中国财政政策转型及其效应分析

刘海鹏 王 翠

摘要:为了应对新世纪的第一场国际金融危机,中央政府果断出台了扩内需、保增长的“十项新政”,这预示着中国从2004年以来实施的稳健财政政策向更加积极的财政政策转型。新积极财政政策被期望发挥“四两拨千斤”的杠杆效应,实现稳定经济增长速度的目标,同时还必须避免矫枉过正,以有效发挥积极财政推进经济结构调整和增长模式转换的功能。

关键词:国际金融危机;宏观调控;积极财政政策

中图分类号:F812.0 文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2009)11-0055-04

2008年爆发的国际金融危机起源于美国的次贷危机,造成美国近30家金融企业倒闭,4 000多家金融企业陷入财政危机,并且很快影响到了实体经济领域[1],最终引发了一场波及全球的金融危机。

从2008年第三季度开始,中国宏观经济增速明显放缓,各项宏观数据急转直下,其中,进出口总值下降,工业增加值增长速度持续回落,股市财富大幅缩水,失业人数大幅增加,CPI和PPI双双进入负值,一系列最有代表性的指标足以显示国际金融危机对中国国内经济所造成的极大冲击。

一、应对危机:中国的财政政策由稳健走向积极

据国家统计局发布的2008年国民经济运行情况显示,中国全年国内生产总值300 670亿元,比上年增长9.0%,其中第一季度增长10.6%,第二季度增长10.1%,第三季度增长9.0%,第四季度增长6.8%。而最新的统计数据表明,中国2009年第一季度GDP增长率仅为6.1%(增长主要是靠国家兴建基础设施拉动)。从上可以看出,从2008年第三季度开始,中国经济明显进入了下滑通道,同时国家财政收入增速的逐步放缓甚至出现负增长。面对复杂的国内经济形势,国务院总理温家宝于2008年11月5日主持召开国务院常务会议,果断启动作为反周期逆风操作手段的积极财政政策,并进一步提出了关于扩大内需、促进经济增长的“十项新政”,其内容主要有:加快建设保障性安居工程;加快农村基础设施建设;加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设;加快医疗卫生、文化教育事业发展;加强生态环境建设;加快自主创新和结构调整;加快地震灾区灾后重建各项工作;提高城乡居民收入;加大金融对经济增长的支持力度等。为了实施“十项新政”,保证经济较快的增长,政府史无前例的出台了30年来规模最大的财政刺激计划,到2010年底投资总额约4万亿元。会议决定,2008年第四季度先增加安排中央投资1 000亿元,2009年灾后重建基金提前安排200亿元,带动地方和社会投资,总规模达到4 000亿元。相机抉择的财政政策历来是为确保经济稳定运行的短期性政策,“十项新政”的出台预示着中国从2004年以来实施的稳健财政政策转型为更加积极的财政政策,也是自1998年以来中国又一次启动了积极财政政策。

2008年12月8日-10日,一年一度的中央经济工作会议定调了积极财政政策最权威的风向标。会议提出了2009年经济工作的重点任务,主要有: (1)加强和改善宏观调控,实施积极的财政政策和宽松的货币政策。其中包括较大幅度增加公共支出,实行结构性减税,优化财政支出结构,继续加大对“三农”、就业、社会保障、教育、医疗、节能减排、自主创新、先进装备制造业、服务业、中小企业、重大改革等方面的支持力度,加大对低收入家庭的补贴和救助力度等。(2)巩固和发展农业农村经济好形势,保障农产品有效供给、促进农民持续增收。(3)加快发展方式转变,推进经济结构战略性调整。(4)深化改革开放,完善有利于科学发展的体制机制。(5)着力解决涉及群众利益的难点热点问题,切实维护社会稳定。最权威的风向标的定调,明确积极的财政政策和宽松的货币政策为2009年工作的首要任务,同时为有效扩大内需促进增长、重振市场信心注入一支“强心剂”。

二、“四两拨千斤”:新积极财政政策的效应预测

通过对比当前时期新积极财政政策与1998年的积极财政政策可以发现,需求约束是长期以来制约中国经济增长的“瓶颈”,财政政策无论如何转型在本质上都是一种需求调节政策,通过财政拉动内需的实质没有改变。但更深一步的研究发现,这两个阶段财政政策的着力点却存在着很大差异。1998年积极财政政策的主要着力点是增加基础设施投资,其最直接的目的就是通过投资拉动内需以确保经济持续增长。而当前时期的财政政策则注重刺激消费需求的导向,同时在两大着力点——基础建设和民生工程进行大规模的投资,期望通过增加投资和扩大消费这“双重动力”的合力来拉动总需求、刺激国民经济增长。可见,新一轮积极财政政策并不是上一轮积极财政政策简单的延续,因此发挥新财政政策“四两拨千斤”的杠杆功能将会产生可以预见的积极效应。

(一)从综合效应上看,新积极财政政策加强了宏观经济系统面对外部冲击的稳定性

政府的财政收支及其变动会直接或间接影响宏观经济的运行。当今世界经济虽有周期性的波动,但是同20世纪30年代大危机相比,波动幅度大为减小,持续时间也大为缩短,其中财政制度与财政政策对宏观经济的调节有很大关系[2]。财政政策作为经济运行中的自动稳定器能有效地熨平经济波动,而政府有意识的实行反周期的相机抉择的需求管理将会加强宏观经济系统面对金融危机冲击的稳定性。面对经济运行中出现的严重短期困难,党中央、国务院准确把握经济大势,采取正确有力的宏观调控政策,出手之快、出拳之重、措施之准、工作之实,让人惊叹。随着积极财政政策一揽子计划的逐步落实,中国有效地应对了国际金融危机冲击的影响,稳定了经济金融大局,经济运行中出现了一系列积极的变化。2009年第一季度的统计数据显示,重要的先行经济指标——制造业采购经理指数连续4个月从低位回升,并在今年3月份一举突破50点关口,达到52.4;同时,工业增长速度明显加快上升,今年3月份工业增加值增长速度同比达到8.3%,比1-2月份加快4.5个百分点,已经回到了2008年10月份的增长水平。制造业进入扩张状态表明工业的存货调整正在逐步完成,正在产生新的增长动能,而工业增长速度明显回升,则为整个经济企稳回暖提供了最重要和最关键的支撑。在新积极财政政策等经济刺激计划的作用下,中国宏观经济系统抵挡住了国际金融危机的冲击,经济企稳回暖的态势已初步形成。

(二)新积极财政政策将会形成新一轮投资拉动经济增长的局面

虽然美联储主席伯南克3月中旬表示,他已经觉察到复苏的“初绿萌芽”(green shoots)。但国际金融危机的深层次问题远未解决,至今未有见底的迹象,据世界银行预测,2009年全世界经济将延续下行态势。在外部经济环境依旧严峻的形势下,外需对中国经济增长的拉动作用将极为有限,而新积极财政政策出台的投资计划将成为支持中国经济增长的支柱。研究表明资本对于亚洲新兴工业化经济增长的贡献为68%~85%,中国也不例外,改革开放以来中国经济的高速增长大部分来自有形资本的投入,有形资本的增长占中国经济增长的90%以上[3]。随着4万亿投资计划的逐步落实,将会形成新一轮投资拉动经济增长的局面。况且地方政府在“软预算约束”下申报了18万亿元配套项目的投资计划,这场投资拉动增长的局面将在地方政府的投资下得以延续。

(三)新积极财政政策将促进“住有所居、病有所医、学有所助”的民生工程,抑制经济增长与社会发展相背离

公共财政取之于民、用之于民,因此新积极财政政策把保障和改善民生作为保增长的出发点和落脚点。2009年中央预算用于教育、医疗卫生、社会保障、就业、保障性安居工程、文化等方面的民生支出达到7 285亿元,比上年增加1 653亿元,增长29.4%。“民生脉动最关情”,中央财政在民生领域大幅度的增加支出,是政府坚持以人为本,切实保障公民基本权利,提高生活水平,重点关心弱势群体的体现。新积极财政政策在民生领域的作为,将有效的促进“住有所居、病有所医、学有所助”,使人民群众充分享受到经济发展带来的成果,抑制经济增长与社会发展相背离,既能够改善群众的生活和居住条件,同时也是拉动需求很重要的一个措施。

(四)新积极财政政策将夯实未来十年经济发展的基础

改革开放30年来,中国经济持续高速增长的同时,高投入、低产出、高污染的粗放经营模式付出了惨重的环境、资源和社会代价。而且伴随着经济发展和人民生活水平的提高,对能源、基础原材料、交通等基础设施提出更高的要求,对教育、医疗卫生、社会保障、保障性安居工程等关系民生的公共服务产生了更加紧迫的需求[4]。此次国际金融危机的到来,推动了一大批基础设施和公共服务项目上马或加快建设,支持科技创新和节能减排,推动经济结构调整和发展方式转变,加快实现经济发展由主要依靠增加资源等要素投入,向主要依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新转变,既可以有效地刺激需求、支持经济可持续增长,又可以为未来10年中国经济发展新的机遇期打下更为扎实的基础。

三、避免矫枉过正:新财政政策实施中应该注意的几个问题

转型后积极财政政策的实施,给危机中的中国经济带来了依稀曙光,经济企稳回暖的迹象也增加了战胜危机、顺利实现经济“软着陆”的信心。但是任何宏观经济调控政策都应适可而止,超越需求的“越位管理”将会把经济带向相反的困境。当前确保经济增长速度、扩大经济规模固然重要,但是从长远来看优化经济结构和转变增长方式的问题迫在眉睫。如今实施的逆周期财政政策使中国保增长、扩内需的能力得到了很大提升,这无疑会拉动短期内经济建设,抑制经济下滑的趋势。但如何避免矫枉过正,从而有效实现经济结构的优化和增长方式的转型,以下几个问题值得引起注意:

(一)实施积极财政政策必须充分尊重和发挥市场机制的基础性作用

市场机制在资源配置中处于基础性地位,改革开放以来,随着市场经济体制的建立和不断完善,市场力量成为推动中国经济发展的主要力量,市场经济中的价格机制、供求机制和竞争机制推动着生产者和消费者作出各自的决策,引导资源向着最有效率的方面配置,确保经济自觉地按照市场规律运行。然而市场自发性、盲目性、滞后性的特点使得政府对宏观经济运行进行干预和调节成为必要,因此我们不能因为金融危机带来的消极后果而怀疑甚至否定市场机制的基础性地位,不能因为宏观调控的显著效果而重走计划经济的路子,作为政府宏观调控手段的积极财政政策不仅需要、而且必须遵循这一原则。

(二)实施积极财政政策,要合理利用政府投资乘数效应

当前中国居民边际消费倾向低下一直是制约政府投资乘数发挥效用的重要因素,从而也限制了积极财政政策的实施效果。理论上,一元钱的政府支出通过乘数效应可以产生大于一元钱的国民收入,在不考虑税率变动的情况下,凯恩斯主义政府购买乘数=1/(1-边际消费倾向)。可以看出,政府购买乘数的大小直接取决于边际消费倾向的高低。中国长期存在的城乡二元结构使得城乡收入差距不断扩大,而教育、医疗、住房、养老、失业等风险的存在,使得居民对于未来的收支预期存在大量的不确定性,况且金融危机的出现造成了劳动收入减少甚至出现大量劳动力失业,增加了居民的预期性储蓄倾向,也必然降低社会总消费倾向。扩大消费需求的关键在于企业和消费者,要调动两者的消费积极性,必须在增加财政投入的同时,合理运用一系列财政政策手段,确保政府投资乘数效应发挥应有的效果。

(三)实施积极财政政策要正确处理“条条”与“块块”的关系

继中央政府推出4万亿元经济刺激方案后,地方政府雄心勃勃的18亿元投资计划已经出台。据了解,这个数据目前还仅为地方政府的意向,最终是否能实施还决定于中央政府对具体项目的审批。然而,地方政府对民生需求的把握有着天然优势,在财政投入项目的选择和资金管理上,地方政府“块块”管理往往比中央部门“条条”管理更为有效。但是,地方政府的自主愿望与中央财政资金投入的方向往往并不一致,如何进行项目的取舍成为提高投资效率的关键。这就需要中央政府严格科学的对项目进行评估,建立项目负责人制度,提高项目审批与运作的透明度,对投资项目进行严格监管,使财政资金的使用满足本地区最迫切的民生需求,避免造成严重的资金浪费。

(四)实施积极的财政政策不容忽视“挤出效应”

“挤出效应”是指当政府采取扩张性的财政政策时,政府支出的增加会引起私人消费或投资减少的效果。对“挤出效应”的发生机制有两种解释,一种解释是:财政支出扩张会引起利率上升,利率上升会使私人储蓄增加从而抑制私人消费,同时更重要的是,由于私人投资与利率之间的反向变动关系,利率的上升还会抑制私人投资。另一种解释是:政府向公众借款引起政府和私人部门在借贷资金需求上的竞争,减少了对私人部门的资金供应。但是无论哪种解释,财政扩张都引起收入和货币需求的增加,在货币供给不变的条件下,必然会造成利率上升,进而减少物品和劳务的需求,挤出投资。由于中国没有完全实现利率市场化,所以一般认为财政扩张不会提升利率水平,进而也就不会产生挤出效应。但随着中国金融体制改革的不断深入,利率市场化进程不断推进,由积极财政政策产生的“挤出效应”逐渐呈现显著化倾向,因此实行积极财政政策带来的“挤出效应”不容忽视。

(五)实施积极的财政政策要注意政策的时滞性

积极财政政策旨在熨平经济波动,支持经济增长,但由于政策时滞的存在,可能会造成经济在更长时间内的不稳定,从而导致政府在配置资源的过程中比市场机制更严重的低效率。由稳健的财政政策向积极的财政政策的转型,面临两方面的不确定性,第一,积极财政政策下投资乘数大小难以准确的确定;第二,政策必须预测通过财政政策作用总需求水平达到预定目标需要多长时间。而在这一段时间里总需求特别是投资可能发生的戏剧性变化可能导致决策失误。因此我们不能苛求新一轮财政政策在短时间内就起到立竿见影的作用,相反,要根据危机爆发后经济形势的变化,相机抉择和适时调整财政政策,促进经济恢复。

四、小结

面对国际金融危机“外患内忧”的严峻形势,中国财政政策主动选择从稳健向积极转型,转型后的积极财政政策并不是上一轮积极财政政策简单的延续,而是通过增加投资和扩大消费这“双重动力”的合力来拉动总需求、刺激国民经济增长。新积极财政政策必将在加强宏观经济系统的稳定性、拉动经济增长、改善民生工程、夯实未来经济发展基础等方面显现出积极的效应,同时,我们也应该注意到实施积极财政政策要发挥市场机制,要合理利用政府投资乘数效应,要正确处理“条条”与“块块”的关系,要重视政策的“挤出效应”并考虑到政策时滞性的存在。当前中国经济虽有企稳回暖迹象,但是在全球经济依旧严峻的形势下,我们不能过于乐观,积极财政政策作用的有效发挥还必须得到宽松的货币政策和其他综合经济政策的支持,只有打好宏观调控的“组合拳”才会在世界经济春色难觅时,发现中国经济复苏的曙光。

参考文献:

[1]何伟.中、东欧危机成亚洲金融危机“翻版”[N].东亚经贸新闻,2009-03-04.

[2]高鸿业.西方经济学[M].北京:中国人民大学出版社,2004.

[3]刘遵义,汪同三.东亚经济增长的源泉与展望[J].数量经济技术经济研究,1997,(10).

[4]刘立峰.新一轮积极财政政策浅析[J].宏观经济管理,2009,(1).

责任编辑:焦世玲

责任校对:艾 岚

Research on China's Fiscal Policy Reforming and its Effect

Liu Haipeng1, Wang Cui2

(1. School of Public Administration, Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan 430074, China;

2. Economics School, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

Abstract: To cope with the first international finance crisis on the 21th centry, China's central government decisively carried out "10 new deals "to expand the domestic demand, to guarantee the enconomy growth. It indicates that China launched an active fiscal policy from the stable fiscal policy since 2004. The active fiscal policy is oriented to play the lever role, stable the economy growth, promote economic structural adjustment and the conversion of economic growth mode.

Key words: international finance crisis; macro control; active fiscal policy