京津冀协同发展视角下北京城市空间布局优化研究

赵+弘+何芬

摘 要：北京多年来探索空间布局优化调整思路，但“单中心”格局尚未实现根本性突破，主要原因在于规划、交通等引导城市空间布局的力量都未能充分发挥作用，城市规划的前瞻性不足，规划落实不到位，以轨道交通为主导的城市公共交通体系尚未建立。“单中心”难以突破，带来城市运行效率较低、新城发展不足、城乡结合部蔓延、对周边区域辐射带动不足等问题。在京津冀协同发展的视角下，从强化规划引导、加快非首都功能疏解、建设副中心与微中心等新空间载体、完善以轨道交通为主导的交通结构等方面，提出推动北京城市空间布局优化的建议。

关键词：空间布局；城市副中心；微中心；轨道交通

中图分类号：F061.5 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2017）01-0017-05

城市空间布局体现了城市功能在空间上的分布形态，是影响城市运行效率与可持续发展能力的一个重要因素。中央城市工作会议提出，要科学规划城市空间布局，实现紧凑集约、高效绿色发展。近年来，北京针对城市“摊大饼”式蔓延所带来的种种问题，加快建设城市“副中心”与新城，促进城市南部地区发展与西部地区转型，在调整优化城市空间布局方面取得积极成效，但总体看仍然未能彻底摆脱“单中心”发展模式，仍然面临生产、生活、生态布局不合理或不匹配等问题，制约了首都城市运行与可持续发展。推动京津冀协同发展，一个重要内容是调整优化区域生产力布局，这对北京优化城市空间布局提出了迫切要求，也提供了良好契机。北京应加快推进城市空间布局优化调整，引导各类城市功能合理布局，有效提升城市运行效率与综合承载力，支撑以首都为核心的世界级城市群建设。

一、北京城市空间布局的特征及其形成原因

（一）北京城市空间结构最突出的特征是“单中心”格局

城市空间布局应与规模体量相适应。小城市一般采取集中紧凑的空间布局形式。随着城市规模扩大，为避免功能集聚与运行效率的矛盾，国际上许多城市采取“主城-卫星城（新城）”模式，分散城市功能，形成“多中心”格局。

长期以来，北京一直在探索从“单中心”迈向“多中心”的路径，但始终未能取得真正突破。北京历次城市规划借鉴国外经验引入了“卫星城”“边缘集团”“新城”等概念，比如1983版城市总体规划强调市区采取“分散集团式”布局，在郊区规划建设了13个卫星城；1993版规划增加到14个卫星城和10个边缘集团；2004版城市总体规划在卫星城基础上规划建设11个新城；等等。

北京“分散化”“多中心”的城市布局思路值得肯定，但从实施效果来看，城市发展并没有很好地实现这些规划理念，城市功能未能有效分散开来。新城虽然获得一定发展，中心城仍然“一心”独大，功能过度集聚现象并没有扭转。北京五环以内面积约占全市4.1%，集中了全市48.9%的常住人口。2014年中心城集中了全市70%的地区生产总值和72.7%的城镇单位从业人员。宋志军和刘黎明（2016）分析了1985、1995、2005、2014年的北京用地结构变化，认为北京的规模性增长大于内涵式发展，空间增长呈“圈层状”加“树枝状”方式向外扩展[1]，并未形成“多中心”的城市格局。

（二）北京“单中心”格局难以根本突破的主要原因

一是城市规划的前瞻性不足，对城市空间合理化布局的引导作用发挥不充分。北京的卫星城、新城未能取得疏解中心城资源与功能的实际效果，并非其规划理念不对，而是没有按照卫星城、新城的规律和条件来建设。卫星城、新城建设一般需要四个条件。第一，距离。过去卫星城与主城的距离大多在30～70公里范围内，以满足到中心城“1小时通勤”需求。对伦敦、巴黎、东京的25座卫星城与中心城的距离进行统计发现，其中有64%的卫星城与主城的距离在30～70公里范围内。考虑到现在的铁路技术水平，可将这一距离适度扩展为40～90公里。第二，通道。联接卫星城、新城和“中心城的主要公共交通方式必须方便快捷，以大容量、高效便捷的市郊铁路等轨道交通为宜。第三，规模。卫星城、新城规模不能太大，否则容易走上“摊大饼”老路，也不能太小，否则失去规模效应，应以中小城市为度，并注重与主城之间的协调配合。第四，建设顺序。理想状态是先建交通、市政基础设施，再建医院、学校等公共服务设施，最后开发房地产，以充分发挥公共交通、公共服务对于城市布局的引导作用。北京的卫星城、新城建设并没有遵循上述规律，城市发展的需求被迫“摊大饼式”布局，并沿着快速路向近郊区县辐射居住人口，但产业功能、公共服务功能又没有随着居住功能同步转移，其结果是新城职住比严重不均衡，大量新城居民要到中心城上班，带来“潮汐式”交通拥堵等问题。

二是缺乏规划执行的配套机制，规划中提出的许多内容并没有得到有效落实。比如2004版北京城市总体规划提出在通州建设行政办公区，承接中心城的行政办公职能，但长期缺乏实质性推进举措。直到2015年《京津冀协同发展规划纲要》明确提出通州“行政副中心”的定位，其建设才得以实质性推进。再比如规划中提出建设两道绿化隔离带，发挥绿化隔离带对城市空间“摊大饼”式蔓延的遏制作用，但实际发展中，绿隔地区建设用地比重不断增长，第一、二道绿隔2013年的城乡建设用地比重均比规划年增长了10%，新城与新城之间、新城与中心城之间的绿色空间被蚕食；到2013年未实施规划的绿地占绿隔空间规划绿地总量的38%，已实施的绿色空间连通性不够，结构破碎[2]，未能发挥绿化隔离功能，未能阻止城市蔓延与摊大。

三是对城市交通规律的认识不充分，未能建立起以轨道交通为主导的城市公共交通体系，特别是市郊铁路缺乏，制约了“主城-新城（卫星城）”空间结构的形成。城市规模扩大，由“单中心”向“多中心”转变过程中，要保持运行效率，必须构建起与空间布局相匹配的交通结构。在等量空间资源条件下，轨道交通的运输能力远远超过小汽车、公共汽车。因而，国际上运行效率高的大都市，交通结构通常实现两个“主导”，即公共交通在城市交通结构中占“主导”，同时轨道交通在公共交通结构中也占“主导”。进一步分析国际大都市的轨道交通体系，其内部是分层次的，地铁、快线铁路、市郊铁路、城际铁路等都有其最佳效率的运营区间，不能相互替代（表1）。对比东京等国际大都市，北京的轨道交通体系存在较大差距：一方面，中心城的轨道交通密度不足。东京有61.9%的住宅到最近地铁站距离不足500米，仅0.53%的住宅距离地铁站超过1公里[3]，轨道交通出行占交通出行总量的90%以上。即使放大到东京都市圈，其每平方公里设有0.126个轨道站点，是北京目前轨道交通站点密度的4倍[4]。密度不足影响了北京轨道交通的承载力，2015年全市公共交通占交通出行总量的50%，轨道交通占公共交通的50%，这两个比重還有提升空间。另一方面，北京中心城与郊区、周边城市之间的市郊铁路严重缺乏。伦敦、纽约、东京、巴黎分别构建了运营里程达3 650公里、3 000公里、2 031公里和1 867公里的市郊铁路网，带动了周边几十个卫星城、新城与中心城联动发展。北京目前还没有一条真正意义上的市郊铁路，使得城市功能和各类资源难以向新城辐射。从北京中心城通往延庆的S2线在运行速度、发车数量方面不具优势，日输送旅客量仅两万人次。房山线、亦庄线、大兴线、八通线、顺义线、昌平线等都是以地铁方式运营，存在运力及时速上的不足，难以成为新城与中心城之间的主导交通方式。

二、“单中心”空间布局给首都发展带来的突出问题

（一）城市运行效率受到影响

北京中心城人口、功能过度集聚，给城市运行带来巨大压力，最为突出的是交通拥堵问题。根据北京交通发展研究中心发布的《北京市交通运行分析报告（2015年）》，2015年全路网高峰时段平均交通指数5.7，交通拥堵较2014年（平均交通指数5.5）有所加剧，早晚高峰时段拥堵指数峰值达到8以上，为“严重拥堵”；日均拥堵时间（中度拥堵、严重拥堵）共计3小时，与2014年的1小时55分钟相比显著加长。此外，由于功能过于集中带来各类流动人口聚集，也给城市治安管理、环境维护等带来巨大压力。

（二）新城难以有效分担城市功能

近年来，通州、昌平、大兴等新城对中心城区居住功能的疏解起到了一定作用。但产业功能转移没有同步跟上，大部分新城吸纳的就业人口远远低于常住人口。2008—2014年，昌平新增常住人口是新增就业人口的10.5倍，通州新增常住人口是新增就业人口的8.1倍。大量新城居民需要到中心城上班，就形成了“钟摆式”的长距离通勤格局。北京市规划委组织开展的全市城乡规划民意调查显示，52%的居民认为工作地与居住地距离较远，上班需换乘三次及以上的比例较高。这是北京交通拥堵的重要原因。

北京新城对产业功能、就业人口吸引力不强，关键原因在于新城与中心城发展落差大。2013年新城地区人均GDP比中心城区少51 400.4元，城镇居民人均可支配收入比中心城区少8 879.1元。新城在区位条件、基础设施、公共服务、商務环境、产业基础、生活便利性等方面与中心城差距显著，在土地供应、产业投资、企业税收、人才落户等方面又没有一些独特的吸引政策，导致新城对中心城经济功能的吸引力不强，对承接中心城人口疏解的作用也没有达到预期。

（三）城市蔓延带来城乡结合部问题

城乡结合部是随着城市中心区域的持续向外扩张，在城市建成区周边形成的一个城乡地域交叉、农民居民交叉、街乡行政管理交叉的过渡区域。目前北京的城乡结合部已从四环延伸至六环外，成为城市扩张和蔓延的主要地区，也是流动人口聚集较快、人口倒挂现象严重、各类问题较多的地区。

北京城乡结合部地区涉及全市61个街乡、571个行政村，2014年共有户籍人口137.4万、流动人口323.5万，人口倒挂比例为1比2.3，一些城中村的人口倒挂达到1比10以上[5]。比如北五环外的北四村本村人口仅6 000人，外来人口达90 000人，人口倒挂比例为1比15。由于人口快速集聚，基础设施不堪负荷，环境脏、乱、差问题突出，发生在城乡结合部的刑事案件总量、八类严重刑事案件、火警火灾、安全生产死亡人数都超过全市总量的80%，给城市治理带来巨大考验，影响到首都形象和国际一流和谐宜居之都建设。

（四）北京对周边区域的辐射带动不充分

纽约、伦敦、东京、巴黎等国际大都市都通过城市功能的优化布局与扩散外溢，辐射带动周边近百公里的新城、卫星城“族群”发展，共同构成世界级城市群。相比之下，北京的“单中心”格局难以突破，新城没有发挥出有序有效分散化布局城市功能的作用，北京作为京津冀区域核心城市的辐射带动效应也受到制约，形成两个“孤岛现象”：北京中心城与郊区县之间的“孤岛现象”，北京与周边区域的“孤岛现象”。

北京周边地区没能得到应有的发展。2014年，河北人均GDP仅为北京的40%，城镇单位在岗职工平均工资为北京的45%。北京周边还有25个国家和省级扶贫开发工作重点县，涉及贫困人口230多万，形成了集中连片特困地区“环首都贫困带”。较大的区域发展落差，恰恰成为周边城市人口向北京集聚的重要动力。2015年北京常住外来人口中，河北籍的达到202.4万人，所占比重达到24.6%[6]，比2010年提升2.5个百分点。根据对霸州、曹妃甸等地科技型企业的调研，由于北京对高端人才的强大吸引力，企业新招人才在两年内已流失70%。北京未能形成周边区域“拱卫式”发展的格局，自身“城市病”问题难以解决，周边城市发展落差难以弥补，影响了区域整体竞争力，不利于建设以首都为核心的世界级城市群。

三、京津冀协同发展背景下北京空间格局优化调整的着力点

（一）强化规划统筹引领，发挥土地对空间优化的杠杆作用

加快推进“多规合一”。以城市总体规划修编为契机，加快推动城市总体规划与土地利用总体规划相统一，并与国民经济和社会发展规划相协调，实现多规划底图叠合、数据融合、政策整合，描绘城市规划建设管理的“法定蓝图”，改变城市发展“规划多、执行难”的局面。通过“多规合一”，还可以盘活以往由于城市多个规划“冲突”而导致无法通过审批、无法利用的存量地块，形成重要的土地资源供应来源。

注重规划的刚性和弹性平衡。规划刚性方面，应强化生态红线、城市开发边界的硬约束，推动全市城乡建设用地规模负增长，严格限制中心城土地供应，以存量土地挖潜和集约节约利用来推动城市更新；加快低效产业用地和乡镇建设用地减量化，新增建设用地重点向行政副中心、新城倾斜。规划弹性方面，应加强重要通道、重大设施和重大项目的空间预控，规划战略性空间储备用地，增强规划的适应性。

强化土地对城市空间优化的杠杆作用。北京拟将市域空间划分为生态红线区、集中建设区和限制建设区。“三区”应实施差异化的用地结构调控政策。对于生态红线区，要强化生态底线管理，探索建立生态用地储备制度；对集中建设区，应严格落实建设边界，优化功能结构，集约高效发展；而在限制建设区，实现“减地增绿”，推动集体建设用地腾退集中。同时，加强用地调控的分类指导，加大对交通基础设施、公共服务设施、生态建设等用地指标的支持。探索多元化土地集约利用方式，采取集体建设用地流转、土地入股、土地置换等多种方式，促进集体建设用地规模化、集约化、减量化利用。

（二）坚持首都战略定位，通过疏解非首都功能优化城市功能布局

当前北京积极推动城市规划转型，“减量发展”成为主基调。按照《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）调整方案》，到2020年北京建设用地规模（37.2万公顷）要比2014年（42.83万公顷）压减5.63万公顷。减量发展的关键在于疏解北京非首都功能，严格控制增量，有序疏解存量，着力解决好“疏解哪些、谁来疏解、怎么疏解”的问题，给优化提升首都核心功能腾出资源，给有机更新城市结构和布局留出空间。

明确疏解对象。以是否符合首都功能定位为判定标准，不符合的要坚决“减”，持续推进城市“瘦身”。目前有四类非首都功能需要疏解：一是不符合首都城市定位的产业，主要包括高消耗、高污染、附加值较低的一般性制造业，以及附加值较高但北京不具优势的制造业等；二是区域性物流基地、区域性专业市场、数据中心、呼叫中心等部分第三产业；三是部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能；四是部分行政性、事业性服务机构，尤其是二环内的行政辅助服务机构。

对不同的疏解对象采取不同的疏解方法。第一类、第二类疏解对象是市场化主体，这些主体以盈利为目的，以生存为前提，对疏解条件要求较高，比如要求承接地具备方便快捷的交通、优质的公共服务等。对于这两类疏解对象，政府一般发挥引导作用，通过搭建对接平台、出台鼓励政策等方式推动疏解，比如京冀联合创新生物医药异地监管机制与政策，推动了北京数十家生物医药企业原药生产环节向北京·沧州生物医药产业园的集中疏解。对于第三类、第四类疏解对象，政府的可作为的空间比较大，可以更多发挥政府对资源配置的推动作用，如充分发挥承接地的特色资源优势，推动教育、医疗等公共服务资源进行定点疏解。

探索财税体制改革，增强中心城非首都功能疏解动力。在现行财税体制下，北京特别是中心城区一方面要疏解产业功能，另一方面要保持经济与财政收入运行在合理区间，以保障城乡建设、公共服务、社保就业等城市运行各领域的财力支撑。与产业转移相比，替代产业培育需要一个更长的周期。在一般性制造业与区域性物流基地、专业市场基本迁出后，面对经济增速、地方财政收入、就业等指标下行的压力，区级政府对进一步推进产业疏解的动力有待提升。可探索的一个途径是进行财税体制改革，在东城、西城两区实行“首都财政”，即实行财政“收支两条线”管理，在市财政局设立东城、西城的独立财政账户，根据两区财政支出规模核定支出基数，并设定合理、稳定的增长机制，保证两区正常运行的财力需求，使东城、西城将工作重心真正转向“四个服务”和历史文化名城保护。如果这种试验有效，则将“首都财政”的试点范围扩大到城六区。这样可使北京中心城从既要发展经济，又要做好服务，而发展经济又难免造成人口资源集聚的“怪圈”中解脱出来，真正减少资源集聚，实现功能疏解，从而实现空间优化。

（三）加快建设城市副中心与特色新城，促进市域内空间优化

按照“百年规划”的要求打造北京城市副中心。城市副中心主要承载行政办公、文化旅游、高端商务等功能，以承接市级行政单位、事业单位等行政资源集中疏解为带动，促进其他功能聚集。城市副中心规划范围为155平方公里，已经达到大城市规模体量（城区常住人口达到100万就进大城市行列，按照规划标准其建设用地为105～115平方公里），甚至超过巴黎核心城区（也叫小巴黎地區，105平方公里）面积，应按照可持续城市建设理念进行前瞻性谋划，严格控制城市边界，划定生态红线，严格控制城市无序扩张，走“精致高效”发展模式。要站在京津冀协同发展的高度谋划“副中心”空间格局，大力实施“通州向东”战略，加强通州与廊坊北三县（三河、大厂、香河）的统筹规划与融合发展，实现“规划一张图”，提升副中心辐射带动作用。目前有30万人居住在燕郊、工作在北京，每天在两地之间往返，如果通州得到很好的发展，这些人员中有一部分可实现就近就业，将有效缓解北京中心城压力。

加快建设功能清晰、特色鲜明的新城。平原地区新城加强现代化城市管理，主要聚集科技创新、国际交往、教育医疗等高端资源，重点发展战略性新兴产业、高端制造业和生产性服务业，打造高精尖产业的重要集聚区和功能突出、产城融合、便利高效的新城。山区新城作为京津冀西北部生态涵养区的重要组成部分，重点发挥生态资源优势，因地制宜提升旅游休憩等服务功能，承接部分优质教育、医疗、文化等公共服务资源，建设环境优美、规模适度、宜居宜业的特色新城。

（四）在北京周边规划建设几个微中心，在区域尺度上完善都市圈空间结构

目前疏解非首都功能以分散化方式为主，但周边许多承接地的发展条件不甚完备，特别是承接地与北京之间的快速交通体系尚未建立起来，且公共服务落差过大，对功能疏解和人口疏解缺乏吸引力，不少被疏解主体处于观望状态。加快落实《京津冀协同发展规划纲要》提出的“微中心”战略，在北京周边40～90公里范围内集中打造若干特色“微中心”，是有效破解这一瓶颈约束、打造非首都功能集中承接地的重要抓手。

微中心一般通过承担某种特色功能，如科技、教育、医疗或产业等功能，与中心城形成功能互补、有机联系，且在特色领域形成一定的辐射带动力。在北京周边规划建设微中心，要充分考虑备选区域是否具备承接非首都功能疏解的环境，优先选择特色产业发展基础较好，有一定空间余量、发展潜力的区域。

同一阶段推动建设的微中心的数量不能多，而是聚焦有限几个，以实现资源集中，在短期内形成便捷高效的轨道交通和比较完备的公共服务配套，提升对产业、人口的吸引力。在微中心建设中，要围绕建设用地指标、跨区域产业转移利益共享、社会保障对接等方面率先开展改革创新试点，破除京津冀合作中的体制机制障碍。

（五）建立以轨道交通为主导的交通结构，以交通引导城市布局调整

加快轨道交通建设，争取在较短时间内补上北京轨道交通建设中地铁密度不足、市郊铁路缺乏两大“短板”，是提高城市运行效率，促进城市空间布局优化的长远之计。

一方面，落实《北京市轨道交通第二期建设规划（2015-2021）》，加快推进3号线、12号线、17号线、19号线一期等中心城骨干线路建设，提升中心城线网密度和疏导能力。

另一方面，在北京中心城与怀柔、密云、平谷等远郊新城以及微中心之间，规划建设大容量、大站式、高速化的市郊铁路，带动这些区域的要素集聚、设施建设和小城镇发展，在更大尺度上引导城市空间格局优化。市郊铁路要尽量减少停靠站，站与站之间建设绿色隔离带，以防城市“摊大饼”式蔓延。

参考文献：

[1]宋志军，刘黎明.1979—2009年间北京多种发展功能的异速生长——以社会经济功能为主的分析[J].经济地理，2016，36（1）：53-60.

[2]陈玢.存量时代北京边缘集团规划实施范式的转变[C]∥新常态：传承与变革——2015中国城市规划年会论文集，2015.

[3]丛云峰.东京近九成市民出行仰仗轨交[N].文汇报，2016-05-19.

[4]黄珊珊.东京大都市区和北京轨道交通网络的拓扑结构对比及分析[D].北京：北京交通大学，2015.

[5]方芳.北京居住证制度下半年实施积分落户办法也将尽快推出[N].北京日报，2016-01-22.

[6]北京市统计局，国家统计局北京调查总队.常住外来人口增速下降 来源地相对集中——北京市2015年全国1%人口抽样调查系列分析之二[DB/OL].北京统计信息网[2016-02-03].http：//www.bjstats.gov.cn/rkjd/sdjd/201602/t20160224_337284.htm.

责任编辑：高钟庭