中，相当于变相挤占了央行支付系统的业务量。

随着支付机构业务规模的爆发式增长以及向支付领域的逐步渗透延伸，以及对现金支付的逐步替代，个人甚至是对公支付账户的推广应用，将显著降低客户银行结算账户的使用率。相对于银行结算账户，支付账户结合支付机构支付服务更符合社会公众小额高频便捷的支付需求。据观察，社会公众对银行结算账户的需求逐渐降低为现金的存取和大额资金的汇划。2014—2017年，社会公众通过银行业金融机构行内支付系统发生的资金汇划金额，占同期各类支付系统交易金额总数的比重总体呈下降态势，2014—2017年分别占比26.43%、27.28%、23.74%和24.63%，尤其以2016年的占比下降明显。社会公众对银行结算账户的使用占比下降，在一定程度上分流了银行机构的基础支付服务，对人民银行支付系统的业务特别是定位于零售支付市场的小额支付系统、网上支付跨行清算业务造成一定影响。

以网上支付跨行清算系统为例，2013年人民银行网上支付跨行清算系统业务量为7.3亿笔，2017年上升到84.64亿笔，增长11.6倍；2013年，支付机构处理网络支付业务125.69亿笔，2017年则猛增至2867.47亿笔，增长22.82倍；五年间网上支付跨行清算系统与支付机构网络支付业务量的比例由1：17.2，下降到1：33.9，业务量差距近两倍。

支付机构网络支付业务的增速和大小额支付系统、网上支付跨行清算系统在各类支付清算系统业务占比的变化，可以印证第三方支付对人民银行支付系统的冲击程度比较明显。

2. 第三方支付对支付系统功能优化提出更高要求。近年来，我国零售支付清算市场创新业务不断涌现，市场成长迅速活跃。网上支付、移动支付等电子支付业务规模快速增长；条码支付、声波支付、生物特征应用支付等新型支付應用不断出现，都对跨行清算服务提出了新的需求。同样，基于互联网保险、基金、信托、投资等互联网金融业务的创新和发展也需要支付系统提供支撑。例如，面临第三方支付日益激烈的竞争，银行机构纷纷通过搭建直销银行、电子商务平台，为客户提供在线交易、在线融资、跨境支付等服务内容。这些产品和服务均需要支付系统提供多样化的业务支持，以满足客户日益个性化的服务需求。但是，目前支付系统在功能设计、系统架构以及业务处理时间、效率上还无法有效适应现实需求。

另外，支付成本也对支付供给产生较大影响。从市场反应来看，无论是银行机构、支付机构还是其服务的终端用户（如资金汇划业务较多的企业），对资金汇划成本都较为敏感，在大量的跨行交易需求面前，选择成本较低的汇划渠道，已成为银行机构、支付机构和客户的重要关注点。

3. 具备清算功能的机构快速发展，挤占了支付系统业务量。具备清算功能的支付服务机构，由于轧差净额结算特性，对支付系统业务量有着直接的影响。典型机构包括：（1）银联。银联作为银行卡清算组织，其提供的快捷支付、银联代付等线上支付业务，最终以轧差净额的方式，通过支付系统一笔结算给银行机构和支付机构，逐笔的业务明细并不反映到支付系统中。（2）网联。作为支付机构和银行机构之间的转接清算平台，网联的出现虽然能够消除支付机构直连银行的模式，但其同样具有轧差净额结算的特性，将大大降低支付机构客户备付金跨行出金的业务量。（3）类似农信银支付清算系统、城商行资金清算中心和同城清算系统的支付清算服务平台。这种平台能够为所有入网机构提供异地或同城的支付清算服务，也挤占了支付系统业务量。

（四）支付系统的“帕累托最优”分析

随着信息技术的进步和支付市场的快速发展，我国支付清算服务参与主体不断丰富，市场竞争也日趋激烈，支付清算市场逐步进入买方市场。因此，支付清算服务的“有效供给”成为影响支付系统业务发展的关键因素。从有效供给角度看，供给总量、供给质量、供给结构作为衡量支付清算服务供给有效性的三大核心要素，具体到支付系统可量化为“系统承载能力”、“系统安全稳健性”、“系统业务处理效率”、“系统业务功能覆盖”、“系统操作友好度”等变量指标。一般而言，通过加大系统建设投入，可以充分降低潛在系统风险，提升供给效率，满足多样化支付需求，进而提升支付系统业务量。但投入规模同时受成本制约，对系统的安全性、处理效率、承载能力等的要求越高，则对应付出的成本也会呈正相关增长。针对不同类型支付清算市场对有效供给的不同偏好，可通过优化调整在不同变量指标中的资源投入配比，实现单位成本下的业务需求量最大化。同时，支付系统基于网络信息技术实现，属于网络基础设施，具有公共产品属性，在成本投入趋于一定界值后，供给业务量将达到理想状态下的合理供给。

四、结论和建议

从有效供给角度看，提升支付系统服务效率和质量，可以通过确立各支付系统市场职能定位，统筹建立以市场需求为导向的系统建设规划，均衡系统安全性、运行效率、承载能力、业务功能覆盖、操作便利等指标侧重关系，通过优化调整在不同指标中的资源投入配比，实现支付清算服务的最优化。

（一）建立符合经济发展与市场需求的支付系统供给格局

一方面，从支付清算安全、效率角度出发，在顶层设计和制度安排方面，应区别于银联、网联、银行机构和支付机构等直接面向客户的服务机构，合理确定支付系统服务边界，继续坚持大额支付系统作为零售支付系统和金融基础设施最终清算者的职能定位，另一方面，按照其他支付系统的功能定位、服务对象等，结合支付清算市场发展需要，通过增撤并改等方式，形成全面覆盖与有效竞争的供给格局。

（二）构建科学统一的支付系统监督管理机制

一是在全面评估当前支付清算服务规章制度的基础上，修订完善涵盖市场准入、业务监管、强制退出、支付市场监管新规等全流程管理制度，为清理整顿支付清算市场提供法律支撑。二是探索实施支付系统公司化结构治理，积极吸纳人民币跨境支付系统市场化运作的成功经验，针对市场化程度较高的小额支付系统等零售支付系统应通过公司化管理、特许经营等方式，引入社会化、专业化服务主体参与运营，有效提升支付系统竞争力。三是正确认识支付系统与特许支付系统、第三方支付系统在业务发展中的竞合关系，强化业务协作与风险防控，共同提升整个支付清算市场的服务质效。

（三）探索进一步优化提升支付系统功能及架构

一是支付系统建设应兼顾原则性与灵活性，在确保支付系统安全稳定运行的前提下，更加关注改善服务效能，通过实施额度弹性调控、丰富业务功能、优化操作界面及流程等方式，增强支付系统业务弹性。二是研究借鉴系统应用安全、架构设计、运维管理等国内外前沿清算领域的新实践和成果，进一步提升支付系统处理效率，增强支付系统的稳健性。三是应坚持客户需求导向，提高对交易支付等前端环节业务需求的响应速度，为支付产品服务创新提供高效稳定的平台支撑，满足日益增长的多元化支付交易需求，及时对支付系统相关功能进行优化升级。四是探索研究建设基于大额实时支付的混合支付系统或以小额批量支付为基础的混合支付系统，将全额实时结算与延时净额结算的优势相结合，为参与者提供及时的、低成本的清算与结算服务，进一步提高资金结算效率。

（四）适当延长支付系统运行时间

目前支付系统中大额支付系统运行时间为国家法定工作日，受理时间为5[×]21小时；小额支付系统实行7[×]24小时运行。虽然目前小额支付系统贷记业务限额在法定节假日和周末调整为50万元/笔，但也经常遇到客户大额资金需要跨行转账的情况，为此需要拆分很多笔进行处理，如果超过圈存限额，非工作日资金很难及时入账，给企业带来很大被动，建议大额支付系统运行时间进一步延长，最终达到7[×]24小时运行。

（五）实施更加合理、灵活的支付系统定价机制

由于目前支付系统对银行机构收费由人民银行定价，银行机构收费为政府指导价或市场调节价，建议通过价格导向充分发挥支付系统的正向激励和引导作用，也能更好地和第三方支付公司开展竞争。一方面，人民银行应统筹考虑支付系统资源配置与成本投入、支付清算服务市场利益格局调整、参与者业务办理积极性及未来业务发展等因素，合理确定价格形成机制，探索实施差别定价与区间定价模式，进一步增强支付系统业务定价弹性。另一方面，要充分发挥支付系统基础价格对银行机构等参与者的传导机制，通过价格调控，均衡参与者各方在业务推广中的成本和收益，推动支付系统业务发展。

注：

①网上支付跨行清算系统2010年8月份上线，当年数据不具可比性，因此未纳入统计范围内。

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