京津冀区域人才特区建设的现实困境与路径选择

佟林杰　孟卫东

摘 要：京津冀区域人才特区建设对于该区域经济发展有重要的推动作用。但由于京津冀区域人才特区建设和发展理念相对滞后、区域间同质化竞争严重以及相关人才保障体制不健全等因素的影响，人才特区建设进展缓慢。因此，需要从理念重构、制度完善、载体建设以及环境优化等四个方面推动京津冀区域人才特区的建设与发展，实现京津冀区域人才特区的科学配置和效用最大化。

关键词：京津冀；人才特区；现实困境；路径选择

中图分类号：C934 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2015）05-0015-04

人才试验区是我国人才工作的重大创新，2010年6月颁布的《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020）》明确提出鼓励地方和行业结合自身实际建立与国际人才管理接轨的人才试验区，随后出台的十二五规划也将人才创新管理和服务作为今后五年的重要建设工程。人才特区是地方政府在建设人才试验区过程中的有益探索和成功实践，随着我国各地区人才特区的相继建立，如何借鉴长三角、珠三角区域人才特区的成功建设经验，对于加快京津冀地区的人才特区建设有重要的推动作用。

一、人才特区的概念及特点

（一）人才特区的内涵界定

人才特区概念源起于经济特区，由樊作礼在2000年首次提出并使用的，深圳在2001年首先践行人才特区的理念，积极探索和构建新型人才特区。无论从学术还是实践层面都未对人才特区概念进行明晰的界定。曾佳妮（2007）将人才特区定义为：人才工作的特殊区域，即在特定的区域内，人才工作的政策保障、体制建设、机制运行、资金投入、环境营造、工作内容和工作模式等都比区域外更具备优先性和特殊性[1]；罗振洲（2011）认为人才特区是以生产要素中的劳动力要素作为核心要素，将其他生产要素诸如土地要素、资本要素、企业家才能要素、技术要素和信息要素等进行有机融合，以市场机制为主导，通过政府引导和相关政策支持所形成的特定区域[2]；江苏和中关村等区域将人才特区定义为：在特定区域实行特殊政策、特殊机制、特事特办，率先在经济社会发展全局中确立人才优先发展战略布局，构建与国际接轨、与社会主义市场经济体制相适应、有利于科学发展的人才体制机制[3]。

综合我国地方政府的人才特区建设实践以及学术界研究的理论成果，本文将人才特区定义为：在特定的空间范围内，通过制定和实施一系列优惠政策、创新人才管理体制以及完善人才服务体系等措施，以实现人才集聚和创新为战略目标的区域建设。京津冀区域人才特区的建设有利于区域人才管理模式的创新，为京津冀区域发展提供坚实的人才集聚保障，同时有利于京津冀区域人才规模、质量以及结构的优化和提升；此外，京津冀区域正处于经济发展的转型时期，经济发展模式还面临“转而不变”的困境，而人才特区的建设为区域经济发展模式转型提供了良好的契机，京津冀区域人才集聚与磁场效应与经济发展方式的契合和匹配将推动京津冀区域由“污染型”向“生态型”经济发展模式转变。

（二）人才特区的特点

我国地方和区域人才特区的建设方兴未艾，从目前我国人才特区的建设实践情况来看，主要呈现出三个特点：

1. 建设模式的螺旋性。三螺旋理论是由美国管理学家埃茨科威茨提出的，其理论重点是在政府、高校以及企业三方的相互作用下实现区域创新的发展。而我国人才特区的建设呈现出三螺旋性的特点：首先，人才特区建设的市场主导性。市场在资源和要素的配置过程中起着决定性的作用，人才资源也不例外，因此，区域人才特区的建设需要以市场为主导，充分发挥市场的资源配置和优化作用。其次，政府的引导性和支撑性。政府作为市场失灵的有效补充，对于人才特区建设的规范和调控作用显而易见，因此，在区域人才特区的建设过程中要充分考虑地方政府的规范和引导作用。此外，区域人才特区的建设数量和质量与地方政府的经济发展水平成正相关关系，这也就导致了我国人才特区建设区域失衡。最后，区域高校的基础性和辅助性。高校是人才培养和集聚的摇篮，区域人才特区的建设要以区域高校为基础和支撑，在注重区域内人才选拔和培养的前提下，加大区域人才引进和整合力度。

2. 建设内容的特定性。人才特区的建设内容特定性主要体现在两个层面：一方面，物理空间的特定性。人才特区的建设必须有特定的物理边界，各项优惠政策、制度以及法规等在此物理边界范围内合法有效，而且人才特区的建设需要以特定的机构和组织为建设的核心或载体，并在此基础上不断发展壮大。另一方面，辐射范围的特定性。由于人才特区建设处于起步阶段，各项配套设施和保障制度的不完善以及人才构成的复杂性和动态性局限了区域人才特区建设的系统性和辐射服务范围和领域的特定性。

3. 特区建设的特色化和多元化。由于我国各地方经济发展水平、文化素质以及产业类型的差异性导致我国人才特区建设的地域性明显，呈现出多元化发展的状态。但是，从本质上来看，区域人才特区建设要与地方产业结构、经济发展方式、受教育程度以及人才生态承载力等多方面相匹配，因地制宜地发展和建设区域人才特区。根据人才特区的发展模式可以将人才特区建设归纳为园区式、基地式、政区式、互动式、协同式以及依附式等多种发展模式，人才特区建设和发展模式的多元化趋势明显。

二、京津冀区域人才特区建设的现实困境

（一）京津冀区域人才特区建设的现状

京津冀区域范围内相对于河北省而言，京津两地的人才特区建设时间较早，而且成效显著。京津两地分别依托国家“千人计划”项目以及地方人才引进和培养工程，通过制定和完善人才激励和保障制度，实现本地区人才的重点培养以及外部人才的引进。北京2011年引进人才4 962人，其中海外高层次人才436人；天津滨海新区2011年高层次从业人员达到1.5万人，其中国家“千人计划”65人，人才密度高达36.7%。相对于京津区域人才特区建设的如火如荼局面而言，河北省人才特区建设略显惨淡。河北省2011年提出建设环首都人才特区、曹妃甸人才特区、渤海新区人才特区以及冀中南人才特区，并陆续出台包括资金支持、政策保障以及环境优化等多项引才引智政策，但是依然存在人才总量不足、高层次人才欠缺以及人才结构和分布不合理等多方面的问题。因此，如何通过京津冀区域人才特区的协同建设实现区域人才特区建设的生态平衡是京津冀区域人才特区建设重点关注的问题。

（二）京津冀区域人才特区建设困境

纵观京津冀区域人才特区建设的现状，虽然京津冀各地人才特区建设都取得了一定的成效，但是，从长远来看，京津冀区域人才特区发展和创新困难重重，其面临的困境主要体现在三个方面：

1. 人才特区建设定位和理念滞后。理念决定思路，思路决定质量。京津冀区域人才特区建设应以人才高度集聚、管理体制创新、活跃创新氛围以及推进产业发展为其基本定位和指导理念。但是从目前的建设现状来看，京津冀区域曲解和偏离了人才特区建设的初衷和理念，区域人才的培养和引进是实现人才集聚效应的过程和手段，而并不是区域人才特区建设的最终目标。京津冀区域各级政府将高层次人才引进作为本地区的重点工程来实施，但对于人才引进后的适用和创新则集体忽略，从而造成了京津冀区域人才密集度与人才贡献度的反比例矛盾，从而造成人才特区建设的浪费和闲置现象。此外，京津冀部分地区对于人才特区建设的重视程度不足，并未真正认识到人才特区建设的重要性，仅仅是出于执行上级政策的视角而进行人才特区的建设，在资金支持和政策倾向方面给予人才特区建设适当的优惠，而对于人才的使用、管理以及评价等方面则选择性忽略，从而影响人才效益的发挥，造成严重的人才浪费现象。

2. 人才特区间的同质化竞争严重。人才特区的同质化竞争体现在两个层面：首先，区域人才特区间的同质化竞争。目前，我国大部分地区都建立了人才特区，而且各地区人才特区建立都是以吸引高层次人才、推动地区产业发展为目标，从而造成各地区人才特区的特色化发展程度较低。此外，根据相关部门调查数据显示，截至2012年底，京津冀区域共有人才特区45个，北京拥有包括中关村人才特区在内的41个人才特区，天津市有3个，河北省仅有1个。从京津冀区域人才特区的分布状况来看，区域内人才特区的建设与发展存在严重失衡，容易导致人才的闲置和浪费。其次，区域内人才特区的同质化竞争。衡量人才特区的同质化标准主要是人才的密度与产业经济总量的匹配程度比例。而从京津冀的人才特区的配置情况来看，北京的人才特区间由于人才、资金、技术设备以及产业支持等多方面的同质化竞争较为严重，而津冀地区由于人才特区的数量、规模与地区产业规模比例不协调，从而导致人才特区的经济辐射和带动能力不足。

3. 人才创新载体建设体系的不健全。人才特区效用的发挥要以人才创新为依托，而人才创新的前提和基础要以人才创新机制、资金支持以及制度规范为载体[4]。从宏观层面看，京津冀区域人才创新载体建设体系的不完善是制约三地人才创新的重要因素。首先，人才创新机制的不健全。京津冀区域现有的人才激励、分配、评价以及创新机制已经滞后于社会经济的发展节奏，而且以政府、企业和高校为主导的三螺旋创新体系还未完全形成，人才特区的人才集聚效用不明显，从而限制了人才创新工作的开展。其次，人才市场配置机制的不成熟。近年来，京津冀区域积极推行人才资源配置的市场化改革，市场机制不断完善，与区域产业经济发展相适应的人才管理和调控机制不断健全，但是，由于京津冀区域产业结构层次的雷同性导致专业技术高层次人才的过度集聚，包括管理、研发以及服务等其他领域的高层次人才比较匮乏，从而导致京津冀区域人才结构层次的畸形发展，京津冀区域人才配置的市场化程度还需进一步提高。最后，人才创新服务功能的缺位。人才信息服务功能的缺位，京津冀区域人才数据库的建设相对滞后，人才信息的引导、更新以及查询机制的不健全致使未能及时准确地实现人才信息的互联互通，导致人才与产业之间的信息失衡，增加了隐性交易成本。此外，人才创新相关法律、法规、制度等要加大政策执行力度，并进一步优化人才创新的环境，从而实现人才特区建设的良性循环。

三、京津冀区域人才特区建设的路径选择

京津冀区域人才特区的建设与发展要以国内外先进地区的人才特区和人才集聚模式为借鉴，以政府引导、企业协同以及高校培养的三位一体的人才特区建设为发展模式，实现京津冀区域人才特区的科学配置和效用最大化。

1. 理念重构，实现人才自发集聚。首先，理念问题是人才特区建设的先导性问题。京津冀区域人才特区的建设和发展理念要从宏观的文化层面、具体的人才观念内涵到社会的多层面进行重构，构筑以“人本”和“创新”为基本理念的文化走向，打造与京津冀区域产业发展相契合的文化环境。牢固树立科学的人才观，京津冀三地政府要将人才放到优先发展的战略位置，在追求经济高增长的同时重点支持人才特区和人才聚集区的建设与发展。其次，制定科学的发展规划。良好的发展规划是人才特区建设的良性竞争的前提和基础，为实现科学合理的人才特区布局，京津冀区域政府要通过基层调研、专家咨询以及人才特区建设研讨会等形式厘清人才供需现状，在此基础上制定人才特区建设的五年或十年规划，并将目标细化，实现人才特区建设的稳步推进。最后，创新人才引进机制。高层次人才是区域自主创新和产业发展的核心力量，因此，京津冀区域要不断加大人才尤其是高层次人才的引进力度。通过建立人才引进专项基金、制定相关优惠政策以及组织大规模的海外招聘等方式加快引进京津冀地区经济发展急缺人才，实现产业集聚带动人才集聚、人才集聚促进产业集聚的双螺旋互动发展模式。

2. 搭建载体，健全人才特区运行机制。为了实现人才特区的人尽其才，地方政府、产业以及高校三方应协同配合，积极搭建人才创新的载体，构建三位一体的人才创新和使用平台。首先，政府的基础性作用。由于市场在人才资源配置过程中发挥着关键性的作用，因此，政府作为市场失灵的补充角色发挥着基础性的作用。政府要在人才优先发展理念的指导下制定人才特区建设的发展规划，同时完善人才管理、使用、评价、引进以及创新等多方面的制度，以保障人才特区的正常运转。其次，提升产业层次，增强人才吸引力。高技术和高层次的产业聚集区对于高层次人才的吸引力较强，因此，京津冀区域要以区域资源整合为切入点，推进优势产业的科学布局，搭建人才集聚平台，构建人才—产业、人才—项目创新以及人才集群带动产业集群的发展模式。同时，以京津冀区域现有的科技和产业园区为依托和载体，在企业提高引智资金、完善相关配置设施的基础上，充分挖掘京津冀区域各类园区人才载体的服务特性和创新孵化功能，搭建人才创业发展平台，从而吸引国内外高层次人才到园区进行创业发展。最后，构建京津冀区域人才自主培养平台。京津冀区域要以区域内的高等院校和科研机构为载体，不断完善高层次人才的自主培养体系建设。加大对区域内高校的政策和资金支持力度，不断提升高校的人才培养和科研创新能力水平，以建设国际高水平大学为目标。

3. 制度完善，提升人才特区使用效益。人才特区建设的目的并不仅仅是吸引人才集聚，更重要的是要发挥人才集聚的效用，推动相关产业和社会经济的不断发展，因此，人才特区的制度规范就显得尤为重要。主要包括：首先，健全人才管理和服务机制。加快建立区域人才供需预测体系，积极引导人才的培养和引进，合理调控人才构成比例和结构层次，实现人才的多样性和多学科性发展。加快京津冀区域人才资源配置的市场化程度，支持人才中介服务机构的发展，加快京津冀区域人才市场的开放程度，不断健全人才信息服务共享网络，加快京津冀区域高层次人才数据库建设，实现人才信息资源的共用共享[5]。其次，完善人才创新激励机制。设置专门的人才特区创新基金，鼓励和支持具有独立知识产权、科技含量高、市场潜力较大的项目研发和创新。同时，要建立科学合理的人才创新利益分配制度，以保障创新人才的知识产权和合法利益，对于具有高风险或高收益的创新研究项目要制定科学的风险共担和利益分配体系，实现人才创新的收益分配多元化和薪酬待遇市场化目标。最后，建立人才效用评价机制。对于引进和培养的高层次人才实行聘任制管理，制定相应的考核和评价制度，以个人共享度和效益产业为衡量指标，对于考核不合格人员可采取警告、扣除奖金等惩罚措施，对于屡次考核不合格人员可予以辞退，从而保证人才特区内人才的良性竞争和生态平衡。

4. 优化环境，实现人才特区持续创新。现阶段人才的竞争很大程度上取决于服务和政策的竞争，随着京津冀区域人才特区建设步伐的不断加快，对于人才资源的争夺也日趋激烈，而且区域环境的优化也有利于人才创新的积极性和主动性，从而实现区域人才的可持续创新。一方面，完善区域创新环境。通过调整人才特区的功能定位、业务范围等，促进人才特区的职能多元化，由单纯向企业提供智力输出向市场培育、创新体系培育以及无形资产培育等方面转变，提升人才特区的附加值，扩大人才特区的社会和产业影响力。另一方面，要优化人才特区的生活环境。生活环境的优化不仅仅包括生活条件、交通、通讯以及绿化等基础设施的优化，而且还包括以精神生活为主导的文化环境优化以及以医疗保障等为主体的服务环境的优化，要为人才的使用和创新营造良好的生活和服务环境。

参考文献：

[1]曾佳妮.高校“人才特区”建设：以创新为动力[J].中山大学学报论丛，2007，（11）：280-282.

[2]罗振洲.我国人才特区发展状况研究[J].第一资源，2012，（4）：28-38.

[3]苗月霞.我国地方政府“人才特区”建设研究[J].中国行政管理，2012，（10）：34-37.

[4]赵全军，罗双平.人才特区：内涵、动因及实践特点[J].学习与探索，2013，（4）：116-120.

[5]佟林杰，孟卫东.环渤海区域人才共享的问题与对策研究[J].科技管理研究，2013，（21）：91-94.

责任编辑：许永兵

Abstract： The SAR personnel of Beijing-Tianjin-Hebei Region have an important role in the construction of the regional economic development. However， the SAR personnel progressed slowly due to the SAR personnel lagging construction and development of the concept， the homogenization of serious inter-regional competition and associated personnel security system unperfect. Therefore， we propose the concept of reconstruction from perfect system， four carrier construction and environmental optimization to promote the construction and development of Beijing-Tianjin-Hebei and the SAR personnel in order to achieve scientific configuration and utility maximization of Beijing-Tianjin-Hebei and the SAR personnel.

Key words： Beijing-Tianjin-Hebei region； The SAR personnel； Dilemma； Path construction