以改革创新推动京津冀养老服务协同发展

蔡玲

摘 要：推动京津冀养老服务协同发展，探索我国城市群养老服务发展模式，具有很强的现实意义和示范引领作用。推动京津冀养老服务协同发展，加强统筹规划，既要更好地发挥政府主导作用，又要激发市场活力，鼓励和吸引民间资本进入养老服务业，不断提高医疗养老结合与社区养老服务能力，建立三地养老服务协同发展长效机制。最后，通过京津冀三地实际调研，提出推动京津冀养老服务协同发展的建议。

关键词：养老服務；协调发展；改革创新；长效机制

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2017）01-0014-03

加大供给侧结构性改革，推动京津冀养老服务协同发展，创新我国养老服务发展模式，对于探索我国城市群应对人口老龄化挑战的可复制经验，具有重要意义和示范作用。京津冀应对人口老龄化问题的任务重大而艰巨。据统计，截至2015年底，北京市60周岁及以上户籍老年人口约315万，占户籍人口总数的23.4%，人口老龄化程度全国第一；天津市60岁及以上户籍老年人口已达到230.37万人，占全市户籍人口的22.43%，人口老龄化程度全国第三；河北省60岁及以上人口为1 115.68万人，占常住人口比重的15.11%，接近中度老龄化社会。与此同时，北京面临着疏解非首都功能，控制人口过快增长的任务；天津和河北面临经济增速下滑、人口红利下降、产能过剩和结构升级、就业形势严峻等问题。当前，京津冀三地政府积极推动养老服务协同发展，已出台相关举措，如三地民政部门签署了《民政事业协同发展合作框架协议》，重点规划了养老服务等领域的合作事宜。但目前尚处在起步探索阶段。京津冀三地的实际调研情况反映出一些矛盾和问题还较为突出，如：养老需求和供给的错配缺配，养老市场不发育，老年人医疗服务体系建设缓慢，医疗护理能力不足，养老服务人才匮乏；优惠政策落实难，盈利空间小，民间资本进入养老服务业积极性不高；三地养老保险制度、医养结合的制度机制还不完善；养老资源互补和利益共享的协调机制尚未理顺和建立等。以医疗护理能力和养老服务人才调研为例，北京调研的几个区的社区居家养老服务机构中，工作人员的数量一般在30人左右，而参加养老护理职业培训和职业技能鉴定的从业人员数量一般都在10人以下，而具有医生、护士、康复治疗师等执业或职业资格的专业技术人员数量更是平均不到5人，老人需要的初级护理员、康复医师等几乎为零，这些因素将影响养老服务的发展。

国际经验显示，养老服务业的发展重点是：一是养老服务投资主体多元化，二是养老服务形式多样化，三是养老服务行业专业化。笔者认为，要加强统筹规划，推动京津冀养老服务协同发展，既要更好地发挥政府主导作用，又要激发市场活力，鼓励和吸引民间资本进入养老服务业，创新模式，不断提高医养结合与社区养老服务能力，建立三地养老服务协同发展长效机制。

一、坚持协同发展，加强制度创新

《京津冀协同发展规划纲要》明确指出，鼓励服务外包、健康养老等部分新兴服务业向北京之外有交通、环境、空间、劳动力等支撑条件的地区转移发展。因此，从三地的实际情况出发，发挥各自优势和资源禀赋，按照京津冀协同发展规划纲要的要求，将养老服务业的发展放在更加突出的位置，正确处理政府、市场、社会的关系，推动养老供给侧结构性改革，逐步建立健全推动三地养老服务业协同发展的政策支撑体系。

协同空间布局。统筹规划布局养老机构，开展跨区购买养老服务试点。利用北京科技力量雄厚的优势，探索试点科技与养老的结合，开发智能化养老产品等，建设养老服务业全产业链园区。加强京津双城合作，天津要主动承接养老、医疗机构转移，依托京津合作示范区平台，不断提高养老基础设施、医疗服务的质量和水平。河北养老服务业尚处于起步阶段，要承接北京医疗、养老、健康等相关产业转移，加强医疗卫生联动协作，引导在京医院开办分院、合作办医、专科协作以及异地建设区域性医疗中心等，推动在京医疗资源向京外、京郊疏解。

加强养老制度创新。探索跨区域养老新模式，破解跨区域老年福利和养老服务方面的身份和户籍障碍。在社会保障、养老保险、救助补贴等方面做好政策制度对接，促进制度体系渐进融合和基本公共服务均等化发展。落实养老保险跨区域转移政策，加快社会保障一卡通建设，进一步完善医疗保险转移接续和异地就医服务政策措施。推动异地养老和康复疗养，建立并完善分级诊疗模式。鼓励三地通过共建养老医疗机构、推动养老院和护理院的对接等方式，加强三地医疗机构之间的合作。

二、推进体制改革，创新发展京津冀养老服务模式

推进医疗卫生与养老服务深度融合发展，提高医养结合的养老服务能力。“医养结合”是养老服务的核心问题，是一种新型养老模式，整合医疗和养老两方面的资源，提供持续性的老人照顾服务。“医养结合”涉及到社会保障、民政、卫生等多部门的管理，必须深化体制机制改革，不断完善医养结合机制。完善补贴扶持政策，加大对养老服务业尤其是医养结合养老的投入，落实福利彩票公益金50%以上用于养老服务的要求，积极支持引导医养结合的养老服务业快速发展。加大医养结合型机构建设补贴力度，根据现行财政体制，统一公办和其他所有制性质、以护理型床位为主的养老机构补助标准。建设养老服务产业园区，推动医养结合的相关产业融合发展。建议依托区域性中心城市及部分节点城市选址，选择交通通达性好、生态背景优良的区域，在行政审批、部门监管、税费增收以及用地、用电、用水等方面给予优惠政策支持，建设有环境、有保障、有设施、有服务、有乐趣、有情怀的医疗养老结合的特色项目。

加大智慧养老的政策扶持力度，提高京津冀三地社区养老服务能力。建立三地养老信息中心共享平台，完善居家养老服务工作网络。通过电信、移动等企业建立养老服务网络信息系统，建立“居家养老服务网络中心”平台。加强供给侧结构性改革，推动政府由过去直接兴办养老服务机构、提供养老服务，转向购买服务、监督服务质量。根据社区老年人分布与密度，将社区养老服务设施作为公共配套服务设施纳入社区新建改造规划，合理制定社区养老服务中心（站）空间布局规划，制定社区养老服务中心（站）的建设标准、工作流程和服务操作规范等指导意见。

三、以问题为导向，建立京津冀养老服务协同发展的长效机制

激活民间资本活力，促进民间资本进入养老服务业，解决养老服务业发展中资金短缺问题。国务院在2005和2010年曾先后提出“老36条”和“新36条”，2014年又出台了鼓励社会投资的39条。目前我国激活民间投资“不缺政策，但差落实”。要加速推进供给侧结构性改革，充分调动地方的“首创”和“争创”的精神，因地制宜，有效地激活民间投资活力。民间资本参与养老服务业，离不开立法的保护和政策的引导和支持，要加强政策落地，保护民间资本参与养老服务业的积极性。在法律、政策出台的前期调研和法律、政策的落实监督上下更大气力。通过立法，明确民营养老机构的企业化管理模式和盈利性质，对民间资本投入应享有的财产权和收益分配权给予法律保护。合理确定养老机构的行业主管部门，由主管部门协调民政、工商、卫计、消防等部门的关系，简化民营养老机构办证手续，解决民营养老机构办事难问题。明确符合条件的养老医疗机构享有医保结算点的待遇，并允许护理费用进入医保报销范畴。政府给予养老机构的补贴，改为补贴给进住养老机构的老年人（不进住不享受，既鼓励了老年人进住养老机构，又扶助了养老机构良性运营），补贴数额根据物价指数波动幅度超出特定界线而适时作出调整。明确政府购买养老服务项目的名录。加大监管力度，遏制以养老事业为幌子从事房地产开发。优化竞争环境，打破区域壁垒，培育一批富有创新活力、带动力强的医疗集团，形成一批医疗和养老服务产业集群，培育一批龙头企业和知名品牌。加强政策落实督察，把民间资本参与养老服务业、政府扶持资金、养老机构设立等指标纳入各级政府考核体系。京津冀三地政府研究设立养老服务业发展和并购引导基金，推动民间资本进入养老服务业。适时发起养老服务业并购基金，以保险机构或风险投资机构为主体，政府可给予适当的支持，发行中小企业集合债券，推动并规范金融资本与养老产业相结合。支持探索政府和社会资本合作模式（PPP），围绕京津冀打造互补互利的养老服务集群，鼓励实力强的养老企业走跨区域的品牌化、连锁化发展道路，聚力打造养老服务新模式、新业态。

完善养老服务人才培养政策，加快发展职业教育，解决养老服务人才匮乏问题。要根据我国老年人口的规模、结构，科学合理预测未来养老服务人才发展需求，加快制定符合我国国情的养老服务专业人才发展规划。将养老服务人才发展纳入到国家人才队伍建设体系中，明确养老服务人才队伍建设目标、发展方向和政策举措。研究扩大将养老服务业从业人员纳入公益性岗位的范围，给予工资补贴。对养老从业者实施职业化管理，提高养老护理员的社会地位和职业荣誉感。出台鼓励性政策，促使更多院校开设养老服务相关专业，建立以老年服务与管理专业为主体，涵盖护理、社会工作、健康管理、康复治疗等养老服务类相关专业群，同时对相关专业给予一定政策倾斜，吸引生源。进一步发展养老服务职业教育，鼓励支持社会发展养老服务人员培训机构，实施自愿报名、岗前培训、持证上岗、登记备案等灵活的培训和输送机制。建立养老服务人员培训长效机制，提供免费继续教育以提高服务水平。建議以由国家人力资源和社会保障部门牵头负责，会同三地相关主管部门，以京津冀为先行先试示范区，综合研究制定分级管理为基础的养老行业职业资格体系，发挥京津冀教育资源丰富的优势，推进养老职业教育体制改革。

责任编辑：高钟庭