“十四五”时期天津财政大数据总体定位与实施路径研究

◎文/课题组

一、“十四五”时期财政治理的新机遇、新挑战

随着我国财政理论从“生产型分配财政”到“服务型公共财政”再到“治理型现代财政”的变革，“十三五”期间， 天津财政改革在改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的财政关系等方面， 均取得了良好的进展， 但实现财政治理体系与治理能力现代化的道路，仍然任重道远。全口径预算管理尚未实现， 直接税改革有待进一步深化，税制优化效果仍需进一步提升，事权、财权划分还有较多值得优化的空间。同时，一般公共预算收入增速进一步放缓，财政支出需求不断增长，财政收支缺口进一步加大。因此， 无论是财政理论还是当前现实，都对“十四五”时期的财政治理， 提出了更高的要求。

（一）“十四五”时期财政治理新机遇

党的十八届三中全会以来， 国家治理体系和治理能力现代化成为治国理政的核心理念之一， 财政也被赋予了新的历史使命， 成为国家治理的基础和重要支柱。 财政治理作为国家治理体系中的一项核心内容， 在深化财税体制改革、 构建现代财政制度过程中， 要全面服从和服务于国家治理现代化的要求。 国家“十三五”规划明确提出实施网络强国战略，2017 年 12 月， 在中共中央政治局第二次集体学习中提出实施国家大数据战略，加快建设数字中国，大数据、云计算、人工智能、区块链等新技术先后上升为国家战略。2019 年 5 月， 财政部印发《关于推进财政大数据应用的实施意见》，财政作为国家经济的宏观管理部门， 是大数据生产、 应用的重要领域之一。“十四五”时期，财政治理面临着国家治理体系和治理能力现代化的新要求，大数据等信息技术不断发展，也为财政治理提供了从数据来源、 数据处理到数据分析的新方法与新技术， 大数据时代财政治理面临着新的机遇。

（二）“十四五”时期财政治理新挑战

当前， 我国经济社会存在的不稳定、 不确定的因素仍然较多。在“十四五”时期，现代财政制度必须树立风险管理理念， 强化防范化解系统性风险思维， 科学认识并把握好政府作为经济主体和公共主体所面临的 “双重风险”。 就天津而言，进入新时代，财政工作所面临的形势、条件、任务、要求都发生了较大的变化。目前，建设高质量财政成为重要遵循， 但是当前财政工作与社会经济发展要求相比，还不能完全适应、完全匹配。 同时，紧财政、负债财政和风险财政也成为财政治理的主要特征， 这些都对财政治理现代化建设提出了迫切的要求。另外，随着大数据技术在财政治理领域的不断应用，数据安全、技术革新等也为财政治理提出了新要求。 如何适应技术变革与技术发展， 从而不断深化和创新大数据技术在财政领域的应用， 成为未来大数据财政治理发展面临的新挑战。

二、数据是财政治理现代化不可或缺的生产要素

随着信息技术与经济社会的交汇融合， 数据已成为国家的基础性战略资源。2020 年 3 月，《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确指出，数据与劳动、土地、资本、技术等同为驱动经济社会发展的生产要素，其对于全要素生产力的充分发挥和经济社会的全面持续发展， 起到重要的推动和促进作用， 对于经济组织与参与个体来说更是不可或缺。数据记载信息， 信息蕴含知识，这些信息与知识，过去分散于生产经营的各个环节，不易量化， 也不好积淀为显性数据与知识， 伴随着信息技术的飞速发展，用于识别、计量与管理海量数据的算法、算力等工具应运而生。而数据之所以被定义为生产要素， 正是由于数据成为资源是一个发现和利用数据价值的过程， 且识别数据的经济价值、 充分发挥其影响全部生产力发展的作用日趋显著。 首先要发现各种有用数据的来源， 其次要采集满足特定需求的数据， 然后要把采集到的数据按应用需求进行标准化、结构化处理，最后将加工处理后形成的数据与实际应用相结合， 最大程度地发挥数据的作用。 在此过程中， 数据是作为一种具有实用价值的资源， 帮助管理者决策， 从而实现其经济效益， 成为数字经济发展的关键生产要素。

从财政与数据的关系来看， 其作为从事经济活动的重要组成部门， 既是天然的数据生产者、加工者，更是典型的数据需求者、使用者。一方面， 财政工作产生了大量数据，且类型多样。例如在预算编制、执行、核算、绩效、内控、 监督等环节产生的操作类、控制类、分析类等结构化数据； 在非税征缴活动中产生的电子票据等图形类数据。另一方面，财政工作的有效开展离不开各种数据的支撑。 财政无时无刻不在统计预算收支进展情况、 计算国库库款的可支配余额， 确保政府各项活动正常开展；另外采集应用预算单位的各种业务数据和财务核算数据，用于加强对预算执行环节的风险控制； 通过对各类经济指标进行追踪、监测、分析，辅助预测收入支出规模，验证政策实施效果；此外，利用从互联网搜集及从相关渠道获取的各类民意数据， 以便更清晰地发现财政管理中存在的问题， 及时掌握社会公众对政府财政工作的诉求。

三、以大数据为驱动，赋能财政治理体系创新发展

天津财政信息化经过多年的建设和发展， 信息技术与财政业务实现了较为深度的融合， 近年来结合天津实际，加大力度、扎实推进财政大数据建设， 从市本级系统整合、 数据贯通和全市财政核心业务系统的一体化、集中化部署应用等多方面全面推进， 取得了初步成效。 但是， 目前的信息化应用能力与财政治理现代化要求相比，还存在需要改进的方面。一是大数据思维尚需加强。目前，仍然有不少部门、单位和领导干部缺少以数据获取、整理、分析、应用为核心的大数据理念， 缺乏协同配合、共享开放的精神，不能充分认识到数字化技术对提升公共服务质量、 提高财政运行效率、 优化财政政策绩效等方面的重要意义。 二是财政数据基础亟待夯实。 全市财政数据底数不清、 质量不高，预算编制、执行与资产、采购等系统相互割裂， 不能互联互通， 市区两级数据标准不统一， 难以实现财政数据的上下贯通和预算相关数据的自动汇聚。 三是数据治理机制仍需完善。 数据大集中尚未实现， 数据采集、汇集、存储和使用的部门化、分散化、碎片化问题突出，数据的采集权、 管理权和使用权缺乏清晰的界定， 应用过程中的权责关系等问题较为模糊，与住建、发改、工信等部门数据共享度低， 加强数据有序共享和互联互通的规则缺失。 四是数字化应用有待深化。财政发现、分析和解决问题的方式还不够科学，数据化、 智能化决策还不够充分， 财政治理中以前置审批为主的治理方式和依靠大量人力集中检查的手段还普遍存在， 不少财政收支数据还需要手工汇总报表， 难以适应日益复杂的现实。

基于上述问题， 财政信息化迫切需要转型升级为以新型 IT 基础设施、 业务在线、数据智能、创新运营为主要特征的新型“智慧财政”模式， 以高效实现财政业务的应用共享、 数据服务、AI 智能和在线协同。

“智慧财政”总体框架由财政大数据、 预算管理一体化系统、互联网+财政等部分有机组成（见图 1）。 财政大数据是“智慧财政”的“中枢大脑”，为财政信息化业务处理和提升对外服务提供了强大动能。 预算管理一体化系统是“智慧财政”的“主体躯干”。 一方面，为财政大数据提供源源不断的业务数据资源。另一方面，利用大数据提供的数据治理和应用分析成果， 推动财政信息化业务处理效能的显著提升。互联网+财政是“智慧财政”的“对外脸面”，既是财政大数据除一体化业务系统外数据来源的有力提供者， 也是大数据提升财政治理能力现代化最直接的体现者。

图1 智慧财政总体解决方案框架图

根据财政部 《关于推进财政大数据应用的实施意见》，结合天津实际需要，“十四五” 时期天津财政大数据建设的总体定位是： 以大数据思维为指引，充分运用“制度+科技”双轮驱动，全面采集收入流、支出流、资金流、资产流、债务流、信息流，深入开展数据资源的集成与治理， 积极培育财政大数据应用生态，创新构建运行高效、控制精准、 监督有力的财政经济大脑， 加快推进财政治理的数字化、智能化转型，逐步形成覆盖全面、业务协同、上下贯通、开放共享的“智慧财政”发展新格局。

四、搭建先进智能协同的财政大数据技术平台

（一）“智慧财政”的技术实施路径

为支撑天津财政的数字化转型， 技术上应重点加强“四化”建设，即基础设施云化、应用技术互联网化、数据分析智能化及组织协同在线化，并在此基础上搭建“1+3+2+N”的天津“智慧财政”信息技术支撑体系（见图2）。

图2 智慧财政总体技术架构图

“1” 是指统一的云平台与技术支撑体系。“3”是指在云平台与技术支撑体系基础上，构建技术中台、业务中台与数据中台三个中台， 提供统一业务共享微服务、 统一算法及AI 能力服务和统一数据服务三类服务。“2”是指预算管理一体化系统和财政大数据平台，形成“业务+数据”的真正一体化，构建业务与数据的自驱动闭环。 “N”代表各类终端接入与应用的融合，决策服务端、业务服务端及将来面向互联网财政应用的企业服务端或公众服务端， 都可融合接入到财政信息技术支撑平台上。

（二）财政大数据平台的核心技术能力

在“智慧财政”信息技术支撑体系之中的财政大数据平台以实现财政大数据流全面管控为核心目标， 具有数据规范化、数据交换、数据治理、 数据资产化、 数据服务化、 数据智能化六个方面的核心能力。 数据规范化能力是依据财政部和天津相关技术标准规范， 为各类数据的接入提供统一规范与标准，规范数据管理， 保障数据质量，减少数据资源的浪费。数据交换能力是通过大数据共享交换技术，提供多类型、多维度的数据交换方式， 满足财政业务横向联通、 纵向贯通的需要。 数据治理能力是通过大数据治理技术， 对财政数据进行数据梳理、 数据清洗、 数据管理等数据治理活动。 数据资产化能力是通过治理形成财政大数据资源中心， 构建数据资产目录体系，摸清数据家底，使财政数据变得容易定位、容易管理、容易使用。 数据服务化能力是用户经登陆统一的 “智能门户”后，可以获得的包括趋势预测、 指标预警、 智能搜索、数据总线、专题应用在内的各类“开箱即用”的财政数据应用服务。 数据智能化能力是通过融合人工智能和数据挖掘等先进技术， 建立数据分析模型， 深度萃取数据价值， 推进财政业务价值的探索和分析。

五、构筑全面规范高效的财政数据治理体系框架

天津财政应充分认识数据治理对财政治理工作的重要意义， 将数据治理纳入财政发展战略， 建立全面规范高效的财政数据治理体系框架， 通过对原始数据的标准化加工处理，形成规范统一、口径清晰的财政数据资产，再通过快速便捷的数据服务充分实现数据价值， 使数据成为财政治理的新动能。 财政数据治理体系框架的建立，可通过八个步骤开展。

（一）筹备治理启动

建立数据治理组织架构，明确各层级、各部门的职责分工； 成立数据治理领导小组， 负责组织建立数据治理体系，协调推动相关工作；针对当前财政数据工作中的难点问题， 确定数据治理的原则和目标， 拟订数据治理整体规划。

（二）调研分析治理

治理启动后， 引入具有数据治理专业经验的厂商，共同开展治理实施工作，确定数据治理方法论、路线图、里程碑。通过填报调研表、收集资料、 现场访谈等形式进行细致调研分析， 全面梳理财政业务、系统、数据相关情况及相互关系。

（三）构建数据管理体系

全面科学地规划数据管理制度架构， 主要包括组织管理、部门职责、协调机制、安全管控、系统保障、监督检查和监管数据管理制度等。规划数据的归属体系、 使用权限体系、 管理流程体系以及应用标准体系。

（四）治理存量数据

分析财政存量数据质量，制定清洗策略，细化数据清洗规则。 对不同时期不同情况的历史数据， 结合应用需求分批治理， 收入类数据重点提高数据实时性和准确性， 支出类数据重点实现横向和纵向的贯通。

（五）优化增量数据

对财政增量数据进行严格地管理， 从而保证从源头上优化财政数据质量。 按照数据治理的目的和要求，持续优化改进业务制度、 业务流程和业务系统。 新建系统应符合统一数据标准规范和数据质量管控要求。

（六）运维数据治理

财政数据治理是一项长期、复杂的系统性工程，因此必须建立数据治理长效机制，与财政改革发展、内外部环境变化相适应， 不断修订数据战略规划， 持续评价更新数据管理制度、 完善修订数据标准规范及数据治理运维监督机制等。

（七）管理数据资产

归集融合原始数据、治理后的数据，形成“数据—信息”两级数据资产目录，涵盖财政上下级、 内外部， 多类型、 多层次的全部财政相关数据，支持简易使用、精准查询、规范管理，构建“可见、可读、可用”的财政数据仓库。

（八）提供数据服务

通过财政数据的整理和分析，基于财政数据资产，提供多层次的数据服务。包括：数据下载服务、 数据统计分析、数据可视化服务、数据自助查询服务、 数据共享交换服务、数据画像服务、数据挖掘服务等。

六、建立多维有序开放的财政大数据应用分析体系

现代化国家治理体系建设， 从客观上促使财政部门的管理服务在收和支两个维度上不断向全口径预算和微观主体延伸， 同时要求管理决策更加智能高效， 以满足经济社会高质量发展和风险防控的需要； 政务服务更加精准快捷， 以便更好地激发市场活力、 助力经济社会转型升级。 即构建一个统一的财政资金资源池， 财政收入和支出作为两条主线贯穿其中， 再通过对收支两条线的深入分析， 延伸出收入线和支出线两部分扩展应用，上述内容又统一为一个财经大脑的建设内容， 但不局限于服务财政部门， 也面向整个政府决策层（见图3）。

图3 智慧财政业务需求框架图

因此， 现代化财政治理体系应具备及时准确掌握经济基本运行情况、 防范和化解财政运行风险以及持续推动社会经济高质量增长的能力。要实现好上述三种能力，需要建立财政大数据应用分析体系， 包括财政基本面分析、财政风险分析、财政高质量分析三部分。其中，财政基本面分析反映财政收支运行基本情况， 财政风险分析反映财政内外部各类风险及所制定政策或措施的有效性，财政高质量分析反映财政政策及制度体系对推动经济社会高质量发展的作用机制及效果。

前期通过对全国十一个兄弟省市以及多个大数据业内主流企业开展有关财政大数据项目的云上调研， 调研结果显示， 在财政基本面分析方面， 大多数省市建有财政收入、支出分析等内容；在财政风险分析方面， 湖北侧重于债务风险预警监控，浙江注重于财政惠企资金的反不当支付； 在财政高质量分析方面， 北京着眼于重点财源监控， 而无锡偏重于产业培育和扶持资金绩效评估。经归纳整理， 目前财政大数据应用分析体系主要涉及如下内容（见图4）。

图4 智慧财政应用分析体系架构图

财政大数据应用分析体系的建立是一个持续不断的发展过程， 初期充分借鉴各地成熟案例经验， 进行模仿式创新， 有利于加快天津财政大数据建设进程。 但从长远看，还需要通过相关体制机制的创新， 来推动形成财政大数据长久发展的良性格局。

七、完善有利于财政大数据生态发展的体制机制

为最大化利用财政数据治理成果， 激发财政人员的数据使用需求， 促进财政业务管理创新， 推动天津市财政局树立和发展大数据思维理念， 在加快实施财政数据治理的同时， 要不断创新有利于财政大数据生态发展的体制机制。一方面，完善数据供给机制， 将已完成治理形成资产的数据清晰、完整、有效、 便捷地供应到需求部门进行应用， 形成完整的数据供应链， 为财政业务提供高质量的数据产品。另一方面，在数据供应链基础之上，通过财政大数据应用场景创造、更新、评价机制的建设，形成上下联动、 有效协同的体系化数据应用格局， 促进财政大数据生态健康发展。

（一）建设数据供应链

1.数据智能化推送服务。将治理之后的财政数据，根据工作人员职责和权限，主动在移动端、 网页端向其进行个性化推送， 便于工作人员及时掌握可用数据及相关产品的最新状况。

2.数据依申请获取机制。建立财政各部门工作人员依据工作需要进行数据申请、审核、使用机制；提供数据接口服务， 便于财政相关业务系统进行对接， 直接获取可用数据， 服务于财政业务的开展。

3.数据服务评价改进机制。根据提供数据的范围、质量、获取方式等方面，定期开展数据服务评价； 依据评价结果， 与数据需求部门就数据智能化推送、 申请获取机制等情况进行沟通交流，优化服务内容及质量， 提升数据利用水平。

（二）创新应用场景

1.应用场景创造机制。调动各部门建设大数据应用场景的积极性， 使得高质量应用场景不断涌现， 创新财政业务的开展。 在天津市财政局内部， 每年组织实施开展应用场景创新计划，将各部门应用场景创新计划成果汇总到应用场景创新库。 组织专家评比，筛选出具有创新性、可实施性的计划， 并配备专业团队开展应用场景建设。

2.应用场景更新机制。保证应用场景持续不断更新优化、与时俱进，使得应用场景更好地满足财政业务人员需要。 在财政大数据系统使用过程中， 定期征求相关部门对应用场景的使用意见， 根据反馈意见组织相关技术人员研究探讨并对系统进行改进和更新； 动态更新应用场景的分析热点、 相关分析模型及数据， 使得财政大数据紧跟经济和财政形势变化。

3.应用场景评价机制。对参与应用场景建设的相关部门和合作企业， 定期开展考核评估， 将相关评估结果纳入年度绩效考核， 提高应用场景的建设质量和效率。 设立应用场景建设相关考核办法，对业务部门、信息技术部门、 合作企业提出评价和改进建议。

八、展望未来

大数据不仅是国家治理现代化的创新推动力， 同时也是不可逆转的历史潮流。展望未来， 财政工作在大数据作用下， 必将产生重大而深刻的变化。

在短期内， 可以将财政数字化转型作为主要目标。以数据治理体系建设为重要突破口，通过数据标准建设，统一规范各级财政数据结构， 通过平台建设以及数据管理机制建设， 对财政大数据进行系统化收集和处理，从而为数据服务打下基础。在中长期的视野上， 未来大数据与区块链、 人工智能在财政领域的应用将结合得更加紧密， 应用范围将更为宽广。 一是利用大数据的全样本特性， 对有效促进财政政策的制定及完善过程更为科学。 二是大数据与人工智能结合， 将有力推动财政管理服务从“粗放式被动管理”向“精准型主动服务”转变。 三是通过大数据与区块链结合， 将显著提高财政资金运行的安全系数。