推动园区治理现代化与高质量发展——2019（第四届）京津冀开发区协同创新发展论坛专家发言摘编

为深入学习贯彻中共十九届四中全会和中央经济工作会议精神，研究新形势下开发区治理现代化与高质量发展的新思路、新举措和新路径，2019 年12 月20 日，在中国区域科学协会、中国开发区协会和河北省商务厅的指导下，民建石家庄市委、民建北京市海淀区委和河北经贸大学，在河北省石家庄市联合举办“2019（第四届）京津冀开发区协同创新发展论坛”。论坛主题为“深入学习贯彻中共十九届四中全会精神，推进园区治理现代化与高质量发展”。中国区域科学协会理事长肖金成、中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀、中国开发区协会副会长张召堂、北京城市创新与发展研究中心主任吕拉昌、北京市长城企业战略研究所副总经理陈文丰等演讲嘉宾，针对京津冀开发区的现状、问题和远景，深入探讨开发区创新驱动、提质增效、高质量发展路径等现实问题，努力为政府部门决策和开发区发展提供具有科学预见性的意见建议，助力开发区加快转型升级、创新发展步伐。现将专家发言整理发表。

开发区的体制创新与高质量发展

肖金成

建立经济技术开发区是改革开放重要的战略举措，实践证明是成功的。经过艰苦探索，奋力开拓，开发区取得了卓越成效，已成为我国外商投资最集中、经济发展速度最快的区域之一，成为所在城市经济发展新的增长点、技术与管理的创新点和现代化城市的重要标志。

（一）体制创新是开发区的灵魂和动力所在

我国的经济技术开发区作为改革开放的“特殊试验区”和“排头兵”，在优惠政策的支持下发挥了体制创新的功能，在大力引进和利用外资，不断进行各种超前的改革试验等方面作出了重要贡献，推动了区域经济的持续高速发展，使之成为中国经济发展中最活跃、最重要的增长因素，形成了具有中国特色的开发区经验。开发区就是所在地区的经济增长极，集全市之力进行培育，聚集全国、全世界的经济要素迅速崛起。

体制创新是开发区的灵魂。开发区作为改革开放的“排头兵”，努力营造一种按国际惯例运作的投资“小气候”，积极进行投资体制改革、土地制度改革、行政管理体制改革、社会保障制度以及企业制度的改革，等等。从行政管理体制上，开发区管委会实行“小政府、大社会”的新型管理体制，改变了计划经济体制下的政府机构垂直对口、人员臃肿、包袱过重的局面，并大力强化政府机构的服务职能，坚持以加快工作节奏、提高工作效率为目标，坚持以为投资者提供“全方位、全过程”优质服务为宗旨，以法制为准绳，主要采取经济手段、法律手段，辅之以行政措施进行管理，营造出了良好的投资环境。多数开发区还借鉴国际上成功的管理经验，不断健全生活、生产、保安、运输、仓储和设备维修等社会化服务体系，基本实现了生产、生活服务社会化，社会服务企业化。在社会保障方面，积极推行全员社会劳动福利保障制度，企业用工和医疗、工伤、养老、待业等多项保险初步实现社会化，减轻了企业的社会负担。在土地使用上，实行土地使用权有偿出让和转让制度。事实证明，体制创新比起政策优惠，其作用更关键，更持久，对投资者的吸引力更大。这就是很多开发区虽然优惠政策在不断消失，但外商投资企业数和外资利用规模仍大幅度增长的原因。

通过探索新机制，增创新优势，开发区保持了持续发展的动力。体制创新是促进开发区发展的动力与基石，开发区本身就是体制创新的结果。没有体制创新就没有开发区的存在价值，没有体制创新就没有开发区的地位，因而体制创新对于开发区具有至关重要的意义。

体制创新最重要的方面是行政管理体制的创新，这是开发区扩大开发和开放、增加发展动力的重要保障。开发区普遍采用管委会体制，管委会就是战时的前敌指挥部，精干高效的机构，高度集中统一的管理，保证了决策和运营的高效率。开发区是体制转型试验田，需要克服过去政府机构的官僚习气，需要特事特办，需要办事效率，需要服务到位。开发区管委会是所在市政府的派出机构，接受市委、市政府的领导。管委会主任应由市委常委兼任。如一个地级市的开发区，行政级别一般是副地级。应按照“小政府，大服务”的管理模式，科学地构筑适应开发区发展需要的精干高效、富有生机和活力的新型行政管理体系，以体制的最大活力，求得开发区持续稳定健康发展的最大动力。

设立开发区平台公司也是体制创新的产物。开发区的开发建设需要大量基础设施投资。以前是“五通一平”，后来是“七通一平”，现在是“九通一平”。完善的基础设施是招商引资的前提条件。开发资金不足是开发区的普遍问题。如何来解决这个问题？以政府拨付的资金和政府划拨的土地作为出资，注册成立全资国有性质的投资开发公司，然后以公司为依托申请银行贷款或发行公司债券，解决了基础设施建设的资金问题，对开发区建设与发展起了非常重要的作用。开发区的建设与发展，平台公司功不可没。当然，很多平台公司依靠土地抵押贷款筹集基础设施建设资金，以致负债率太高，潜在财务风险也很大，应不断降低财务风险，不断降低杠杆率。开发投资公司的负债率一般60%左右，最高不超过70%。降低杠杆率的办法可以采取政府给投资公司注入优质国有资产，可以将上市公司中的国有股份划给平台公司，使其资本达到30%～50%，既能促进国有资产保值增值，同时还促进开发区发展。

还可以利用PPP 模式建设开发区。Public-Private Partnership，简称PPP 模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与开发区管委会进行合作，参与公共基础设施的建设。开发区管委会可以同金融机构进行合作，管委会拿一笔钱，银行拿一笔钱，成立一个基金公司，然后向社会公众发行债券，把社会资金聚集起来搞基础设施建设。政府的投入和效益承诺将大大提高吸引社会资金的信用度，可以吸引大量社会资金尤其是房地产企业的转型资金参与开发区建设。金融资本的加入，也可大大提高资金的管理水平和风险控制水平。

开发区还可以在招商模式上进行创新。一是采取园区招商。一个开发区几十平方公里，可以划若干个园区，利用园区招商。园区基础设施谁来投资建设呢？可找一家企业来投资。固安县与华夏幸福基业股份有限公司合作建设产业园区是一个成功的案例。再比如贵州毕节市，引进了浙江一家公司，负责三十平方公里园区的建设和招商。二是产业链招商。比如，吉利汽车公司在张家口搞了一个汽车制造基地，首先在此地生产沃尔沃发动机，然后吸引一批零部件供应商在此建制造基地，把上下游整合起来，生产出了整车。再比如广东韶关建立了一个两平方公里的化工园区，他们首先把深圳一家化工龙头企业招过来，让其来搞园区基础设施建设，把地下管网全部搞好，然后把上下游企业拉过来，循环生产，基本做到零排放，环保搞得很好。

（二）开发区的高质量发展

我国“十三五”规划（2016—2020 年）提出高质量发展，“十四五”规划的主基调就是高质量发展。国家要由高速度发展转向高质量发展。区域要高质量发展，城市要高质量发展，开发区更要高质量发展。开发区本身不需要技术创新，也不生产产品，如何高质量发展？那就是要建高质量高品质的园区。

第一要产城融合。开放初期设立开发区不仅要考虑经济因素，还要考虑政治因素，因此开发区通常远离母城。远离母城，尽管降低了政治风险和社会风险，但是产城分离也增加了通勤成本，增加了生产成本。因此，要第二三产业并重，不仅发展工业，也要发展商贸居住，让职工就近生活居住，是开发区要考虑的问题。开发区建设之初，征用了农民的土地，但不考虑农民的就业和生活，正所谓“要地不要人”。要么开发区成为孤岛，要么农民居住的村庄成为开发区内部的孤岛。所谓“城中村”，是改革不彻底带来的后遗症。开发区实现产城融合，才能实现区域经济社会协调发展、城镇化与工业化同步发展、城乡经济和谐发展。

第二要集约发展。很多开发区规划的范围很大，管理机构为了追求政绩，“捡到篮子里都是菜”，用地粗放，任凭企业跑马占地，占地多，投资少，产出更少，社会上将其谓之“圈地运动”。所谓“集约发展”，就是单位面积的土地承载更多的产业，吸纳更多的人口。在建设用地越来越紧张的形势下，开发区不能再走粗放发展之路，要提高土地投资强度和产出强度。对开发区的考核，要更多地进行单位土地面积产出考核、每平方公里土地人均GDP 考核。不能搞开发区房地产化。

第三要绿色发展。要更加注重减少污染物排放。要制定负面清单，污染性产业不得进入开发区。对企业生产进行监测，废水废气废品处理率要百分之百，保证达标排放。把园区环境搞好，把基础设施搞好，把服务搞好，为企业绿色发展和高质量发展创造条件。

京津冀产业园区治理提升思路

陈 耀

国际上关于开发区更通行的提法是产业园区，结合我国的实践，我们把“产业园区”定义为是相同或相关企业及支撑机构在特定空间相近配置并实行相应政策管理的经济形态。产业园区是一个地区经济发展的重要抓手，一个地区发展好不好关键要看有没有产业支撑，而产业发展的好不好关键看园区，因为园区是产业集群之地。京津冀地区是我国重要的产业集聚区，有效治理并提升产业园区发展水平，是进入高质量发展阶段京津冀协同发展的一项重要任务。

（一）产业园区承担的重要功能

20 世纪80 年代以来，我国各级各类开发区或产业园区在国民经济快速发展中发挥了举足轻重的作用。在我国经济由高速增长转向高质量发展的新阶段，产业园区依然承担着重要的功能和使命。总体上看，可以归纳为以下几个方面：

1.区域增长的重要引擎。各地区园区经济一般占本地区份额60%以上，地区空间尺度越小，园区经济贡献越大；园区经济增速通常都要高于地区平均水平。目前，我国219 个国家经开区GDP 和税收占全国的份额约10%左右，若加上高新区等其他类型园区比重会更高。

2.对外开放的主要载体。仅国家经开区外资和进出口贸易占全国的份额达到1/5 强。国家经开区也是国际产业转移的主要承接地，跨国公司进入中国主要落户在各地区的国家级开发区。

3.产业集聚的重要平台。各级各类开发区或产业园区形成了以电子信息、汽车、装备制造、化工、纺织、食品等为主导的产业体系，新能源、新材料、生物医药、节能环保等新兴产业集群不断壮大。

4.体制改革的试验区域。精简高效的管委会模式、“一个窗口”对外、“一条龙”服务等多种投资服务模式，为中国经济体制改革积累了宝贵经验，在改善中国整体营商环境上走在前列。

5.转型升级的示范基地。产业园区成为创新资源的重要载体和高新技术研发及成果转化基地。目前国家经开区占全国高新技术产品出口约30%，成为经济转型升级的先行示范区。

（二）产业园区的发展趋势

1.投资和管理多元化。目前，开发区投资、管理、运营的主体还是政府，是各级政府在办园区，管理形式主要是管委会。未来的产业园区将更多地由企业替代政府办园区，园区地产更多由市场化配置。例如，华夏幸福基业、联东U 谷等企业已成为中国领先的产业新城运营商或开发区运营商，联想集团、华为公司等大企业也利用自身产业做自备园区。园区通过提供产业投资等服务获取收益，园区运营和管理者以收费模式来实现良性循环。

2.产业结构服务化。作为城市产业的承载地，园区的产业结构也同城市产业结构同方向演进，将由单纯制造业转向与科创、总部、金融、文化、旅游等服务业融合发展，现代服务业占比不断提高，有的园区彻底转型为服务业主导型经济。

3.园区功能平台化。用互联网思维打造园区平台的内涵，园区成为创新创业服务平台，从产品的开发到资产的孵化，到客户的投资服务，到物业的运营，提供完整的产业链平台服务。

4.生态和智慧化。园区对建筑、环境、服务要求越来越高，运用新一代信息通信技术，线上线下结合，产业和管理更智能高效，生态园区和智慧园区成为产业园区追求的共同目标。

5.产城一体化。土地的集约、产业的集聚、城市功能的完善和整个商业价值的统筹，成为传统开发区升级版。特别是占地面积大的开发区，增加居住、教育、医疗、商业等服务配套，是开发区持续健康发展的必然选择。

6.园区建设国际化。园区走出国门，通过“一带一路”倡议走出去，在海外建中外经贸合作区，目前已达80 多个，既输出了产能和园区开发经验，也为带动沿线国家经济提供了强大动能。

（三）产业园区面临的问题与挑战

面对产业园区的发展趋势和高质量发展的新要求，国内很多产业园区面临的问题便暴露出来。一是产业转型升级成效慢且路径不清晰，科技创新能力还不强，现代服务业发展相对滞后，应对世界新技术变革还难以充当领头雁角色。据有关资料，2016年中关村上市企业100 强的总市值不足美国硅谷上市企业100 强的20%，高新区风险投资总额仅相当于硅谷地区的39.3%，泛硅谷地区的22.1%。二是营商环境有待改善，在行政效率、法制环境、融资机制、适应国际规则等方面均需进一步改进和提升。三是大部分国家级园区土地发展空间不足，少数园区节能环保意识不强，土地利用粗放。四是“行政化”弊端，管理机构越来越臃肿，园区组织管理运营活力不足，缺乏民营主体。五是园区招商不合规手段未遏制，同质竞争严重，园区特色不明显。

（四）产业园区转型升级发展路径

如何实现产业园区的转型升级？总体上应着力实现四个方面的转变：一是由要素驱动、投资驱动向创新驱动转变；二是由低成本优势向质量效益优势转变；三是由粗放制造向绿色制造和智能制造转变；四是由生产型制造向服务型制造转变。

制造业的转型升级有多种途径，可以通过引进新工艺或重组生产网络来提高生产效率，提高投入－产出效率进行工艺流程升级；可以通过扩大产品宽度，增加产品功能，提高单位产品价值进行产品升级；可以通过获取价值链上新的价值功能，从低附加值环节攀升到高附加值环节，如从制造环节攀升到研发、设计和品牌营销环节进行价值链升级；可以将应用于一个生产部门的专门性知识转向另一个有交叉关联的新生产部门，实现跨产业部门的升级。

园区转型升级既包含园区产业内的转型升级，也包含园区自身的价值链的提升。产业园区也有其自身的价值链、产业链，比如由土地一级开发—二级开发—招商引资—园区服务构成的链条。产业园区自身的价值链上哪个环节创造的价值最大？答案应当是园区服务。如何通过创新发展多种增值服务业态，进而提高园区的管理收益、运营收益，是每个园区必须要做的新功课。

（五）促进园区高质量发展的思路与措施

产业园区在国家和地区经济的高质量发展中发挥着支撑、示范和引领的作用，它的目标是要努力成为经济高质量发展的领跑者，具体体现为一流的科技供给者、一流的产业发展者、一流的双创生态、一流的开放环境、一流的体制机制、以及一流的区域辐射平台。

为此，需要重视处理好以下几个关系：一是高质量发展的一般要求与体现区域特点的关系；二是提质增效与稳增长稳投资的关系，当前尤为重要；三是发展新经济、虚拟经济与提振传统经济、实体经济的关系；四是生态保护与高质量发展的关系。

推动园区高质量发展要抓好几个关键举措：一是要抢稀缺的人。要实现产业园区高质量发展，人才是关键。要从过去的重视抓大项目、抓投资、抓资本，转向抓人才工作，抓稀缺的人，尤其是带专利的科学家和有资源的企业家。人才工作的重点是，把高层次人才引入重点园区并且能留下来施展其才能；培养“大工匠”人才，发挥一线工程技术人员的积极性，更好地解决生产一线实际问题；培养“蓝领”人才，充分发挥技术工人的能力。二是要抓核心技术。我国大部分科技创新还处于跟跑阶段，并跑和领跑的数量较少，像第五代通信技术（5G）、华龙一号核电技术、高铁技术这样的技术还太少。中美贸易摩擦、中兴事件、华为事件警示我们，推动我国核心技术、主导产业、关键零部件的自主可控，是国家园区应承担的责任使命。三是要造磁吸的环境。在园区国际化、法治化、市场化营商环境上还要更加努力，区域的营商环境主要看园区。世界银行对于营商环境的评价有一个包括十个方面的标准，我们的园区还有很大的提升空间。四是要建融合的园区生态。要“科、产、城、人、文、景”多要素融合，不光是产城融合，还要把科创、文化、旅游结合起来，形成一个六要素融合发展的园区生态。

总之，产业园区是区域经济增长的重要引擎，创新发展的重要基地，开放合作的重要平台。京津冀地区要按照市场经济规律和未来科技产业变革的要求，推动园区加快转型升级、提质增效和协同发展。特别是要把园区合作共建作为协同发展重要抓手，根据各自比较优势实施全产业链布局，培育创新驱动新引擎，带动区域高质量发展。

新时代开发区发展路径解析

张召堂

所谓特区、开发区，就是为达到一定经济目的，由政府主导，在一定区域内实行有别于主权国家或地区其他区域的特殊政策而设定的经济区域。特区、高新区、海关特殊监管区（保税区、出口加工区、跨境工业区等）、边境经济合作区、旅游度假区、金融贸易区、台商投资区、自贸区、国家级新区等，本质上都是开发区。可以说，特区就是大开发区，开发区就是小特区。

改革开放以来，开发区建设取得了巨大成功，为我国的经济发展作出了巨大贡献。据统计，2018 年219 家国家级开发区和156 家高新区GDP 达18.4万亿元，占全国GDP 的22%，税收3.3 万亿元，占全国税收的23%。如果将7 个经济特区19 个国家新区18 个自贸区及各类各层级开发区都统计在内，其主要经济指标估计将会占据或超过全国的半壁江山。

党的十八大以来，中国特色社会主义市场经济进入新时代。新时代我国经济发展的基本特征，是由高速增长阶段转向高质量发展阶段。新时代我国开发区发展如何再铸辉煌？

（一）开发区建设方针的演变和提升

中国的开发区建设为什么能获得很大成功？看一看开发区建设方针的与时俱进，便可找到答案。

1984—2004 年开发区的建设方针是“三为主、一致力”：在经济结构上以引进外资为主，在产业结构上以发展工业为主，在产品结构上以出口创汇为主；致力于发展高新技术产业。

2004—2011 年开发区的建设方针是“三为主、二致力、一促进”：以提高吸收外资质量为主，以发展现代制造业为主，以优化出口结构为主；致力于发展高新技术产业，致力于发展高附加值服务业；促进开发区向功能综合性产业区转变。

2011—2014 年开发区的建设方针是“三并重、二致力、一促进”：先进制造业和服务业并重，吸收境外投资与境内投资并重，经济发展与社会和谐并重；致力于提高发展质量和水平，致力于提高体制机制活力；促进国家级开发区向以产业为主导的多功能性综合性区域转变。

2014—2019 年开发区的建设方针是“三个成为、四个转变”：努力把国家级经开区建设成为带动地区经济发展和实施区域发展战略的重要载体，成为构建开放型经济新体制和培育吸引外资新优势的排头兵，成为科技创新驱动和绿色集约发展的示范区；国家级经开区要在发展理念、兴办模式、管理方式等方面加快转型，努力实现由追求速度向追求质量转变，由政府主导向市场主导转变，由同质化竞争向差异化发展转变，由硬环境见长向软环境取胜转变。

2019 年5 月，国务院印发了《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》，提出了国家级开发区“开放创新、科技创新、改革创新，提升对外合作水平、提升经济发展质量”的新发展方向。并从5 个方面提出22 条举措，为新时期开发区发展提供了又一次重大机遇，赋予了新的使命。这个意见可概括为“三创新、两提升、22 条”。

中国的特区开发区的最初设立以及建设方针的与时俱进，正是许多经济学理论的灵活运用和创新过程。对资本主义市场经济制度的选择性吸收和对社会主义计划经济制度不足之处的适度扬弃，创造出了有效的社会制度——中国特色社会主义。有针对性地灵活运用多科经济学理论指导特区、开发区建设的具体实践，如宏观经济学、微观经济学、区域经济学、经济地理学、制度经济学、增长极理论、区位论、产业集群理论、辐射带动理论、市场开放理论、创新发展理论……有效解决了开发区建设中遇到的“黑天鹅”事件和“灰犀牛”事件。

（二）新时代开发区发展路径与选择

新时代，我国经济开始由高速增长阶段转向高质量发展阶段，开发区建设也进入高质量发展阶段。如何发展高质量开发区？应从四个方向努力：建设绿色生态开发区、平安韧性开发区、创新发展开发区、数字智慧开发区。

1.建设绿色生态开发区。绿色发展是开发区高质量发展的根本方向。绿色发展，就其要义来讲，是要解决好人与自然和谐共生问题，就是发展必须尊重自然、顺应自然、保护自然。如何实现绿色发展？一是已有的产业转型升级，发展循环经济。发展循环经济不单是企业的事。发展循环经济需要循环生产产业链的支持。政府有开发区循环经济发展状况的信息优势。二是对新引进项目提高门槛，招商选资，列负面清单。不符合产业发展方向的不引进，不在开发区循环经济产业链上的不引进，不先进不引进。三是通过“十四五”规划整合资源，提高产业集群度，完善提升开发区绿色发展水平。四是环保设施高档配备确保运行。在设备投入上要舍得花钱，要进行技术升级。坚持绿色发展就是高质量发展，绿色发展水平就是国际竞争力水平的理念。五是环保监管科学合理，避免“一刀切”现象。不能让劣币驱逐良币，不能在特定时期为了完成环保任务而让环保达标和做得好的企业同环保不达标和做得差的企业“一刀切”停产。只有这样才能引导企业进行环保投入。

2.建设平安韧性开发区。2015 年天津滨海新区的“8·12 爆炸事件”和2019 年江苏响水化工园区的“3·21 爆炸事件”，都付出了惨痛的代价。未来开发区发展面临的普遍问题是，有效解决由于气候变化、环境危机及各类极端事件威胁开发区的安全问题。不确定性是现代开发区最难对付的风险因素。建设平安韧性开发区是应对“黑天鹅”式风险的必然选择。所谓韧性开发区，就是具有应对承受未来的对社会、经济、技术系统和基础设施的冲击和压力，仍能维持基本的功能、结构、系统和特征的开发区。

3.建设开放创新开发区。开放发展是开发区高质量发展的根本策略，创新发展是开发区高质量发展的根本动力。要在创新发展理念、营造创新环境、加大自主创新、推进开放式创新等方面下功夫。2019 年11月29 日晚，中国证监会发布消息，核准中新苏州工业园区开发集团股份有限公司（简称“中新集团”）的首发上市申请。由此，中新集团成为国内首批获批上市的国家级经开区开发运营主体。从此，苏州工业园区发展有了一个更大的平台。平台创新也是创新。

4.数字智慧开发区。借助云计算、物联网、移动互联网等新技术，发挥其在创新能力、资源优化配置、生产方式变革、管理创新等方面的引擎作用，构建“布局合理、土地集约，产业集群、技术先进，管理科学、高效运转，成本低廉、效益突出，绿色发展、环境友好，服务优质、品牌领先”的智慧型现代园区，成为新时代开发区建设的重要任务。

开发区现代化治理历程、模式与路径

吕拉昌

（一）开发区现代化治理历程

我国的开发区历程了从1984 年到1991 年的初创期、1992 年到2002 年的成长期、2003 年到2016年的转换期、2017 年之后的转型升级期。如果把1984 年到2002 年看作一次创业阶段或粗放式发展阶段，那么，2003 年到2016 年可称之为二次创业阶段或提升阶段。在这个阶段，开发区开始由粗放发展向多功能综合性产业区转变，而且，有一些开发区已走在前面，有的甚至已经完成转型。2017 年之后可称之为第三次创业阶段。2017 年2 月6 日，国务院正式对外印发了《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》，为开发区改革创新提了23 条要求（简称“开发区23 条”）。这是指导未来全国各地开发区发展的里程碑式文件。“开发区23条”明确了当前和今后一段时期开发区发展的总体要求：贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，加强对各类开发区的统筹规划，加快开发区转型升级，促进开发区体制机制创新，完善开发区管理制度和政策体系，进一步增强开发区功能优势。第三次创业阶段，工业园要向城市新区，单一的制造业发展要向服务业和制造业并举发展转变。也就是向着产城融合、产业结构完善的质量提升阶段发展。

（二）开发区治理模式

在开发区的发展历程中，各个地区根据其园区实际情况，采取了不同的管理模式。这些模式可以概括为三种模式：

一是政府治理型模式。由政府行政部门来进行领导、组织、具体实施开发区建设与管理的模式。这种模式也在开发区的初级阶段发挥了重要的作用。依据开发区管委会所拥有的实际治理权能大小以及发挥的相应作用，划分为管委会主导型模式（如青岛经济技术开发区）和管委会协调型模式（如哈尔滨经济技术开发区）。管委会主导型模式下，管委会负责园区内经济社会事务的全面管理。这个模式利于管委会对园区整体规划的把握和效率的提高，但该模式是特定时期的产物，难以适应目前市场化改革的新形势，易出现管得过多、包办代替现象。管委会协调型模式下，管委会主要负责各职能部门之间的协调和沟通（公司运作）。这个模式能够较好地服务于主城的宏观调控，不偏离规划，但管委会权限较小，对重要事项没有决定权，容易造成效率不高的情况。

二是企业治理型模式。以独立的公司作为开发区的开发者和管理者，负责区内的基础设施开发建设、经营区内的各项业务、管理区内的经济活动和提供区内企业所需要的各种服务。依据资金的来源不同可以划分为国企型、外商型、联合型等三类。企业治理型模式运营高效，成本控制更优，易于市场机制的有效发挥，实现政企分离，但是容易忽略园区内其他公共事务的管理。企业化的管理机构一般不具有行政效力，在处理园区重大事项时权威性不足。

三是混合治理型模式。按照政府（管委会）与企业（开发区发展公司）结合的紧密程度，可以划分为政企合一型模式和政企分立型模式。政企合一型模式是早期过渡阶段的治理。政企分立型模式有效实现了管委会与开发区发展公司的分离，比较符合市场化运营要求，如苏州工业园区就是这种模式。近年来，一些学者从治理主体出发，认为开发区治理中除了政府和企业之外，其他治理主体可以参与其中，如行业协会、社会组织等，创新性地提出新的混合治理模式——三元协同治理模式。在这样的治理模式下，政府起指导作用，行业协会起主导作用，整个运作是企业化的、市场化的。这样一种方式可以说是前面两种模式的有力补充。

（三）开发区治理路径

1.路径目标——打造高品质开发区。高品质是多面的：产城融合，产业体系完善，有创新性的品格，生态环境优良，宜居，开放包容。需要强调的两个品质：一是高品质开发区要具有创新性的品格，也就是说要把创新内在化变成开发区一个核心和关键，不单单是创新与不创新的问题。二是开放包容的氛围。开发区一定是开放的，要能吸引全世界的各种资源，也是包容的，因为有创新就有失败。

2.治理机制——创新驱动。各个开发区要依托自身特点，选择合适的管理体制，通过管理体制创新，激发和释放各类创新要素的活力。要促进产业集群转型升级。开发区不仅要产业集群，还要创新集群。园区企业之间要有产业联系，要有创新联系。集群的力量远胜单打独斗。集群的力量是抱团的力量，集群的力量是结构性力量，因为产业集群内已形成产业的关联性、配套性，形成了产业链。要促进产学研融合，鼓励和引导企业、高校、科研机构之间的整合，促进产学研协同创新。中关村软件园的发展得益于高等院校、科研机构的支撑。深圳崛起为创新之城，离不开香港大学、香港科技大学、香港中文大学等一流大学的支持与合作，离不开同北京大学、清华大学等国内一流大学的合作。要构建创新合作网络，利用全球创新资源，搭建促进研发、信息和技术等服务的平台，完善创新网络节点，实现创新资源汇聚，支持孵化器网络和企业战略联盟建设。要根据各开发区自己的发展目标、行业特点，有意识地建立国际通道构筑自己的创新网络，而不是唯美国技术马首是瞻，比如广东有的园区有意识打造跟俄罗斯的通道，有的园区打造跟以色列之间的联系。

3.治理体制——协同治理。开发区治理强调的是互相合作、利益分享、包容共享的融合思维，需要融入更多利益相关者的诉求。中关村软件园的治理模式就是一个非常成功的协同治理模式。中关村软件园的治理是将政府、中介服务机构和企业治理结合起来，在政府治理的基础上，引入园区企业参与治理，增加了园区治理的民主性、网络性及参与性。中关村软件园成立了业主大会，业主大会下有业主委员会。在业主委员会里面，你既可以看到政府的身影，也可以看到企业的参与。这种模式的民主性非常强，网络性也非常强，而且全面调动了企业的积极性。在这样的治理模式里面，大家在里面建立联盟与高校合作，建立合作机构，举办各种活动，使得企业参与社会融入产学研，然后形成了许多沟通的平台，那才是真正的园区。

新时期开发区市场化之路

陈文丰

2017 年2 月，国务院办公厅印发了《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7 号）（以下简称“7 号文”）。“7 号文”是我国近些年引领开发区未来发展方向的纲领性文件，其核心思想就是要推进开发区市场化。下面就新时期开发区如何推进市场化谈点自己的认识。

（一）开发区市场化内涵

开发区市场化应包含以下几个方面的内容：

1.管理机构市场化。开发区管理机构大致有四类：政府、派出机构、法定机构、企业集团。全国各类开发区管理机构以政府派出机构为主。部分开发区管理机构采取与行政区合并的形式，行使一级政府的管理职能。近些年来，很多开发区在探索法定机构管理模式，通过法律形式把所有管理权限进一步固化下来。还有的开发区通过企业集团管理，比如上海紫竹高新区就是一家民营机构开发建设管理和运营，这种类型相对比较少。这四类机构的管理市场化程度是不一样的，政府的市场化程度最低，企业集团的市场化程度最高，派出机构属于“准政府”，法定机构则是属于之间的“准企业”。

2.治理结构市场化。7 号文提出，下一步继续探索党工委（管委会）+平台公司的治理结构，本质要求是推进政企如何分离。党工委（管委会）的主要职责是行政管理、规划制定、招商引资、环境优化和企业服务等行政管理事务，而平台公司则负责园区开发建设、资产管理、投资、融资等市场化程度较高的事务。

3.管理机制市场化。管理机制市场化就是在开发区发展的各个环节都可以通过政府购买市场服务，利用市场力量来完成。开发区的一级开发和二级开发，可以引进更多社会资本，比如华夏幸福基业股份有限公司就是大家熟知的一家从事园区一级、二级开发的园区开发建设服务商。在开发区载体建设上，联东集团、北京科技园建设（集团）股份有限公司、启迪控股股份有限公司都深度参与开发区载体建设。开发区的管理职能很多也可以外包，探索利用市场化力量来完成。比如，北京市长城企业战略研究所作为一家民营机构，也承担了很多园区政策研究、区域规划的职能。开发区管理机构的企业服务职能也可以市场化。以前，管委会成立一个事业单位或国有公司来为创业企业提供创业服务。新形势下，开发区的大量创新创业服务可以交给更专业化的市场服务机构去做，比如创业黑马科技集团股份有限公司。

4.内部运营市场化。管委会内部运营可以更多地引入市场化机制。2016 年，济南高新区开展了以市场化为核心导向的管理体制改革，其中一项重要改革内容就是推进内部的企业化运作，集中体现在三个方面：第一，实施全员聘用管理。按照“企业化管理、市场化运作”的要求，实行全员聘任制，变身份管理为岗位管理。第二，实行全员绩效薪酬。进行薪酬体系改革，建立对内具有公平性、对外具有竞争性的薪酬体系。第三，推进全员绩效考核。强调以业绩考评为导向，构建高新区管委会、部门、个人的分层分级考核体系。

5.社会管理问题。要不要从管委会剥离社会事务交给行政区是一个争议性很大的问题。如果我们回顾开发区的发展历程，我们会发现一些规律。园区建设初期，开发规模比较小，管理面积比较小，国家赋予开发区管理机构的职能主要是搞经济建设，很多园区没有社会管理的职能。但是，现在园区动辄几百平方公里，随着园区产业结构升级，园区里的就业人口结构发生翻天覆地的变化，园区就业人口40%以上是本科以上学历。这些人对公共服务和城市配套提出更高的要求，要求提供高品质服务。园区实际上需要承载更多社会管理和城市管理的职能。如果把社会事务剥离了，园区下一步如何提供更高品质的服务？一定会跟同行政区之间产生更大的摩擦和矛盾。

（二）影响市场化进度的关键因素和主要问题

我国开发区类型很多，有国家级经开区219 家，国家高新区169 家，园区之间差异较大。如中关村科技园区2016 年园区内企业在北京实现的总收入超过了4.6 万亿元，而我国还有相当一部分开发区总收入不到一千亿元。开发区发展阶段不一样，资源禀赋不一样，区位条件不一样，这些差异因素都将影响开发区的市场化程度。

当前，推进开发区市场化发展存在一些问题，主要体现在：一是改革一刀切，全国一哄而上，方案不因地制宜。推进改革要考虑园区处于什么样的发展阶段。如果是处于开发阶段或园区发展的初期阶段，那一定需要加强政府的力量，才能提高开发和建设整体运行效率。二是改革执行有阻力，难以落实。很多市场化改革方案看上去很好，但是具体落实起来有难度。三是认识上有误区，有部分人认为市场化就是变成企业，心理不接受。比如，当一部分人从管委会调到平台公司的时候，就会产生逆反心理，认为身份变了，待遇变了，不再受人尊重。

（三）推进开发区市场化的建议

市场化是未来我国开发区发展的总体趋势。但是，从实施角度而言，推进市场化改革需要在政府职能和市场机制之间寻求有效结合，不是简单的一刀切，必须与园区综合实力、发展阶段、发展需求相适应，与市场机制、发展规律相统一。改革开放四十多年来，我国的经济体制已由计划经济体制转型为中国特色社会主义市场经济体制，使市场在资源配置中起决定性作用，是深化经济体制改革的主线。作为改革开放排头兵的开发区在这场改革中更应是冲锋在前，加快市场化步伐，否则，政府无法组织配置充足的市场力量和社会资源参与区域建设发展。