网络基础设施与经济高质量发展——基于“宽带中国”试点政策的准自然实验

石玉堂 ,王晓丹 ,秦 芳

(1.东北师范大学 经济与管理学院,吉林 长春 130024;2.吉林农业大学 经济与管理学院,吉林 长春 130118)

2021 年7 月1 日,中共百年华诞庆视大会上***总书记庄严宣告,我们实现了第一个百年奋斗目标,由此开启全面建设社会主义现代化国家新征程。回首过往,我国经济创造了持续高速增长的奇迹。但与此同时,人口红利消失、资本回报率下降、自主创新能力不强、金融风险累积、资源与环境约束加剧、收入分配差距扩大等问题严重掣肘经济发展质量与可持续性[1]。面对主要矛盾及发展阶段性特征的变化,党的十九大提出我国经济转向高质量发展的科学论断,为新时期经济社会发展提供了重要的理论指导与实践参考。经济高质量发展作为新格局下经济社会发展的主题,对其影响因素的研究具有重大的理论价值与现实意义。

随着新一轮技术革命与产业革命的交汇叠加,以大数据、5G 技术和人工智能为代表的宽带网络基础设施建设成为经济高质量发展的动力。工信部、发改委于2014—2016 年分3 批共批复120 个城市实施“宽带中国”战略。旨在通过改善宽带用户规模、网络覆盖率及网速等网络基础设施建设,助力经济社会发展。“宽带中国”试点政策能否促进经济高质量发展? “宽带中国”试点政策通过何种机制影响经济高质量发展? 其影响是否存在异质性? 上述问题的解决对“宽带中国”试点政策推广和经济高质量发展具有重要理论与现实意义。

一、文献综述

网络基础设施作为构筑经济高质量发展的基础,谋取国际竞争优势的关键举措,其重要性不言而喻。网络基础设施是否影响以及如何影响经济高质量发展,现有研究尚未达成共识。目前有关网络基础设施与经济高质量发展主题研究主要聚焦于如下两方面。

一是有关经济高质量发展的研究。经济高质量发展科学论断提出伊始就备受关注。在研究初期,重点关注经济高质量发展评价指标体系构建[2-3]。此后逐渐聚焦于经济高质量发展影响因素研究,主要影响因素包括环境规制、数字经济、创新驱动、政府债务及金融配置与发展等[4-7]。而近期研究大多采用双重差分模型评估政策效应,选取的政策冲击分别有创新型城市建设、智慧城市建设、低碳城市试点等[8-10],基于不同视角论证其对经济高质量发展的推动效应。

二是有关网络基础设施与经济高质量发展研究。从定性来看,网络基础设施建设与需求侧改革是一种相互促进动态循环关系,作为经济高质量发展新动能,推动数字化转型关键所在,对破解目前面临的技术瓶颈、锻造经济强度与韧性具有重要的时代意义[11-12]。从定量来看,相较传统基础设施而言,网络基础设施具备范围广、传播速度快、网络外部性及溢出性等特征,引发了剧烈讨论,但并未达成一致结论。部分学者认为,网络基础设施发展不利于经济效率提升;而部分学者对此持疑,分别基于企业转型升级、社会包容性、科技创新及环境污染等视角,得出网络基础设施建设推动了经济社会发展[13-15];然而还有学者发现网络基础设施对经济高质量增长影响效应呈倒“U”型非线性特征[16];此外,还有学者就网络基础设施建设的溢出效应进行分析。从影响机制来看,网络基础设施建设通过技术进步效应、产业结构升级效应及消费刺激效应推动经济高质量发展[17-18]。

综上所述,已有研究丰富了网络基础设施建设与经济高质量发展的理论与实践,但仍存在一定的拓展空间。首先,借助前沿计量方法评估网络基础设施对经济高质量发展影响效应的研究较少。其次,鲜有涉及网络基础设施对经济高质量发展的空间溢出效应及异质性的研究。此外,网络基础设施对经济高质量发展的理论分析与作用机制有待拓展。据此,基于创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念,构建经济高质量发展综合评价指标体系,将“宽带中国”政策试点视为准自然实验,采用多期双重差分法分析其对经济高质量发展的影响效应、传导渠道、空间溢出效应及异质性。

本文可能的贡献在于以下几方面:研究视角方面,以“宽带中国”试点这一政策为切入点,采取多期双重差分法对其进行政策效应评估,拓宽学术界关于经济高质量发展研究领域与范围。对研究对象而言,基于创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念,构建经济高质量发展综合评价指标体系,进而更为细致探讨两者的逻辑关系,丰富了经济高质量发展的测度内涵。研究方法方面,对于实证研究关键性内生问题的处理,采用双重差分模型,以期更为精准地评估网络基础设施建设如何推动经济高质量发展,并通过PSM-DID、平行趋势及安慰剂等稳健性检验,提高结论的可靠性。

二、政策背景与理论假设

(一)政策背景

20 世纪初,我国正式接入国际互联网。随着时间推移,网络基础设施与相应产业得到显著提升,但仍存在区域发展不平衡、不充分等问题,严重制约工业化与信息化深度融合[19]。宽带网络作为经济社会信息传播的重要载体,为强化网络基础设施建设,国务院于2013 年颁布《“宽带中国”战略及实施方案》,宽带建设由此上升至国家战略高度。之后,为推动这一战略落实,多部门联合出台《创建“宽带中国”示范城市(城市群)工作管理办法》。2014 年、2015 年及2016 年分别进行试点城市遴选,共120个城市被批复为“宽带中国”试点城市。

(二)理论分析

著名经济学家科斯提出交易成本理论,之后经济学家进一步发展与完善。交易成本理论认为降低交易成本是推动经济高质量发展关键之所在,而新经济形态以数据为核心生产要素,以互联网为重要载体。因此,经济高质量发展离不开信息获取成本的降低。“宽带中国”战略的实施,不仅推动了互联网普及与发展,而且有效降低了信息获取成本。首先,“宽带中国”战略要求建立信息综合服务中心,加大了信息资源开发程度,提升了信息服务质量,加速了信息流动与传播,进而降低信息获取成本。其次,“宽带中国”试点城市要求提高互联网普及率,扩大宽带用户规模。互联网用户规模扩大与数量激增带来的集聚效应,有助于加速信息共享与流动,进而降低信息交易成本。最后,网络基础设施具备连通性与共享性等特点,通过完善网络基础设施,提升连接能力,进而降低交易成本。据此,提出以下研究假设:

假设1:“宽带中国”试点政策通过降低成本推动经济高质量发展。

网络基础设施拥有空间外部性属性,有助于创新技术突破距离边界束缚,促进技术和知识的传播与共享,为开展创新活动提供多元化信息,促进产学研跨区域交流合作,实现多学科协同创新发展,进一步推动创新水平提升。与此同时,网络基础设施促进创新要素自由流动,促进创新资源重新配置,改善创新模式,推动创新结构优化升级[20]。此外,创新水平的提升也为经济高质量发展带来影响。高技术人才对创新资源的转化及利用与提升创新水平密切相关,创新活动的人才聚集效应符合经济高质量发展对高素质人才的需求,创新成果的产出也进一步推动了经济高质量发展。

网络基础设施建设通过产业结构升级进而推动经济高质量发展。一方面,网络基础设施建设能促进信息流动,缓解信息不对称问题,带动劳动、资本和技术等生产要素在产业间的合理配置,优化资源配置结构,提高交易效率,进而推动产业结构合理化。另一方面,网络基础设施建设引导生产要素由劳动密集型产业流向知识技术密集型产业,孕育新型产业,推动高新技术产业发展,提升第三产业占比,进而促进产业结构优化升级。此外,网络基础设施建设推动新科技、新知识融入传统行业,加快信息技术融合,提升运行效率。同时分享经济模式可以精准匹配传统产业供需[21],促使传统产业结构升级改造。与此同时,产业结构升级有助于推动经济高质量发展。产业结构升级促使产业分工更加细致,提高专业化协作程度与生产效率。此外,随着产业结构转型升级,新兴产业规模扩大,发挥规模效应与结构红利,推动经济高质量发展。

作为国家战略部署与制度高地,网络基础设施建设具有较强的经济外部性,其试点并不局限于提高本身所在区位经济高质量发展水平,还可能推动周边地区经济高质量发展。可能的原因在于:网络基础设施建设可以克服空间地域限制,降低要素流动成本,加速资本与技术等生产要素流动,促进区域间交流与合作,实现要素资源科学合理配置,发挥区域协同效应。其一,网络基础设施有助于知识与技术扩散,技术创新与研发成果的引进与扩散,加速新技术与信息交流,进而产生新的创新技术与成果,增强知识与技术对周边邻近地区的溢出效应,带动周边地区创新水平的提升。其二,网络基础设施建设使得区域间生产要素流动不再受地理距离限制,改变产业空间布局,整合区域要素资源,实现区域共享式发展,推动周边邻近地区产业结构优化升级。因此,网络基础设施可以发挥良好的示范效应和正向溢出效应,从而带动周边邻近地区经济高质量发展。据此,提出以下研究假设:

假设2:“宽带中国”试点政策通过提高创新水平促进产业结构升级,进而推动经济高质量发展;“宽带中国”试点政策通过空间溢出效应带动周边地区经济高质量发展。

三、研究设计

(一)数据说明

本文所用数据来源于中国城市统计年鉴、各地级市统计年鉴及国家统计局,“宽带中国”试点政策相关信息来自国家工业和信息化部官方网站,剔除数据缺失年份较多的地级市样本,对于部分缺失数据采用线性插值法进行填补,最终得到2011—2020年286 个地级市面板数据。

(二)变量说明及描述性统计

1.被解释变量:经济高质量发展指数(QHI)。借鉴相关文献,在数据可得性基础上,基于“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念,构建综合评价指标体系(见表1),采用熵值法测度经济高质量发展水平。

表1 经济高质量发展综合评价指标体系

2.核心解释变量:“宽带中国”政策虚拟变量(broadband)。设定如下:某个城市被批复“宽带中国”试点城市当期及之后各期,该变量赋值为1;入选之前,则赋值为0。

3.机制变量。根据理论分析,“宽带中国”试点政策可能会通过创新水平与产业结构作用机制推动经济高质量发展。为检验这一机制,参考已有研究,创新水平用复旦大学产业发展研究中心公布的城市和产业创新能力指数来衡量;产业结构升级主要表现为产业结构合理化与高级化两方面。关于产业结构合理化指标测算,已有研究大多采用结构偏离度测算和对数化处理,林春艳等[22]在此基础上进一步拓展,将各产业比重纳入计算,消除对数正负相抵特例。具体公式如下:

式(1)中Li和Yi依次代表第i产业从业人数与地区生产总值,Yi/Li、Yi/Y和Li/L依次代表第i产业部门生产率、产出结构和就业结构。IR值越小,表明各产业人员配置与产出结构耦合程度越高,产业结构越趋向合理化,区域经济发展也趋向均衡化。

依据干春晖等[23]界定,产业结构高级化用第三产业增加值与第二产业增加值比值来衡量。比值越大代表区域经济越趋向服务化,产业结构呈不断升级趋势。

4.控制变量。为避免遗漏变量导致的估计偏误,选取控制变量如下:政府干预程度用财政支出与GDP比值来衡量,用年末金融机构存贷款余额占GDP比重来衡量金融发展水平,用外商直接投资额与GDP比值衡量对外开放水平,科教支持用政府科教支出与财政支出比值衡量,用第三产业与第二产业从业人数比值衡量从业人员结构,劳动力水平用就业人员数与总人口数比值衡量。主要变量的描述性统计结果如表2 所示。

表2 描述性统计

(三)模型设定

“宽带中国”试点政策于2014 年开始实施,此后两年试点城市分批逐步增加,而传统DID局限于评估单一时点政策效果。参考已有研究,构建多期DID模型如下:

式(2)中QHIit为经济高质量发展综合指数,代表被解释变量,下标it分别代表个体与时间;β0为常数项,μi为个体固定效应,ϕt为时间固定效应,Xit为一系列可能影响经济高质量发展的控制变量,εit代表随机扰动项;核心解释变量treatit×policyit为网络基础设施的代理变量(简化为DIDit),β1为待估系数;treatit的设置是将“宽带中国”试点城市赋值为1,非试点城市赋值为0;policyit的设置是将政策实施当期及以后各期赋值为1,其余年份赋值为0。

四、实证分析

(一)基准回归分析

本文将“宽带中国”政策试点视为准自然实验,考察其对经济高质量发展的影响效应。表3 回归结果显示,(1)列未考虑控制变量,仅控制个体固定效应与年份固定效应,政策虚拟变量回归系数在1%水平上显著为正;(2)列控制了地级市层面特征变量,政策虚拟变量估计系数在1%水平上仍显著为正,R2有明显提升。可以看出,在其他条件不变的情况下,网络基础设施推动经济高质量发展的效果确实存在。

表3 基准回归结果

(二)稳健性检验

1.平行趋势检验。双重差分法的重要前提是平行趋势假设,即在政策实施前,试点与非试点城市经济高质量发展趋势应该是平行的。由此,使用Jacobson 事件研究法进行平行趋势检验。考虑到样本区间设置了“宽带中国”试点政策前3 年与后5年共8 年的窗口期,以“宽带中国”政策试点实施前第4 期数据为基期,检验结果如图1 所示。“宽带中国”政策实施前,政策虚拟变量各期估计系数均不显著,即试点与非试点地区在政策实施前后无显著性差异。而在政策实施之后,处理组城市经济高质量发展综合指数整体呈上升态势,进而说明“宽带中国”政策实施有助于促进经济高质量发展,进而证明研究样本通过平行趋势检验。

图1 平行趋势检验

2.安慰剂检验。为避免不可观测遗漏变量给基准回归结果带来影响,借鉴Li et al.[24]方法,通过替换处理组城市进行安慰剂检验。在286 个地级市样本中随机抽取120 个城市作为虚假处理组,剩余城市作为虚假对照组,进而得出实施城市安慰剂的“宽带中国”试点政策对经济高质量发展的系数估计值。上述实验过程重复1 000 次,得出1 000 个回归系数及其对应的P 值。图2 汇报了1 000 次虚拟处理组估计系数的核密度,回归系数主要分布在0值附近且服从正态分布,进一步佐证了上述研究结果的稳健性。

图2 安慰剂检验

3.其他稳健性检验。分别从以下几方面作进一步的检验。(1)为解决“宽带中国”试点城市与非试点城市间由系统性差异导致的估计偏误,采用倾向得分匹配双重差分模型进行稳健性检验,分别使用最近邻匹配、核匹配与半径匹配法进行匹配。(2)样本数据筛选。为避免极端值对回归结果的影响,依据变量经济高质量发展综合指数对样本数据进行1%的缩尾处理。(3)为保证选取的政策满足外生性,即政策实施前不能形成有效预期,借鉴已有研究,在基准回归模型中加入“宽带中国”试点政策前一期的虚拟项did-1。(4)调整样本。由于四大直辖市在经济规模与资源要素上更具优势,据此,将北京、上海、重庆和天津四大城市给予剔除。(5)排除其他政策干扰。“宽带中国”战略实施的同时,其他政策实施也会影响经济高质量发展。因此,对其他可能影响经济高质量发展的政策进行控制,包括智慧城市政策、国家大数据综合试验区政策及创新型城市政策。(6)工具变量法。经济规模与科技发展水平等因素会影响“宽带中国”政策试点城市遴选,容易产生内生性问题。据此,选取地形起伏度作为工具变量。地形地势较大程度影响网络基础设施建设成本,地形起伏度越大,其耗费成本越大。信息流动与传播也受地形起伏影响,对“宽带中国”战略试点城市设立产生一定影响,满足相关性假设。而经济高质量发展更多依赖科技水平、人力资本等因素,受地形起伏直接影响较小,满足外生性条件。具体结果详见表4、表5。

表4 稳健性检验(一)

表5 稳健性检验(二)

(三)机制检验

基于前文理论分析,网络基础设施可能会通过创新水平、产业结构升级对经济高质量发展产生影响。为验证这一机制,采用复旦大学产业发展研究中心公布的城市和产业创新能力指数验证网络基础设施通过创新水平对经济高质量发展的影响;采用产业结构合理化与产业结构高级化指数来验证网络基础设施通过产业结构升级对经济高质量发展的影响。表6 第1 列与第2 列结果显示,政策虚拟变量与创新水平估计系数均显著为正。正如前文所述,网络基础设施有助于创新技术突破距离边界限制,促进技术与知识的传播与共享,促进跨区域的产学研交流与合作,实现多主体协同创新发展,促进创新水平提升;促进创新要素自由流动,优化创新资源配置,吸引创新人才聚集,增加创新成果产出,进而推动经济高质量发展。表6 第3 列与第4 列结果显示,政策虚拟变量估计系数与产业结构合理化估计系数均显著为正,表明网络基础设施建设可以加速信息流动,缓解信息不对称问题,引导资本与技术等生产要素合理配置,通过优化资源配置结构实现产业结构合理化,使得产业分工更加细致,提高专业化协作程度与生产效率,进而带动经济高质量发展。表6 第5 列与第6 列结果显示,政策虚拟变量估计系数与产业结构高级化估计系数均显著为正,一定程度上说明网络基础设施建设加速新科技、新知识融入传统行业,助力传统产业结构升级,引导生产要素由劳动密集型产业流向知识技术密集型产业,培育新型产业,带动高技术产业发展,提升第三产业比重,进而推动产业结构优化升级,促使新兴产业规模扩大,发挥规模效应与结构红利,推动经济高质量发展。

表6 机制分析

(四)异质性分析

批次顺序、地理位置以及城市自身特征等因素可能是影响网络基础设施驱动经济高质量发展效果的重要因素,本文基于“宽带中国”试点城市批复批次及地理位置不同展开异质性分析。

1.不同批次试点地区异质性。表7 中汇报了不同批次试点城市对经济高质量发展的异质性影响。回归结果显示,第一批试点城市政策虚拟变量与经济高质量发展估计系数在5%水平上显著为正,第二批、第三批试点城市政策虚拟变量与经济高质量发展估计系数在1%水平上显著为正。无论何种批次的试点城市,其估计系数均显著为正且系数绝对值呈逐渐下降态势,说明“宽带中国”政策对经济高质量发展均存在显著正向促进作用,但呈现典型的非均衡特征,批复时间越早的试点城市对经济高质量发展驱动力更强,而批复时间越晚的试点城市牵引经济高质量发展的作用越弱。

表7 不同批次试点地区异质性

2.地理区位异质性。区域发展不协调集中体现了经济发展不平衡矛盾。区域差距主要体现在东西差距上,基于地理区位,将样本划分为东部、中部、西部及东北地区。表8 回归结果显示,无论是东中西部还是东北地区,“宽带中国”试点政策估计系数均显著为正,表明在各地区,“宽带中国”试点政策均推动了经济高质量发展。但是,回归系数的绝对值整体呈下降态势,东部地区估计系数绝对值高于中西部及东北地区,表明“宽带中国”试点政策对东部地区促进效应更为明显。其可能的原因在于:一方面,从网络基础设施建设的空间特征来看,整体上呈现东部优于中部优于西部及东北地区的发展态势,西部及东北地区网络基础设施建设较为滞后。另一方面,东部地区凭借地理区位优势与资源禀赋优势,“宽带中国”试点政策驱动经济高质量发展更多表现为“锦上添花”;中西部及东北地区资源较为匮乏,虽然“宽带中国”试点政策在一定程度上加速了知识与技术溢出和空间扩散,但是受限于经济规模、资源禀赋及地理区位约束,经济高质量发展内生动力依旧不足。因此网络基础设施建设对经济高质量发展的影响效应较弱。

表8 地理区位异质性

(五)空间溢出效应

本部分主要探究“宽带中国”政策对经济高质量发展是否存在空间溢出效应。为弥补传统DID违背SUVTA 假设的不足,参考已有研究,选择空间多期双重差分法SDID 模型检验“宽带中国”试点政策对经济高质量发展的空间溢出效应。表9(1)、(2)列为地理邻接矩阵回归结果,(3)、(4)列为地理距离矩阵回归结果。无论是否对控制变量进行控制以及选取何种空间权重矩阵,SDID 估计系数始终显著为正,表明“宽带中国”政策确实能促进邻近地区经济高质量发展。

表9 空间溢出效应评估

同时,借鉴Lesage 和Pace 做法进行空间效应分解,回归结果显示直接效应与总效应始终显著为正,表明“宽带中国”政策促进经济高质量发展总体空间溢出的同时,又促进经济高质量发展区域内空间溢出。间接效应表明,“宽带中国”政策对邻近地区经济高质量发展也具有辐射带动效应。其可能的原因在于:一方面,网络基础设施有助于知识与技术扩散,增强区域内知识与技术的溢出效应,带动周边邻近地区创新水平提升。另一方面,网络基础设施建设加速区域间生产要素流动,改变区域产业空间布局,整合区域资源,从而推动周边邻近地区产业结构优化升级。综上,网络基础设施建设可以发挥良好的示范效应与正向溢出效应,从而带动周边邻近地区经济高质量发展。

五、结论与政策建议

“宽带中国”作为推动网络基础设施建设的试点政策,对社会进行了全方位数字化、网络化赋能,在新旧动能转换之际,为经济高质量发展提供强大驱动。基于此,以“宽带中国”这一政策为切入点,基于2011—2020 年地级市面板数据,构建综合评价指标体系,利用熵值法测算经济高质量发展综合指数,采用多期双重差分法评估网络基础设施对经济高质量影响效应。研究发现:(1)总体而言,网络基础设施显著促进经济高质量发展。(2)从机制分析来看,网络基础设施通过创新水平、产业结构升级等传导机制促进经济高质量发展。(3)从异质性分析来看,网络基础设施对经济高质量发展影响效应存在异质性。这一促进作用对设立批次早、东部地区表现的更为明显。(4)对于空间溢出效应而言,网络基础设施促进本地经济高质量发展的同时,还通过空间溢出效应辐射带动邻近地区经济高质量发展。以上结论经稳健性检验后依然成立。

基于研究结论,提出如下政策建议。第一,充分实施“宽带中国”发展战略,扩大试点范围。网络基础设施建设为区域经济高质量发展提供底层支撑。为此,应通过政策扶持、设立专项基金及技术交流等方式实施“宽带中国”发展战略,发挥示范效应;坚持试点推广原则,扩大试点城市范围。第二,依托自身优势,因地制宜开展网络基础设施建设。网络基础设施对经济高质量发展的影响作用存在区域异质性,规划差异化建设路径,合理布局试点城市选址,充分释放“宽带中国”试点政策效应。对东部地区而言,持续深化网络基础设施建设,同时加大新型网络基础设施投资,培育具备核心竞争力、创新能力强的平台企业,为经济高质量发展提供充足保障。对西部地区而言,加快网络基础设施建设,提升网络覆盖率,鼓励居民参与数字化生活,缓解数字鸿沟与区域差距问题。第三,重视创新水平和产业结构升级在网络基础设施与经济高质量发展中的作用机制,疏通传导渠道“堵点”。作为重要的传导渠道,影响“宽带中国”政策效力的充分发挥。就创新水平而言,应重点把握入选“宽带中国”试点城市契机,增强研发资金投入,加大知识技术与科研人才引进力度,建立协同创新机制,破除创新协作政策壁垒,实现创新要素自由流动。对产业结构而言,产业结构升级要求综合利用网络基础设施建设带来的资源优势,加大高等教育投入程度,重视高端科研人才积累,加快传统产业与数字经济深度融合,为经济高质量发展提供新动力。