从倡导联盟框架理论看我国体育产业政策变迁

时间：2024-04-24

杨金田，赵越强，贾文彤

（1.河北经贸大学,河北石家庄 050061；2.北华航天工业学院体育部,河北廊坊 065000；3.河北师范大学体育学院,河北石家庄 050024）

体育产业在我国属于朝阳产业,经过多年发展已经取得巨大经济和社会效益,其中体育产业政策的指导作用功不可没。本文旨在运用倡导联盟框架理论对我国体育产业政策演进给出一个合理解释。倡导联盟框架理论较强的解释力引起了人们的关注,国内学者已经将其应用于教育政策、卫生政策、科技政策等方面,但对于我国体育产业政策变迁的分析研究不是太多。

一、对倡导联盟框架理论的阐释

倡导联盟框架理论由美国政策学者萨巴蒂尔和简金斯提出,是对进步主义、利益组织竞争及意识形态冲突三种政策模型的发展［1］,主要用于阐释社会政策的变迁机理。依照该理论,当人们关注一个重要政策议题的时候,会形成关于这个问题的政策子系统,在这个政策子系统中会存在多个倡导联盟（一般是1～4 个）,政策子系统中的行动者（参与者）分别属于这些不同的倡导联盟,区分倡导联盟的关键是各自政策核心信仰的不同。也就是说,整合倡导联盟的力量不是利益而是成员共有的信念,由此关涉到信仰体系。信仰体系分为三个层次［2］：内核信仰体系、政策核心信仰体系和外层信仰体系。一个倡导联盟的内核信仰体系最不容易改变,它涉及到最基本的东西,比如世界观。政策核心信仰也较难改变,它是为了实现内核信仰而实施的基本策略。外层信仰体系较容易改变,它是一系列较为具体的手段、措施等。依照该理论,以下几点值得关注：

（1）政策子系统内存在多个倡导联盟,它们的地位并非对等,有主有次,一项政策的出台是子系统内占统治地位的倡导联盟信仰体系的体现。然而,倡导联盟的地位并非一成不变,弱势倡导联盟如果抓住机会,也有可能实现地位逆转。

（2）政策子系统始终处在动态变化中。如果某个倡导联盟长期处于霸权、主导地位,表明框架内的各个政策子系统处在相对稳定状态。处在显著变化状态下的政策子系统体现的是联盟之间的一种竞争关系。

（3）倡导联盟框架理论一般把十年和超过十年的政策过程看作一个整体,认为政策变迁主要基于倡导联盟内部、之间的政策学习和来自外部系统的干预。一般的政策变化、调整主要发生在子系统内部,外部事件成为影响主要政策变化的动因。政策变迁过程中会出现僵局,这时政策经纪人和专业论坛将发生重要作用。

二、我国体育产业政策的发展变迁

1.萌芽阶段（1978—1992 年）。体育产业在我国是一个新鲜事物,它肇始于改革开放以后。在这一阶段我国主要实行的是计划经济体制下的体育管理模式,在发展过程中逐渐认识到：打破国家包办体育局面,体育改革势在必行。1983 年《国务院批转国家体委关于进一步开创体育新局面的请示的通知》指出：体育是全民的活动,不能只靠体委办,必须依靠社会各界力量投资、集资兴办体育,体委系统应该拓宽体育商业性活动渠道,努力增收节支。1986 年国家体委发布了《关于体育体制改革的决定（草案）》,明确提出了体育场馆等要“实行多种经营,由行政管理型向经营管理型过渡”,开始了我国体育事业社会化、产业化的进程［3］。这一阶段提出了体育社会化的产业政策,但是在操作过程中还主要是从体委系统内部做起,政策视野较为狭窄。

2.起步阶段（1992—2002 年）。以邓小平南方谈话为标志,我国开启了市场经济征程,如何在市场经济条件下进一步深化体育改革,如何深度挖掘体育产业在其中的作用等问题摆在了人们面前。1993年国家体委发布了《关于深化体育改革的意见》以及若干配套文件,该意见的主旨在于：20 世纪90 年代的体育改革以实现“六个转化”为主要方向,产业化是其中之一。为此,国家体委1994 年发布了《关于加强体育市场管理的通知》,1995 年发布了《体育产业发展纲要（1995—2010）》,1996 年发布了《关于进一步加强体育经营活动管理的通知》；国家体育总局1998 年发布了《全国水上体育经营活动管理暂行规定》。伴随着这些体育产业政策的颁布,很多地方紧随其后出台的体育产业法规、规章占到总数的32%,其中1995—2000 年最为密集［4］。

3.腾飞阶段（2002—至今）。2001 年7 月北京获得2008 年奥运会主办权,以此为契机,我国体育产业开始腾飞。除了围绕奥运会发布的一些专门的体育产业政策之外,具有普适性意义的体育产业政策包括：2005 年的《体育服务认证管理办法》,2006年的《关于对国家队运动员商业活动试行合同管理的通知》,2008 年的《体育及相关产业分类（试行）》和《关于构建合理演出市场供应体系、促进演出市场繁荣发展的若干意见的通知》,以及2013 年的《经营高危险性体育项目许可管理办法》,等等。这些政策是对起步阶段相关内容的进一步完善,比如产业分类；另外,相关政策更加具有操作意义,比如体育服务认证。

2014 年国务院发布46 号文,即《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》。随后国家体育总局联合多个部门如发改委、教育部、财政部、国家旅游局等陆续发布了多项体育产业政策,包括《关于体育场馆房产税和城镇土地使用税政策的通知》《中国足球中长期发展规划（2016—2050 年）》《体育发展“十三五”规划》《全民健身计划（2016—2020 年）》《关于推进体育旅游融合发展的合作协议》《“健康中国2030”规划纲要》等。特别是随着北京冬奥会的到来,出台了若干有利于冰雪产业发展的政策,如《群众冬季运动推广普及计划（2016—2020 年）》《全国冰雪场地设施建设规划（2016—2022 年）》等。由表1 可以看出,2016 年是一个关键性的年份,这一年发布的体育产业政策最多。

表1 体育产业政策一览

三、基于倡导联盟框架理论的体育产业政策变迁分析

（一）倡导联盟构成

依照倡导联盟框架理论,我国体育产业政策作为一个子系统存在。长期以来,我国一直实行国家包办体育模式,1978—1992 年的萌芽阶段是这种管理模式的集中体现,体育产业政策子系统内只存在单一的倡导联盟——政府主导联盟,其成员构成主要是中共中央、国务院,国家体委及相关部委、地方政府等。该倡导联盟的共同核心理念是：政府主导推动体育产业发展。体育改革要打破政府包办体育的作法,最先在体委系统内部进行,提出了体育场馆要“以体为主,多种经营”,体育系统有条件的事业单位可以由事业型向经营型转变。由于这一阶段体育产业子系统内只存在单一的政府主导联盟,没有其他倡导联盟的对立与冲突,因此,政策执行上阻力较小,体育产业实践中出现了南京五台山体育中心和上海虹口体育场操作成功的典型个案。1992 年以后体育产业进入市场化阶段,新倡导联盟出现,即体育产业的社会倡导联盟。其成员构成是各运动项目职业俱乐部、体育社会团体、个人等。其核心信仰是：市场经济是多元化经济,个人和企业办体育是对国家和政府形式的有益补充,国外很多发达国家职业体育的经验值得借鉴。体育产业政策子系统内出现了两个倡导联盟,它们有着各自不同的核心信仰（如表2 所示）。以往的霸权式的稳定状态被打破,联盟间的竞争开始出现,与体育相关的利益集团开始对国家的体育产业政策制定施加影响,力图为它们参与体育产业并获取利益提供可能与机会［5］。2004 年的中超联赛是一个典型案例,揭示了俱乐部代表的社会倡导联盟与中国足协代表的政府主导联盟之间的激烈博弈。

表2 内核信仰体系

整体上看,目前体育产业子系统内虽然存在竞争,但还不够激烈,基本上处于一种较为稳定的状态,政府主导联盟占据优势。“鸟巢”在经营方式上的“国进民退”“民进国退”几度转变就是一个极好的例子,最终,还是国家接手了“鸟巢”。换个角度看,竞争意味着各联盟存在危机感,政府主导联盟想要保持优势,必须要借鉴、学习,由此,政策变迁成为可能。

（二）政策学习——体育产业政策变迁的主要方式

依照倡导联盟框架理论,政策学习是政策变迁的主要方式,发生在外层信仰体系。它是政策子系统内的各成员为实现其核心政策观念而进行的一种不断探索与调适的过程［6］。政策学习可以分为内生性学习和外生性学习。内生性学习体现的是积极主动,外生性学习体现的是消极被动。相关学者研究发现,积极主动学习主要在联盟内发生,联盟间学习则消极被动性更强一些［7］。

在体育产业政策子系统内,既存在内生性学习又存在外生性学习。对于政府主导联盟而言,在体育事业发展过程中已经认识到了计划经济体制下体育发展模式的固有顽疾：政府管得过多,统得过死,财政负担过于沉重。所以,应积极主动地寻求政策变化,不断深化认识,拓宽体育资金的来源渠道,鼓励社会各方参与支持体育。联盟间的外生性学习也在不断增加,尽管是消极被动的。当前社会联盟的实力在不断加强,比如私营企业的总体规模在不断扩大,在国民经济中的地位逐步提高。对福建省的调查显示：2008 年民营体育产业总产出、增加值、从业人员占体育产业的比重均已超过97%,增加值占福建省GDP 的2.9%［8］。从整体角度看,我国体育产业发展不平衡,很多地方达不到福建的水平。同时,我国体育产业投资体制尚不成熟,纯粹依靠市场来实现体育产业与资本市场的互动有一定困难,因此,政府财政政策在投资过程中扮演着重要角色,并对资本市场进行有效引导［9］。所以,加强联盟间的沟通学习必不可少。另外,体育产业有其自身特色,比如经营体育高危项目,必须要学习、遵循相关的政策法规,国家体育总局相继颁发了《经营高危险性体育项目许可管理办法》、《第一批高危险性体育项目目录公告》和《国家体育总局关于做好经营高危险性体育项目管理工作的通知》。一些地方积极回应,比如广东省制定了《广东省高危险性体育项目经营活动管理规定》。作为经营者更要对此作出回应和贯彻执行,这本身就是一个学习过程。

当前,我国体育产业政策变迁的主要方式是政策学习,它体现的是举国体制下体育产业政策的细微修补、常规性变革和渐进主义特色。

（三）体育产业政策子系统外部变量影响

1.相对稳定的参数。主要包括四个参数：问题领域的基本属性、自然资源的基本分布、社会文化价值和社会结构、宪政机构或秩序［10］。依据相关研究,相对稳定的参数以联盟机会结构为桥梁影响着政策子系统的运行［7］。相对稳定的参数短时间内难以改变,它可能对政策变迁起到积极的推进作用,也可能阻碍政策变迁。以问题领域的基本属性为例,在我国对体育的认识不一,多以公益性事业对待,实践中把体育组织或机构多当作事业型单位,比如运动项目管理中心；不太欢迎公有制以外的体育组织或机构的发展。从宏观层面讲,忽视了体育产业发展的所有制结构,对体育产业政策变迁起到阻碍作用。再以文化价值和社会结构为例,相关研究引用社会学者陆学艺的观点认为,中国社会已分化为十大阶层,现代化社会阶层的基本构成成分都已具备,现代化的社会阶层位序已经确立,一个现代化社会阶层结构已经在中国形成。同时,又利用美国体育产业的发展实例,得出社会分层对体育产业发展具有指导意义的结论［11］。这种社会结构的变迁会促进体育产业政策的不断演进。

2.外部事件影响。外部事件包括社会经济环境的变迁、民众舆论导向、子系统内主导联盟变更情况和其他子系统影响。依照倡导联盟框架理论,外部事件是政策变迁的必要条件而非充分条件。这些外部事件较为活跃,能够在短时间内对政策子系统内的行动者产生直接影响。

当前对体育产业政策产生巨大影响的是社会经济环境的变迁、民众舆论导向和其他子系统决策。第一,社会经济环境变迁的影响。新中国成立以来,在第九届全国人大二次会议上朱镕基总理所作的政府工作报告中首次提及体育。2003 年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出体育产业问题。2007 年《国务院关于加快发展服务业的若干意见》提出了体育产业发展的具体措施。这些宏观经济政策对体育产业发展起到了根本性的指导作用。另外,北京奥运会的成功举办和即将到来的北京冬奥会作为重大事件同样对我国体育产业的发展产生了深远影响,2016 年出台的若干冰雪运动产业政策就是一个例证。第二,民众舆论导向的影响。如果舆论倒向某个次要联盟,那么这个联盟的重要性就会凸显。体育产业政策子系统内社会联盟能够作为竞争联盟出现,舆论导向作用功不可没。民营企业是我国改革开放的产物,已经占据我国经济的“半壁江山”。正是舆论导向功能使其了解并大举进入体育产业,在民众舆论的影响下,体育产业在未来社会联盟的地位将会进一步上升,竞争性会更强。第三,其他子系统的影响。其他子系统决策也会对体育产业子系统产生推进作用。比如彩票政策子系统会对体育彩票产生影响,进而推动整个体育产业的发展。

（四）政策经纪人和专业论坛的作用

1.政策经纪人。依照倡导联盟框架理论,政策经纪人关注的是“寻找一些合理的妥协以减轻激烈的冲突”,或者“主要关注将政治冲突保持在可接受的限度内并达成解决问题的合理方案”［12］。政策经纪人常常是政府官员、法院及一些其他行动者,他常常作为第三方出现,通过斡旋,使各方各自让步、妥协,最终走出政策僵局。很多情况下,政府官员作为政策经纪人和联盟成员（倡导者）的角色难以区分清楚,在本文中政府官员最初是作为联盟成员出现的,他们有自己的核心信仰,后来其身份转化为政策经纪人。多重角色集于一体是当前社会转型过程的常见现象,值得关注的是,不论作为何种角色,政府都有维系子系统稳定的意愿。在处理中超联赛事件中政府作为政策经纪人起到了重要作用,运用各种手段与办法,最终使事件得以平息。未来政府作为政策经纪人的角色定位会越来越明晰。

2.专业论坛。依照倡导联盟框架理论,专业论坛有助于联盟之间的学习,走出政策僵局。相关研究列举了萨巴蒂尔提出的成功专业论坛的若干特征：专业论坛包括各方利益相关者,相关各方应该建立互信,各方都不愿意接受政策僵局［6］。由此看出,专业论坛实际上体现的是一个供多方谈判交流的平台,这里有政策经纪人的身影。本文认为,还可以将学术论坛纳入其中,通过各种观点的交流与碰撞,探寻合理的体育产业政策发展之路。当前各类体育产业政策研讨会较多,其观点能够为各联盟提供一定支撑。还以中超事件为例,在事件发生过程中,曾经召开过相关专家学者的论证会,进行了多方讨论。

（五）中介机制——体育产业政策变迁所需的共识程度

实践证明,尽管这些年我国出台了若干体育产业政策,但体育产业发展在我国还处于一个初级阶段。以体育产业规划政策为例,我国相继出台了《体育产业十一五规划》《体育产业“十二五”规划》《体育产业发展“十三五”规划》,体育产业规划政策是体育产业发展的主导性政策,其他体育产业政策的制定应该以此为依据。这些规划形成了一些共识,比如在发展目标上,从十一五规划到十三五规划都追求以竞赛表演和健身休闲为驱动,体育用品为支撑,体育场馆、体育培训、体育中介、体育传媒等业态快速发展的模式。同时,对于存在的问题也有一些共同、清醒的认识,比如目前我国体育产业发展水平还不高,结构不尽合理,市场主体活力和创造力不强,产品有效供给不足,体育产业供给侧结构性改革亟待推进,等等。