基本公共服务能巩固拓展脱贫攻坚成果吗?——来自CSS 2019 数据的证据

张 迪

(中国社会科学院大学 社会与民族学院,北京 102488)

一、引言

2020 年底,我国实现了现行标准下农村贫困人口的全面脱贫,历史性地解决了绝对贫困问题,贫困群众收入水平得到大幅提升,地区生产生活条件得到明显改善。但值得注意的是,当前我国农村地区在资源配置、公共服务以及生计系统等方面仍然存在一定的发展短板,刚脱贫人口、低收入人口的可持续发展能力依旧比较薄弱。在帮扶力度调整、贫困内涵延伸以及贫困线调整等因素的影响下,因病因灾返贫风险较大,不利于脱贫攻坚成果的巩固与拓展。党的二十大报告将“全面推进乡村振兴,坚持农业农村优先发展,巩固拓展脱贫攻坚成果”作为加快构建新发展格局,着力推动高质量发展的重要任务之一[1]。最新发布的中央一号文件接力指出“坚决守住不发生规模性返贫底线”[2]。以上战略性规划表明,巩固拓展脱贫攻坚成果、防止发生规模性返贫是推动农业农村高质量发展和全面推进乡村振兴的关键性环节。所谓巩固拓展脱贫攻坚成果,意在稳固脱贫成果的同时,防止农户返贫,并增强个人及其家庭的自我“造血”能力。由此,从源头上明晰返贫的发生机理和影响因素,防范、化解返贫风险,针对性构建返贫的阻断机制就成为了有效巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接亟待解决的关键问题之一。

二、文献综述

与传统的扶贫策略不同,巩固脱贫成果需要改变长期以来“超常规脱贫”的事后干预策略,转向以“防贫”的事前干预为主的治理战略[3]。在以事前干预为主的贫困治理中,基本公共服务的完善与提升对于巩固拓展脱贫攻坚成果、实现乡村振兴与共同富裕具有重要作用[3-4]。目前,学界关于基本公共服务与贫困的研究可大致划分为两种观点。

一种观点认为,基本公共服务具有显著的抑贫和防贫作用。具体而言,一方面,基本公共服务通过增加区域内贫困群体或脆弱群体获取基本公共服务的机会,减轻现存贫困[5],如通过“两不愁三保障”政策兜底保障弱势困难群体的生产生活。另一方面,基本公共服务以机会均等化防范特定人群的致贫、返贫风险,降低其未来陷入贫困的可能性,从而巩固拓展脱贫攻坚成果[5]。如借由教育、医疗卫生等基本公共服务,可以构筑、型塑人力资本的发展平台,促进个人或家庭人力资本积累,推动可行能力提升,使其获得更高的收入与更好的机会,从而规避贫困的发生[6]。为此,有学者建议将城乡基本公共服务完善与提升作为巩固脱贫攻坚成果的重要内容,以提升个人及家庭的可行能力和内生发展动力,为巩固拓展脱贫攻坚成果营造优质的外部环境[7]。

另一种观点认为,基本公共服务减贫和防贫的作用较为有限。由于基本公共服务在城乡之间、区域之间和人群之间分布不均衡、不对等[8],贫困地区基本公共服务仍然比较匮乏[9],现有的政策和实践并未形成明晰的公共服务防贫路径[10],如低保制度并未显著抑制贫困脆弱性[11]。此外,这种不均衡所造成的“机会缺失”将阻碍贫困人口安全、温饱、教育、健康等需求的满足,造成个体或家庭生活质量低下、受教育程度有限、身体机能糟糕等社会功能缺失[9],从而增加贫困发生的风险。

综上所述,既往研究成果为本研究提供了诸多有价值的借鉴,但同时可以看出,学术界现有关于基本公共服务在减贫、防贫方面的结论尚未达成一致,针对基本公共服务防范贫困风险、巩固拓展脱贫成果的研究有待继续加强。本研究认为新发展阶段农户发生的贫困是基于基本公共服务供给不均等和自身资本禀赋薄弱所导致的发展型贫困,即农村基本公共服务不充分不均衡,个体、群体以及家庭发展禀赋不足,制约了个人及家庭的发展机会,从而导致返贫。基于此,本研究借用“期望贫困脆弱性(VEP)”这一概念,采用CSS 2019 年全国性抽样调查数据,利用相关数据分析方法,实证检验基本公共服务的防返贫效应和作用机制,希冀为构建防返贫长效机制提供思路借鉴。

三、理论分析与研究假设

个人及家庭的生活和生产性行为并非是原子化的,而是受外部社会环境和自身实际拥有的资源禀赋状况的双重形塑。本研究将宏观制度结构和微观家庭生计禀赋双重因素纳入农户返贫机制中,并尝试构建“制度供给——资本禀赋——贫困发生”的分析框架,将贫困看作宏观制度供给和微观家庭生计禀赋的缺失集。同时,制度供给会通过影响资本禀赋的结构与规模进一步对农户贫困产生影响。文章分析框架详见图1。

图1 分析框架

结构主义贫困观从社会结构和社会制度出发审视贫困的形成机制,认为制度安排下的资源分配影响着贫困的发生与演化。一方面,制度以政治资本的形式提供物质、人才、劳动等生产性要素,提高地区或人群劳动产出,缓解贫困程度;另一方面,制度又可能会在实际实践的过程中再造贫困,如教育资源的不均等分配[12]。从这一视角来看,贫困可以被看作是基本公共服务供给不足或供给缺失,对贫困人口形成了“机会挤压”和“能力剥夺”,从而导致贫困人口陷入贫困的代际循环[9]。基本公共服务通过集中社会资源统筹协调公共物品和社会服务,推动当地生产生活环境改善的同时为地区经济社会发展和个人发展提供发展平台,增强个人及其家庭的可行性能力,防范返贫风险,降低贫困发生的可能性。基于此,本研究提出以下研究假设:

假设H1:在控制人口统计学及其他相关变量后,基本公共服务能够显著降低农户贫困脆弱性,从而起到防贫作用。

与结构主义贫困观不同,可持续生计框架将贫困的发生归因于个人或家庭自身,认为个体或家庭所拥有的生计资本奠定了其在社会空间中的位置,生计资本难以维持自身可持续生计需求,是发生贫困的主要原因之一[13]。生计资本的结构配置状况是其进行生计资本转换与再生产的基础和前提。一方面,生计资本充足有助于提高个人及其家庭的生活和生产质量,提高抵御风险性事件的能力;另一方面,生计资本匮乏会显著限制其生计活动的可选择性,抑制农户收入增加。在农户生计资本中,人力资本的数量和质量决定着农户采用何种生计策略,在推动农户可持续发展、促进生计转型中发挥着关键性作用[14]。人力资本中的劳动力数量和质量、知识存量不仅能够活化、开发其他资本的能动性,提高个体竞争力,改善个人及其家庭的生存能力[15],而且可以通过提高非农就业机会,增加个人及家庭的非农收入,降低贫困发生率[16]。而人力资本的积累与提升则与教育、医疗、就业以及公共文化等基本公共服务的供给水平与质量密切相关。基于此,本研究提出以下研究假设:

假设H2:在控制人口统计学及其他相关变量后,家庭人力资本能够显著降低农户贫困脆弱性,从而起到防贫作用。

假设H3:在控制人口统计学及其他相关变量后,基本公共服务通过改善人力资本显著降低农户贫困脆弱性,从而起到防贫作用。

四、数据来源、变量选取与模型设定

(一)数据来源

本研究选用2019 年中国社会状况综合调查(Chinese Social Survey,CSS)的大样本微观数据。该调查是由中国社会科学院社会学研究所实施的一项全国范围内的大型连续性抽样调查项目,采用概率抽样的入户访问方式,调查内容涵盖家庭、就业、经济状况、生活状况、社会保障和社会评价等模块。问卷调查范围包括全国149 个市/县/区的596 个村/居,样本规模为10 283 户,对全国总体情况具有较强的代表性。本研究以农村户籍为条件对样本进行筛选,进一步对解释变量和被解释变量缺失值、异常值进行剔除处理后,最终获取有效样本4 069 户。我国乡村基本公共服务供给水平的测算数据均来自对应年份的《中国统计年鉴》和《中国社会统计年鉴》。

(二)变量选取

本研究的主要变量包括被解释变量、解释变量、控制变量和中介变量。各个变量的具体赋值说明和描述性统计情况详见表1。

表1 各变量赋值及描述性统计

1.被解释变量。本研究的被解释变量为期望贫困脆弱性(VEP),用以反映个人或家庭未来发生贫困的概率。关于贫困脆弱性测量,学界目前有三种常用的测量方法,分别是期望效用的脆弱性(VEU)、期望贫困的脆弱性(VEP)和风险暴露的脆弱性(VER)。与其他度量方法相比,期望贫困脆弱性(VEP)对数据的要求较低,且较适用于截面数据,因而在学界内使用较为广泛。在估计方法上,该方法假定家庭人均年消费支出服从对数正态分布,采用三阶段可行广义最小二乘法(FGLS)以估计个人或家庭未来发生贫困的概率[17]。

其中,Vepit代表t时期农户贫困脆弱性,即未来发生贫困的可能性;Cit+1代表(t+1)时期家庭人均年消费;Poor代表所选贫困线,本研究参照沈扬扬等[18]在其研究中的经验做法,以农村居民人均可支配收入中位数的40%为基准;Xit表示可能对贫困脆弱性产生影响的人口特征、家庭特征等变量。据此统计得出,未来农户返贫的平均概率为9.7%。

2.解释变量。本研究的解释变量为基本公共服务。对基本公共服务的测量主要依据宏观调查数据,综合考察评价国家和地方政府的基本公共服务供给客观成效,即基本公共服务供给水平。本研究对入选样本相应省(区、市)的农村基本公共服务供给水平进行综合测度。根据《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》的内容要求,我国基本公共服务包括“公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、残疾人服务等领域”[19]。基于数据可得性,参照杨迎亚等[20-21]学者的经验做法,本研究共选取了基本公共教育、基本医疗卫生和基本公共设施共计3 个维度、8 个具体指标,用以衡量农村基本公共服务的供给水平。指标体系的具体内容如表2 所示。本研究采用主成分分析的方法对我国农村基本公共服务供给水平进行测算,数值越大表明地区基本公共服务供给水平越高。

表2 农村基本公共服务供给水平评价指标体系

3.控制变量。综合借鉴以往相关研究经验,把可能对被解释变量产生重要影响的人口统计学变量作为控制变量。本研究从个人和家庭两个层面控制其他可能会对农户贫困脆弱性产生影响的变量。个人层面包括性别、年龄、婚姻状况以及是否党员;家庭层面选择家庭人口规模、家庭拥有耕地面积作为控制变量。

4.中介变量。为更好地分析基本公共服务的防贫作用机制,本研究将人力资本作为中介变量纳入。变量选取方面,本研究借鉴以往学者的研究成果,选择教育程度和健康程度以描述农户的人力资本存量[22-23]。其中,教育程度以家庭人均受教育年限来衡量,数值越大代表农户教育程度越高;选择“家庭人均医疗保健支出对数占人均收入对数的比例”表示健康程度。

(三)模型设定

如前文所述,本研究着重关注基本公共服务和家庭人力资本对贫困脆弱性的影响,以50%的概率值为基准将贫困脆弱性设定为二分类变量[24],即当农户贫困脆弱性大于50%时,被认为是脆弱的,赋值为1,反之认为农户为非贫困脆弱,赋值为0。故本研究主要通过二元Logistic 回归模型进行实证分析。回归模型设定如下:

其中,y表示农户贫困脆弱性,假设影响农户贫困脆弱性的变量为x,当二元变量y取值为1 的时候,即表示发生农户贫困脆弱性,概率为P=P1;反之,当y取值为0 时,则表示不存在贫困脆弱性现象,此时概率为表示贫困脆弱性(包括贫困脆弱性和非贫困脆弱性)的事件发生比。α为常数项,xi表示影响贫困脆弱性的相关因素,i表示解释变量的个数,β为贫困脆弱性影响因素的待估参数,εi为随机误差项。

五、实证分析

(一)Logit 回归结果分析

在统计软件中运用二元Logit 模型就基本公共服务和农户人力资本对贫困脆弱性进行回归分析。根据前文叙述,本研究选取了数个自变量来反映可能会对农户贫困脆弱性产生影响的因素,虽然这可能使得变量解释更为全面,但却容易产生变量间的共线性问题,从而造成分析结果出现偏差,因此,在构建模型之前,对自变量进行多重共线性检验是十分必要的。变量间共线性检验结果显示,自变量间的方差膨胀因子(VIF)均远远小于10。因而,模型不存在共线性问题,可进行回归分析。本研究将控制变量和解释变量逐步纳入模型,评估基本公共服务、农户人力资本对贫困脆弱性的影响。回归分析结果如表3 所示。依据回归模型的估计结果,可以作出以下判断,从总体效应来看,基本公共服务和人力资本在抑制农户贫困脆弱性方面产生了显著的积极作用。

表3 全样本Logistic 回归结果

1.个人和家庭特征变量对农户贫困脆弱性的影响。模型1 为基准模型,从回归结果来看,被调查对象年龄、性别、婚姻状况、政治面貌以及家庭人口规模和人均耕地面积均在1%或5%的显著性水平上对农户贫困脆弱性具有正向或负向影响。这可能是缘于:被调查对象年龄越大,家庭人口规模越大,农户贫困脆弱性的概率越大;家庭成员的家庭资源分配机会是不均等的,农村女性群体的资源获取优势不足,叠加传统性别不平等观念,可能造成扶贫实践中对性别权益和需求异质性的关注不足,导致女性脱贫质量不如男性,进而贫困脆弱性的概率也较男性大;家庭人口规模一定程度上反映着家庭劳动力数量的多少,但同时也意味着家庭生产生活成本的加大,家庭人口数量越多,因学因病发生返贫的可能性也就越大。与未婚个体而言,已婚个体家庭劳动力增多,经济收入较为乐观,承受突发性风险的能力也较未婚人士强,因而贫困脆弱性较高的可能性相对较低。可见,年龄、婚姻状况、政治面貌和家庭人口规模及耕地面积皆是农户贫困脆弱性的重要影响因素。

2.基本公共服务对农户贫困脆弱性的影响。表3 的模型2 考察了基本公共服务对农户贫困脆弱性的影响情况。从实证结果可以看出,基本公共服务对农户贫困脆弱性在1%的统计水平上具有显著的负向作用,表明基本公共服务具有显著的防返贫效应,完善的基本公共服务供给可以有效降低农户贫困脆弱性,验证了假设H1。这主要是缘于:一方面,基本公共服务作为国家一项制度供给,是一种国家财政收入再分配的方式,有助于缩小城乡之间、区域之间、人群之间的差距,从而缓解农户主观上的相对剥夺感,避免农户陷入主观相对贫困,产生社会冲突。另一方面,基本公共服务中的社会保障以风险共担的形式为改善个人及其家庭的生活条件构建“防护网”,如兜底型服务直接回应解决弱势群体的基本生产生活需求,社会保障中的社会保险、社会救助等服务内容可有效减轻家庭就医就学负担,防止农户因病因学而发生返贫。同时,基本公共服务体系下的发展型服务通过能力建设,可以增强农户可行能力,提升应对返贫风险的能力,从而巩固拓展脱贫攻坚成果。

3.人力资本对农户贫困脆弱性的影响。表3 的模型3 报告了农户人力资本对贫困脆弱性的影响情况。结果显示,人力资本中的教育程度和健康程度在1%的显著性水平上抑制农户贫困脆弱性,表明家庭人均受教育年限越长、家庭人均医疗保健支出愈低,农户贫困脆弱性高的概率越低,从而验证了假设H2。这可能是缘于:随着经济社会的迅猛发展,社会分工不断精细化,劳动者禀赋特征在就业市场中的地位愈发重要。知识存量不足的劳动者仅能从事一些低层次的、简单的、低收入的职业,就业稳定性也比较低,返贫风险也就较教育程度高的劳动者高。而通过教育积累有利于提升劳动者人力资本存量,增强其发展能力,提高就业机会,降低贫困风险。此外,家庭人均医疗保健支出低不仅有助于缓解家庭支出负担,而且在某种程度上意味着劳动者身体健康状况良好,患病可能性低,劳动生产能力较高,有助于提高非农就业的机会,对改善农村家庭收入水平具有积极作用。

(二)稳健性检验

为确保上述实证分析结果的可靠性,本研究进一步采用调整被解释变量和更换统计方法的方式进行稳健性检验。第一,更换所选贫困线标准,选取人均日消费3.1 美元和1.9 美元的国际贫困线作为对照。第二,更换回归模型,因贫困脆弱性是值为“0”和“1”的二分有序变量,利用Probit 模型以检验上述实证结果的稳健性。稳健性检验结果如表4 所示。

表4 稳健性检验结果

根据稳健性检验结果显示,基本公共服务和家庭人力资本变量均在1%或5%的显著性水平上显著负向影响农户贫困脆弱性,上述实证结论均具有稳健性。

(三)进一步分析

为探究基本公共服务的发展降低农户贫困脆弱性的作用机制,本研究将人力资本中的教育程度和健康程度作为中介变量,通过构建中介效应模型,采用逐步回归法[25],对基本公共服务在巩固脱贫攻坚成果方面的影响机制作进一步分析,中介效应检验结果如表5 所示。

表5 基本公共服务影响脱贫成效的作用机制检验

1.以教育程度为人力资本的代理变量进行中介效应检验。结合表3 中模型2 和表5 中模型5 的结果可知,基本公共服务对贫困脆弱性和教育程度分别具有显著的负向和正向影响,而模型6 中,基本公共服务和教育程度皆对贫困脆弱性具有显著的负向影响。即基本公共服务能够通过提高农户受教育程度、降低农户贫困脆弱性,从而发挥防贫作用。这可能是缘于:基本公共服务中的基础教育、就业培训等公共教育服务均有助于促进个人及家庭人力资本积累与提升,长远来看利于阻断贫困代际传递。此外,教育人力资本的中介效应也表明:一方面,受教育程度仍然是影响农户贫困脆弱性的重要因素;另一方面,农村地区农户受教育程度仍有较大的提升空间,通过基本公共服务改善提升教育人力资本的空间还很大。

2.采用健康程度作为人力资本的另一代理变量作中介效应分析。表5 中模型7 的结果表明,基本公共服务降低了家庭医疗保健支出,即提高了家庭健康程度;模型8 结果显示,将健康程度作为中介变量加入模型之后,基本公共服务、健康程度分别显著负向、正向影响农户贫困脆弱性,表明基本公共服务通过降低家庭医疗保健支出,缓解贫困脆弱性。这可能是缘于:医疗保障、社会保险等公共卫生保障性服务有助于减轻家庭医疗负担、平滑农户健康风险,尤其是一些健康帮扶政策不仅利于家庭劳动力健康人力资本的提升,而且还能避免因家庭成员健康程度不佳造成的对他人劳动时间、家庭福利水平以及子女教育投入等的挤压,规避贫困脆弱性增加的风险。至此,假设H3得到完全验证。

六、结论与政策建议

(一)主要结论

基于中国社会状况综合调查2019 年数据,本研究采用三阶段可行广义最小二乘法测度了农户贫困脆弱性指数,并通过Logit 回归和中介效应实证检验分析了基本公共服务的防贫效应及其作用机制,并对其进行了稳健性检验。研究发现:其一,脱贫攻坚完成以后,我国农户仍然存在返贫风险,以农村居民人均可支配收入中位数的40%为基准,未来农户返贫的平均概率为9.7%。其二,基本公共服务和家庭人力资本对防范返贫具有显著正向影响,可显著降低农户贫困脆弱性,降低农户返贫概率,有效巩固拓展脱贫攻坚成果。其三,进一步分析发现,基本公共服务能够通过提高家庭受教育程度和降低家庭健康风险两条路径降低农户贫困脆弱性,从而发挥防贫作用。

(二)政策建议

基于上述研究结论,本文提出以下政策建议:

1.重视农村返贫问题。农村是实现全体人民共同富裕的薄弱环节,巩固拓展脱贫攻坚成果、防止发生规模性返贫是扎实稳步推进共同富裕的重要任务。贫困群体在脱贫以后仍具有贫困脆弱性,面临较大的返贫风险。因而,新发展阶段,政府应继续关注刚脱贫人口、边缘易贫人口及特殊困难人口等相对贫困群体的防返贫问题。贫困脆弱性可以较为综合地反映个人或家庭未来发生贫困的状况。可借助贫困脆弱性等概念识别高返贫风险人口,构建动态返贫监测预警机制,防止发生规模性返贫。在监测维度方面,仅关注收入单一维度难免具有一定的局限性,可在关注收入的基础上,紧抓“两不愁三保障”及饮水安全问题,还可进一步从多维度视角构建贫困脆弱性指标,力争多维度监测返贫风险,有效巩固拓展脱贫攻坚成果。

2.构建多层次教育体系,提升脱贫人口“智识”型人力资本。鉴于研究结论,可调整优化教育体系,切实发挥教育在降低贫困脆弱性中的重要作用。一是稳步推进基础义务教育,以高质量的基础性教育阻断贫困再生产。二是优化职业教育。职业教育可在短时间内快速提升个体的人力资本,增强个体的可行性能力,拓展其非农就业机会。对此,可立足地区产业发展优势和就业市场需求,开展具有针对性的就业技能培训;同时推进产校融合、校企合作,构建完善劳动力培养转移体系,确保学有所得、教有所获。三是大力推进高等教育。鉴于目前贫困脆弱性人口受教育程度有限,国家可优化高等教育招生制度,鼓励高校以专项扶持计划的形式接收贫弱家庭学子,拓展贫困脆弱性家庭“智识”型人力资本。

3.完善多元化保障措施,夯实脱贫人口“健康”型人力资本。参照研究发现,可完善以降低家庭健康风险为核心的多元化保障体系,发挥健康在防止贫困再生产中的重要作用。具体而言,一方面,在改善农村基础医疗卫生条件的基础上,健全多层次医疗保障体系,提高基本医疗保险的覆盖率,充分发挥大病保险、医疗救助的兜底保障功能,为贫困脆弱性高的个人及家庭提供更高额度的帮扶、更广范围的医疗保障服务,从而降低个人及家庭的医疗负担,严防因病返贫现象的发生。另一方面,重视疾病预防。优化提升家庭签约医生服务,跟踪并动态监测个人和家庭的健康状态;同时加强宣传卫生和保健常识,开展健康知识教育和健康技能教育,全面提升农村群众的健康素养。