从供地结构视角看城市土地市场化的动态演化

石 琳

（北京大学 经济学院,北京 100871）

一、引言

近年来要素市场化改革的呼声不断高涨。在劳动力、资本、知识产权等各类生产要素中,土地作为一种重要的基础性资源,在中国工业化和城镇化进程中扮演着重要角色,是理解“中国模式”的关键［1］。伴随着土地市场化改革的深入,学界对土地市场化的发展水平及与经济发展的关系进行了大量研究。一般认为,新世纪以来中国的土地市场化逐渐上升,与农村土地非农化进程相比,城市的土地市场化水平已经达到较高的程度［2-3］。而从长期来看,城市土地市场化对地方经济增长有显著促进作用［4］。一方面,城市土地市场化能够以价格信号为媒介改善资源配置效率［5-6］；另一方面,地方政府通过以地生财、以地融资的发展模式获取巨额财政收入,从而推动地方经济发展［7］。

然而也要看到,城市土地市场化进程在近些年来出现了“倒退”的局面。改革开放以来,城市土地经历了由单轨制向双轨制的演进,由单一的划拨方式转变为出让与划拨并轨［8］。根据《中华人民共和国土地管理法》规定,出让主要通过“招拍挂”、协议出让等形式对城市中的经营性用地进行配置,工矿仓储、商服、住宅等用地均通过出让方式予以供应,而划拨作为一种计划配置方式,主要适用于城市基础设施、公益事业用地,土地用途要求兼具公共性和公益性。如果用出让中的“招拍挂”占比衡量城市土地市场化,到2016 年底通过“招拍挂”方式出让的土地已经高达90%以上,已处于极高水平。但如果从划拨用地占总供土地面积这一反向指标来看,1999—2007 年划拨占比总体上呈现出波动下降趋势,与“招拍挂”全面铺开的时间节点相一致。但2008 年金融危机以来,划拨占比却逐渐提升,到2016 年已经高达59%,远超过出让及其中的“招拍挂”占土地供应的比重。从这一维度而言,2008 年以来的土地市场化呈现走低趋势。而现有研究一方面侧重于对城市土地出让的分析,较为忽视对划拨用地的关注,另一方面由于数据原因常常选取2003—2008 年作为研究窗口,所以对2008 年以来的城市土地市场化下降关注较少［5-6］。

为弥补相关研究的缺失,本文在土地市场化已有研究的基础上,从供地结构的视角对2008 年以来土地市场化水平持续下降这一现象予以分析,并运用全国和272 个地级市用地类型的数据进行实证检验。通过对2008 年以来土地市场化走低的影响因素进行分析,发现其与地方经济发展水平和土地财政依赖度高度相关。对划拨用地中的交通和公共服务两大类用地进行深入分析,发现地方政府在土地供给决策中更加偏好经济性更强的交通用地,而非公共服务用地,从而表明地方政府在土地资源的配置上仍然存在较大的改善空间。在经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段的背景下,本文的研究结论对于地方政府土地资源配置的改进具有重要的实践意义。具体而言,地方政府应一方面提升交通用地使用效率,另一方面对公共管理和服务用地适当倾斜,从而提升土地资源与社会经济发展需求的耦合度。

二、城市土地市场化：发展进程与测度

（一）土地市场化的发展进程

已有研究对土地市场化的发展进程进行了深入分析。总体而言,与农村土改相比,国内城市土地市场化起步稍晚,最早可追溯到20 世纪80 年代后期国有土地有偿使用制度的逐步建立,经历了30 余年的发展历程①。20 世纪80 年代,深圳、上海等地学习香港模式,通过协议、招标、拍卖等方式对土地使用权进行有偿配置。1988 年的《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》对土地出让相关内容进行修改,明确规定土地使用权可以依法转让,标志着城市土地市场化开始起步。20 世纪90年代随着财税体制改革和住房货币化改革的相继推行,地方政府对于土地资源的重视度迅速提升,城市土地有偿出让的比重进一步上升,其中非公开的协议出让方式受到地方政府的青睐。地方政府开始通过土地资源吸引外资,甚至以低地价、零地价甚至补贴等形式供应工业用地。

20 世纪90 年代后期开始,中央政府对土地市场进行规范化管理。2001 年4 月国务院15 号文件提出“各地要大力推行国有土地使用权招标、拍卖出让”,标志着土地出让市场化改革启动。与此同时,挂牌出让这一方式在广东、江苏、重庆等地的实践中被发明并得到推广。2002 年5 月,国土资源部第11 号令明确规定“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地都必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”。2004 年3 月国土资源部和监察部出台文件,要求2004 年8 月31 日之后商业、旅游、娱乐和商品住宅等城市经营性建设用地均只能通过“招拍挂”方式出让。2006 年8 月国务院文件提出“建立工业用地出让最低价标准统一公布制度”和“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让”。2007 年11 月开始,工业用地开始统一采用“招拍挂”形式出让。在此之后,城市内所有经营性建设用地均采取“招拍挂”形式进行出让,协议出让的比例急剧减少,城市土地出让市场模式基本形成。

2008 年以后城市土地市场化进入新的发展阶段,地方政府不再仅仅追求土地出让带来的一次性收入,以土地出让金为担保通过融资平台获得债务性融资收入,土地融资大行其道［9］。另外,国有土地市场改革开始朝着集约、节约利用土地的方向转变,土地资源的精细化使用成为趋势。在城市土地出让市场已经基本成熟的同时,划拨并没有在土地供应中消失,主要用于城市基础设施用地、公益事业用地等领域的土地分配中。现有的土地供应呈现出让与划拨并存的二元结构,且将长期存在。

（二）土地市场化的测度

从文献梳理的结果看,城市土地市场化的度量并没有形成统一标准,一般常用有以下方法：（1）比例法。一般采用“招拍挂”形式占土地出让比重来计算,也有研究用挂牌占土地出让比重来衡量地方政府对土地市场的干预［6］。（2）加权赋值法。具体公式为LM=,其中Zi表示城市土地一级交易方式出让宗地（面积）数,fi表示各交易方式的权重,交易方式包括划拨、协议出让、招标、挂牌、拍卖,由左到右市场化程度不断提高［10-11］。这种方法的优点在于综合考虑到不同供应方式的市场化程度,但权重的设置没有统一定论,且“招拍挂”的分类数据只有2003—2008 年才有。（3）反向指标。测算廉价土地出让的比重,一般用协议出让占土地出让比重、划拨用地占土地供应比重来测度［12］。

由于加权赋值法涉及到权重的设计,而且本文关注的重点是划拨用地,因此直接采用划拨用地占土地供应面积比重来衡量土地市场化程度。图1 列出了按面积计算的划拨占总供应比重、招拍挂占总供应比重、招拍挂占出让比重三个指标。可以看出,受2004 年“8·31”大限影响,招拍挂占出让比重在2006 年之后迅速上升,由2006 年的30.53%上升至2016 年的92%,协议出让在土地出让中的比重则呈现持续下降趋势,与上文所述的土地市场化进程一致。但如果从招拍挂占总供应比重的角度看,其比重会有所降低,按面积计算从2005 年的23.4%波动上升到2010 年的60%,并在此之后不断下滑。与此同时,划拨占总供应比重在1999—2007 年呈现出下降趋势,但从2007 年之后开始波动上升。到2016年土地供应总面积的59%都是以划拨的形式配置,远远超过“招拍挂”占比。因此,如果仅仅只看土地出让市场,土地市场化已经达到了一个相当高的水平。但如果从划拨占比的角度看,城市的土地市场化实际上被远远高估,划拨占比在2008 年以来已经持续上升,在国有建设用地的供应面积中超过半数,而这是已有的研究所忽视的。

图1 我国城市土地市场化水平（按面积）

而划拨用地比重为什么在2008 年以来持续升高？ 为了回答这一问题,需要对划拨用地的用地结构进行分析。根据上文的介绍,划拨主要用于城市水利、交通、教育、医疗、养老等公共性、公益性行业,而统计年鉴中的用地类型数据是按照工矿仓储用地、商服用地、住宅用地、其他用地进行划分,其中的其他用地包括公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水利设施用地、其他土地五类,刚好与划拨用地的要求相一致。在图2 中我们给出了划拨方式的供地面积以及上述几类土地的供应面积。可以看出,这几类土地基本构成了划拨用地的主要去向,每年占比基本都在90%以上②。2009 年及以后划拨用地面积开始迅速蹿升,主要来源于交通运输用地的快速扩张,由2009 年的4.6 万公顷增加至2013 年最高点18.8 万公顷,2016 年回落到15.6 万公顷,近年来在划拨面积中占比一直保持在50%左右的比重。从2009 年开始公共管理与公共服务用地面积也开始上升,由2009 年的4.4 万公顷上升至2012 年最高点10 万公顷,之后有所回落,2016 年供应面积为8.5 万公顷。

图2 按用地类型划分的划拨用地结构

而从土地供应结构的用地类型看（图3 所示）,2009 年开始交通运输用地规模超过商服用地,2012年开始超过住宅用地,2014 年超过工矿仓储用地,成为土地供应中的最主要类型。与此同时,公共管理与公共服务用地比重也有所提升,由2009 年的12.3%增加至2016 年的16%。

图3 按用地类型划分的土地供应结构

因此,从上述分析中可以看出,按照“招拍挂”占出让比重衡量的土地市场化存在高估的隐患,2008 年以来划拨占比实际上一直呈现出波动上升趋势。从用地类型的结构看,划拨占比的快速提升主要来源于交通运输用地的快速上升,这实际上是与地方政府大规模投资基础设施建设是一致的。与此同时,公共管理与公共服务用地也有所上升,但增长幅度和交通运输用地相比存在较大差距。而地方政府土地划拨的策略是如何决定的？ 与地区的社会经济发展有何种联系？ 这些需要进一步的定量分析才能得出结论。

三、理论假设与研究设计

（一）理论假设

从上述分析看出,划拨用地占比并不是随着时间发展呈现单调下降的趋势,在2008 年之后反而有所加强。由于各地区的土地资源配置可能会受到地区禀赋、区域政策的影响,从而存在较大差异,因此有必要进行区域层面分析③。通过分析可以看出,1999 年土地市场化改革尚未起步时,划拨占比整体上处于较高水平,东部沿海地区相对较低,而西部地区相对较高。到2005 年,土地市场化改革的迅速推开使得全国大部分地区划拨占比均降到较低水平,大部分低于30%。从2009 年开始,划拨占比有所回升,中西部地区的提升幅度尤为明显。到2016 年,全国总体划拨水平已经处于历史高位,西部地区普遍超70%,东部地区也处于高位。

因此本文的第一个理论假设是：土地划拨占比与人均GDP 呈U 型关系。人均GDP 较低地区和较高地区所对应的划拨占比处于高位,而对于人均GDP 中间部分的地区划拨占比则相对较低。对于经济欠发达地区,土地市场培育度很低,地方政府很难通过土地市场获取收入来源,土地资源主要采用划拨方式供应。随着经济发展,土地市场逐渐培育起来,地方政府可以通过土地出让获取巨额财政收入,因此会降低划拨比重。但随着城市发展到一定阶段,对于基础设施等公共服务的需求提升,因而政府会增加划拨比重用于城市公共品供给。

在这一基础上,很自然地得出本文的第二个理论假设：土地财政依赖越强,划拨占比越低。由于现阶段土地财政仍然是地方政府重要的资金来源,因此对土地财政依赖度越强,越不容易增加划拨比重。

与此同时,按照一般做法,可以将公共品分为经济性和非经济型两大类,前者以道路、电力、能源、通信等基础设施为代表,后者以教育、医疗卫生、社会保障等公共服务为主［13］。由于基础设施在短期就能带来巨大效应,地方政府往往对于这一类经济性公共品的兴趣更高,对于公共服务这一类非经济性公共品的供给不足［14］,因此我们提出了本文的第三个理论假设：人均GDP 越高,地方政府配置给交通运输用地和公共管理与公共服务的土地资源越丰富,而对前者的重视程度会高于后者。

（二）研究设计

在计量方程的选取上,本文采用简约型方程,如式（1）所示。其中被解释变量hb_proportionit是地区i 第t 年的划拨占建设用地总供应面积比重,核心解释变量gdp_perit是该地区的人均GDP,用以衡量当地的社会经济发展程度,Γit是一组控制变量,主要包括：（1）土地出让收入占财政收入比重,用于衡量地方政府对土地财政的依赖程度。（2）政府支出占GDP 比重,用于衡量地方政府对经济发展的干预程度。（3）产业结构指标,由于划拨用地涉及交通运输用地、公共管理与公共服务用地两大类,在地方政府招商引资过程中基础设施往往是与第二产业联系紧密,而公共服务则与第三产业更密切,所以同时加入二产和三产的比重。（4）人均FDI,用于衡量当地的对外开放水平。（5）地理禀赋同样可能会影响到地方政府的土地供应方式,王媛等［6］用距离中心城市距离和最近大港口距离作为地方政府的地理禀赋代理变量,发现城市禀赋越差,地方政府越多干预土地出让。Chen et al.［15］的研究表明,地形的陡峭程度会对土地出让类型产生影响。基于上述思路,本文在方程中添加距离中心城市距离、坡度15 度以下土地面积占比这两个变量。（6）城市自身的公共品存量也可能会影响到地方政府划拨用地的决策,参考左翔等［16］的思路,并根据数据的可得性,本文加入每平方公里城市道路面积④、每万人中学专任教师数、每万人床位数三个变量。

在样本选取上,选用的是1999—2016 年30 个省份的272 个地级市的数据,其中用地类型数据只在2009 年及以后才公布⑤。土地相关数据均来自于历年《中国国土资源统计年鉴》,主要的解释变量来自于《中国城市统计年鉴》,衡量地理禀赋的两个变量运用ArcGIS 软件处理得到。一如既往地,运用1998 年的价格水平对含有价格因素的变量进行平减。表1 显示了主要变量的描述性统计情况,而在回归中对于标准差较大的变量进行对数化处理,所有的解释变量均取滞后一期⑥。此外,参照研究惯例,所有回归均控制了省级层面的固定效应和各年份的时间效应。

表1 主要变量描述性统计

四、回归结果

（一）基准回归结果

表2 显示了以划拨占土地总供应面积比重为被解释变量的回归结果,其中（1）为只有人均GDP（对数）一个变量的结果,（2）为则加入了主要的解释变量的结果,（3）为加入人均GDP 的二次项的结果。在计量方法上,（1）采用包含时间和地区双固定效应的OLS 方法,（4）采用了随机效应进行对照,（5）则将公共设施的三个变量放入回归中。从回归结果看,当回归中仅有人均GDP 一个解释变量时,其系数显著为负,但随着控制变量的加入和二次项的引入,（2）～（5）中人均GDP 的系数值均不显著。这表明人均GDP 对于划拨占比解释力不强。而其他控制变量的结果大部分符合预期。土地出让收入占地方财政收入的比重系数值显著为正,上一年度的土地财政依赖度每提高1 个百分点,划拨占比会平均减少3.6%,这初步证实了假设2 的可靠性。政府支出占GDP 的比重也显著为正,这表明如果地方政府对经济发展的干预程度越高,越有可能通过划拨的形式供应土地。产业结构方面,第二产业和第三产业的系数值都显著为正,其中二产的系数值稍大于三产,这意味着二次产业的发展更有可能影响划拨用地的供给。人均FDI 的系数值显著为正,表明经济开放度越高,划拨占比越低,土地市场化程度越高。而在地理禀赋变量的结果上,距离中心城市越远,也即地区禀赋越差,则地方政府越有可能通过划拨形式供给土地,而坡度的系数值为负但不显著。在地方的公共品存量水平上,城市道路面积和人均床位数的结果并不显著,每万人中学专任教师数的系数显著为负,这表明区域人力资本水平越低,政府越有可能通过划拨形式配置土地,但作用机理仍需要进一步分析。

表2 划拨占比的回归结果

（二）异质性分析

与此同时,由于划拨占比在样本窗口内呈现先降后升趋势,因此有必要从时间维度进行异质性分析。选取1999—2002 年、2003—2008 年、2009—2016 年3个时段逐个进行回归。之所以选择2003 年和2009年作为两个窗口的开始期,是因为这两个时期都是城市土地市场化变革的重要时点,另外也是方便与已有的研究进行比较。此外,为增强结果稳健性,在这一部分还采用按宗数测算的划拨占比进行检验,回归结果如表3 所示。可以看出,1999—2002 年,划拨占比与人均GDP 表现出显著的负向关系,人均GDP 越高,划拨占比越低,土地市场化水平也越高。在2003—2008 年,（2）和（5）的系数均为正数但不显著,可能是因为这一段时间划拨占比整体变化较为平稳,下降幅度没有1999—2002 年明显。而在2009—2016年,划拨占比（按面积）的系数为正但不显著,而划拨占比（按宗数）的系数却显著为正。这表明划拨占比与人均GDP 呈现出较强的正相关关系。这一结果表明假设1 中的结果部分成立,在土地市场化开始初期,社会经济发展程度越高,划拨占比越低。而在2009 年及以后,社会经济发展程度越高,划拨占比越高,土地市场化程度越高。

表3 时间异质性回归结果

由于各省土地指标总量由中央统一部署,因此各地区土地供应也会受到国家区域政策影响［17］,划拨用地与人均GDP 的关系可能存在地区间差异。为了进一步捕捉空间上的异质性,根据（5）式的计量模型,将272 城市按照东、中、西、东北四大地区进行分类,分别对其在1999—2002 年、2003—2008 年、2009—2016 年的关系进行研究⑦。异质性分析的结果如表4 所示。在1999—2002 年,四大区域人均GDP 的系数都为负数,但只有中部地区较为显著,这表明这一时期人均GDP 越高,划拨占比也一般越低,但关系并不明显。在2003—2008 年,东部地区的系数值为0.141,通过了99%的显著性检验,表明东部地区的城市人均GDP 越高,采用划拨方式供应土地的比重也越高,土地市场化水平也越低。中部和西部地区的结果为正值,东北为负,但均不显著。而在2009 年及以后,东部地区人均GDP 的系数值仍然显著为正,这表明东部地区人均GDP 与划拨占比的正相关关系一直得到了延续,中部地区显著为负,西部和东北地区都为正值但均未通过显著性检验。以上的异质性结果表明,人均GDP 与划拨占比并没有很强的联系。只有对于东部地区而言,2003年以后人均GDP 越高,划拨占比也越高,表现出U型曲线的右侧趋势,但对于其他地区而言则都不显著。

表4 地区异质性回归结果

（三）机制分析

交通运输用地和公共管理与公共服务用地是划拨用地的主要类型,也是2008 年以后划拨占比迅速扩张的主要原因。因此有必要对两种土地供应类型进行分析,结果如表5 所示。模型（1）、（2）分别用交通运输用地占总供地面积比重、公共管理与公共服务用地占总供地面积比重作为被解释变量,模型（3）、（4）则用两种类型土地供地面积的对数值作为被解释变量,主要解释变量和上文一致。模型（1）中,交通运输用地占比与人均GDP 的系数值为正但并不显著,这有可能是由于各地均热衷于交通基础设施的建设所导致。模型（2）中人均GDP 的系数显著为正,这表明地区的社会经济发展程度越高,对于公共管理用地的重视程度也越高。模型（3）和模型（4）中,人均GDP 的系数值均通过了1%水平上的显著,这表明随着社会经济发展的提升,对于交通运输用地和公共管理用地的供应也更加丰富。值得注意的是,交通运输用地的系数值0.661 远高于公共管理用地的系数值0.377,这表明地方对于交通运输用地供应的热情远远高于公共管理用地,也即对经济性公共品的投入远远高于非经济性公共品,与已有的研究结论类似［16,18］。

表5 机制分析结果

五、结论与建议

已有的城市土地市场化研究侧重于分析经营性建设用地的土地出让市场,而对主要配置基础设施、公共服务用地的划拨缺乏关注。本文从土地划拨的角度对土地市场化重新进行测算,结果显示,土地划拨占建设用地总供应面积的比重呈现先下降后上升的趋势,尤其是2008 年金融危机以来开始迅速上升,到2016 年占土地总供应面积的59%、宗数的34%。因此,如果继续用“招拍挂”占总出让比重去衡量城市土地市场化的培育程度,毫无疑问结果会极大高估其发展水平。而从用地类型的角度看,2008 年以来划拨占比的快速上升,主要归功于交通运输用地的快速扩张,以及公共管理与公共服务用地的小幅增长。本文运用1999—2016 年272 个地级市的面板数据对地方政府划拨方式的决策机制进行分析,结果发现：（1）划拨占比与社会经济发展水平之间并不是线性关系,1999—2002 年划拨占比随着人均GDP 的升高而降低,2009 年之后划拨占比与人均GDP 则表现为正向关系,经济越发达在土地供给上越倾向于基础设施的建设和公共服务的供给,尤其在东部地区最为明显。与此同时,划拨供给与土地财政依赖度表现为显著的负相关,地方对于土地财政收入依赖程度越高,在土地供应上会减少划拨比重。（2）从用地类型上看,2009 年以来,地方经济越发达,会配置更多的交通运输用地和公共管理与公共服务用地,其中对于交通运输用地的倾向明显高于后者,从而表明地方政府在公共品的供给中会更倾向于基础设施等经济性公共品,而不是教育、医疗卫生等非经济性公共品,这也意味着地方政府在土地资源的合理配置上仍然存在较大的改善空间。

从以上研究可以看出,对于城市土地市场的关注不能仅仅着眼于土地出让市场,土地划拨同样值得关注。在土地公有制长久不变的背景下,出让与划拨并存的二元体系仍将长期存在。随着地区经济发展程度的提升,地方政府对城市基础设施与公共服务的重视程度也将会日益得到加强,而划拨作为土地资源配置到公共服务中的重要手段,其重要性不会减弱。土地划拨工作的后续开展在以下方面也应值得注意：（1）进一步明确划拨与出让的边界,进一步缩小划拨土地的适用范围,凸显划拨土地的公益性和公共性,并加强监管,杜绝寻租空间。（2）根据城市发展的实际需求,制定合理的划拨用地规模。以提升土地集约利用水平为导向,增强划拨用地的配置效率,改善土地城市化快于人口城市化的现象。（3）优化划拨对土地市场的传导机制,与土地出让市场紧密联动,促进产业、人口在空间上的合理布局。

注释：

①出于篇幅考虑,本文对这一部分的介绍较为简略,如需了解更多细节可参考王媛等［6］、李尚蒲等［2］的研究。

②工矿仓储用地、商服用地、住宅用地等也有少部分通过出让、租赁等形式供应,造成了其他土地与划拨用地存在微小的差额,但基本可以忽略不计。

③出于篇幅考虑,主要年份按面积计算的划拨占比地区分布图以及部分回归中控制变量的系数结果没有在正文中列出,如有需要可向作者索取。

④统计年鉴中只有市辖区的道路面积,本文借鉴左翔等［16］的思路,计算公式如下：全市每平方公里铺装道路面积=市辖区铺装道路面积×（市辖县GDP/市辖区GDP+1）/全市总面积,其中市辖县GDP 用全市GDP 与市辖区GDP 的差值得到。

⑤西藏缺失值太多,没有纳入样本范围。

⑥人均GDP、人均FDI、每平方公里城市道路面积、每万人中学专任教师数、每万人床位数取对数。

⑦东、中、西、东北划分参照国家发展改革委员会四大板块划分方法。