后危机时代的公共财政管理

马尔科·坎贾诺 特里萨·克瑞斯汀 米歇尔·拉扎尔 王

摘   要：公共财政管理有助于制定财政政策，并为财政政策的有效实施提供各类工具，其主要目标是维持财政状况的可持续性、实现资源有效配置以及促进公共产品和公共服务的公平分配。公共财政管理的创新包括强化财政责任的新法律框架、财政规则、中期预算框架、新的财政风险管理技术、绩效预算等，这些改革在过去20 年中得以推行。全球金融危机后预算制度和财政透明度受到重视，制度安排的关键是政府应充分、全面地认识公共财政的当前状况和未来发展。

关键词：公共财政管理;财政政策;预算制度;财政透明度

中图分类号：F830  文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2018）12-0037-03

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2018.12.006

在过去的20年中，公共财政管理这一跨学科领域出现了突破性进展。具体内容包括：财政责任法、财政规则、中期预算框架、财政委员会、新型财政风险管理技术和绩效预算等。这些进展正在改变着我们对于公共财政管理的认知，即从政府如何管理预算，转变为政府如何管理财政政策和公共财政。

一、如何理解公共财政管理？

公共财政是指政府集中一部分社会资源，用于为市场提供公共物品和公共服务，满足社会公共需要的分配活动。公共财政管理是指政府部门为保证公共财政职能的履行，对财政收入所进行的决策、管理、监督等活动的总和。公共财政管理更一般的定义是：政府在预算的制定、批准和执行阶段如何进行管理。它涉及一整套的流程和程序，涵盖政府支出管理的各环节。同时，它还是跨学科的，涉及经济学、政治学、公共管理学以及会计学和审计学。但是，由于公共财政管理与财政政策的相关性随着时间推移而不断演进，其定义也会发生变化。仅从支出管理到财务管理这一变化，就使其不再拘泥于狭隘的预算观念，而是扩展到公共资源管理的各个方面，包括资源配置和债务管理，随后进一步扩展到政府决策对于公共财政的中长期影响及风险。公共财政管理的覆盖范围，也因此从狭义的中央预算，扩大到各级政府预算，以及更广泛的公共部门，包括国有企业和混合所有制企业。

公共财政管理也可被看作是一把自成体系的“伞”，涵盖一系列旨在产生信息、流程和规则的系统，有助于制定财政政策，并且为财政政策的有效实施提供各类工具。不合理的预算流程和规则，将导致财政支出和预算外负债不可持续性地增加。不切实际的经济增长预测以及未披露的财政风险，会产生虚假财务信息，从而削弱政府的财政基础。正是政策与流程之间的这种联系，表明公共财政管理的重要性，推动了公共财政管理的创新。不过，公共财政管理并不能替代财政政策的制定，它无法解决公共债务的最适水平、政府的合理规模、资源的最优配置和财富的公平分配等问题。

公共财政管理的主要目标是维持财政状况的可持续性、实现资源有效配置以及促进公共产品和公共服务的公平分配。为此，我们需要构建一套制度、流程和规则，以应对政治过程中固有的赤字偏见。有关财政发展的历史、现状和未来等信息都至关重要，如果公共财政缺乏可持续性，就会使效用和效率沦为次要目标。为此，公共财政管理正在从传统的注重财务合规和财务管理，演变为宏观财政分析和决策的重要基础。

公共财政管理的首要目标，就是维持财政状况的可持续性，为此，消除对这一目标的误解非常重要。不应将这个目标视为、当然也不意味着对财政紧缩政策的偏好。它不预判公共财政状况，而是以合规有序的方式，实现公平性、包容性及均衡性的宏观经济目标。

二、公共财政管理面临挑战

我们需要对过去20年中一些具有代表性的公共财政管理改革和创新进行评价，以解释改革的推行过程;审视设计和实施改革中出现的问题;比较改革的实践与预期;阐释政府制度能力差异对公共财政管理的影响。

过去20年里，关于公共财政管理的研究文献数量迅速增加，但是，这些文献很少涉及公共财政管理的发展变化情况。在这一时期，许多公共财政管理评估方法得到应用，其中最值得关注的是国际货币基金组织于1998年发布的《财政透明度良好行为准则》和《标准和规章执行情况报告》（ROSCs），以及国际货币基金组织于2002年发布的《公共支出和财务会计责任（PEFA）评估》。尽管我们在公共财政管理领域拥有大量工作人员，但是，在经济学或公共财政学的专业课程中基本上见不到公共财政管理方面的内容，这多少有些令人失望。公共财政管理的相关内容可能出现在政治学、公共管理、会计、审计或项目评估课程中，但只有极少数能够满足当代公共财政管理研究的跨学科要求。

三、关于公共财政管理的创新

关于公共财政管理的创新包括：强化财政责任的新法律框架、财政规则、中期预算框架（MTBF）、财政委员会、新的财政风险管理技术、绩效预算以及权责发生制基础下的会计报告制度。这些改革在过去的20年中是如何推行开来的？以下几组数据，可以充分体现公共财政管理发展的历史和趋势：一是设定财政规则的国家数量从1990年的5个上升到2012年的76个。二是拥有中期预算框架的国家数量从1990年的不到20个增至2008年的130多个 。三是设有财政委员会的国家数量从1990年的6个左右增加到2013年的25 个左右。四是随着新的财政报告标准的出现，向国际货币基金组织进行报告（至少就财政资产负债表进行报告）的国家数量从2004年的21個上升至2011年的41个 。五是截至2007年，80%的经合组织成员国开始开发绩效信息，到2011年，已有近70%的成员国拥有标准的绩效预算框架。六是1999年以来，共有94个国家完成了111份“关于财政透明度的标准和规章执行情况报告”，到2012年底，共有135 个国家开展了共285项公共支出和财政责任评估。

四、后危机时代的公共财政管理

2008年全球金融危机是对公共财政管理的重大考验。在危机中出现的许多问题，说明财政改革的基础还不稳固。例如，支出控制机制实际效果远低于预期，在一些处于财政困境的国家，支出缺口仍急剧上涨。在过去15年中，量化的财政规则和目标激增，通常被视为解决所有财政问题（主要是不断上升的财政赤字和政府债务，以及问责制与责任的不匹配）的重要工具，相比而言，其他的公共财政管理构成要素则只能起到辅助作用（ Wyplosz，2012）。然而，迄今为止，情况并不尽如人意，量化规则整体表现平平，因为它们不是作为相互关联的支出框架的组成部分得以整体推进，而是彼此孤立存在。令人欣慰的是，欧盟委员会已经及时关注公共财政管理的其他要素，并将其列为《财政协定》的一部分。

全球金融危机将人们的注意力集中在公共财政管理的两个核心方面，即预算制度和财政透明度，过去这两个问题却经常被人们忽视。一个较为完善的理论应当阐明预算制度对财政执行结果的影响。我们认为，制度是影响财政政策决策和管理的法律、程序、规则和约定，包括遵照这些规范建立的机构。通过强调对可持续性政策的需求、公开公共管理成本、提高财政目标的偏离成本，有效的制度安排可以增加政策公信力、营造更好宏观经济环境、提升市场信心，从而进一步支持财政恢复可持续发展。

制度安排的关键，要让政府对于公共财政的当前状况和未来发展（包括或有风险暴露）有一个充分的、全面的认识。然而，尽管一些国家的政府合作制定了一套国际公认的财政报告标准，旨在从国家层面监测和促进这些标准的执行，但由于信息匮乏和其他原因，仍然有一些国家的政府根本不了解自己的真实财政状况及其公共财政所面临的风险。

正如国际货币基金组织文件（国际货币基金组织，2012）所提到的，全球金融危机表明，即便是发达经济体，政府对其财政状况的认识也还是不充分、不全面的，这从大量的未经披露的财政赤字和政府债务，以及政府对金融机构的巨额负债（主要是隐性债务）中就可以看出端倪。有经济学家提出（Rajan，2010），一些国家的公共财政处于断层线上，主要是政府严重低估了政府债务和财政风险。受全球金融危机影响，急剧恶化的财政状况以及财政调整的压力使得一些国家的政府更热衷于掩盖自己真实的财务状况。对此，我们需要高度警惕。很明显，如果财政报告可以被操纵，那么财政规则和财政政策目标也会被扭曲。