行政生态学视域下天津会展业发展的政务环境优化研究

◎文/赵伯艳 胡亚楠

一、研究缘起

会展业是展览业和会议业的合称。2015年3月，在国务院颁发的《关于进一步促进展览业改革发展的若干意见》中，不仅肯定了展览业在构建现代市场体系和开放型经济体系中的地位，而且全方位、多角度地明确了会展业发展的目标和路径。会展业具有高效率、高增长的特点，能够拉动城市经济增长、促进产业结构升级、优化资源配置，被誉为城市经济发展的“助推器”和“晴雨表”。近些年，随着改革开放的深入和“一带一路”倡议的实施，会展业的带动效应日渐增强，经济效益日益显著，其发展逐步受到国家和各地区的重视。

长久以来，政府主导是我国社会主义市场经济体制下，具有鲜明特色的会展业发展模式，会展业要谋求高质量、可持续发展，自然离不开政府的扶持。自党的十八大以来，党中央、国务院就高度重视营商环境问题，2018年以来曾有两次国务院常务会议都聚焦营商环境议题，并提出要深化“放管服”改革，进一步优化营商环境。在这样的背景下，国家会议中心总经理刘海莹提出，良好的营商环境也是会展业发展的必备条件。而营商环境的优劣则与政府的服务质量和服务效率有着密切的关系。因此，有了良好的政务环境，才可能有优质的营商环境。政府在我国会展业中的特殊地位，决定了其必须承担起为会展业发展提供良好的政务环境的责任。鉴于此，2019年4月，商务部联合海关总署发布公告，推进境内举办涉外经济技术展会行政审批改革，以深入贯彻落实《国务院关于取消和下放一批行政许可事项的决定》 （国发〔2019〕6号）精神，通过简政放权、优化服务、加强监管，全面推进会展业“放管服”改革，为会展业健康、可持续发展提供良好的市场环境。政务环境作为营商环境的重要指标之一，不仅是衡量区域执政水平乃至社会进步程度的重要标尺，也是会展业发展进程中重要的软环境。因此，优化会展业发展中的政务环境应该得到重点关注。

天津作为直辖市和京津冀大城市群第二大城市，毗邻首都北京，承接着北京的非首都功能，受益于京津冀协同发展战略和“一带一路”倡议相关政策红利，同时内连东北、西北及华北，在发展会展业方面有着独一无二的区位优势。在将会展业列为全市重点发展产业之一的大背景下，天津会展的数量和质量都有了稳步提高。近年来，为优化会展业发展的营商环境，天津相继出台了《天津市促进会展业发展办法》（2011）、《天津市支持会展经济加快发展项目申报指南》（2016）、《天津市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（2016）、《天津市商贸流通业发展“十三五”规划》（2017）、《关于进一步促进会展业改革发展的意见》（2017）等一系列扶持和促进会展业发展的政策。但是，这些政策是否真正落地，为优化天津会展业发展中的政务环境助力，还有待进一步考察。因此，虽然天津营商环境已有很大改善，但会展业发展中的政务环境建设还有一定的提升空间。如何在“放管服”改革背景下优化会展业发展中的政务环境，进一步提升政务服务水平，促进天津会展业的可持续发展，是一个亟待思考的问题。

通过梳理国内外文献发现，学者们对会展业发展与政府关系的研究大多围绕政府主导型展会、会展业发展中的政府职能及其角色定位等相关问题，以政务环境优化作为推动我国会展业发展的一个重要突破口和平台加以研究的很少，结合行政外部环境作用对其进行分析的更是鲜有。因此，基于天津区域位置的重要性和特殊性，本文以行政生态理论为指导，探索优化天津会展业政务环境的有效路径，为天津会展业的进一步发展提供有益的启示，同时为其他城市政务环境优化给予一定的借鉴和参考。

二、定义政务环境

政务环境作为营商环境的重要内容，涵盖的范围广、要素多，因此，目前学界对其概念还没有较为权威的界定。通过整理相关文献，我国学者对于政务环境的定义可以归纳为表1所示的两个层面。

表1 政务环境的定义

从学者对政务环境的定义可以看出，政务环境既包括政府通过行使各项职能进行法律法规制定、公共政策颁布、基础设施建设等静态层面，也包括政务人员在提供政务服务时的服务态度、服务意识、办事效率等动态层面。因此，我们认为政务环境就是政务人员在履行相关职能、提供政务服务过程中的各种要素的总和。结合会展业发展的实际需求，本文侧重于从政府的经济职能行使、公共服务供给、政务人员素养等方面，对会展业政务环境进行研究和剖析。

三、行政生态理论对会展业政务环境优化的启发意义

当前，我国正处于社会转型的关键期和改革的攻坚期，经济体制的变革、社会结构的变动、利益格局的调整，倒逼政府创新行政管理方式、提高工作效能、优化公共服务。因此，在经济“新常态”背景下，政府引导和组织经济活动，不仅要厘清政府内部管理体制的问题，而且要关注其与经济、政治、文化等多者之间的生态关系问题。结合我国现实和政府运行机制，行政生态理论对会展业政务环境优化的启发意义体现在以下几个方面。

第一，行政生态理论对过渡型社会行政生态问题进行了重点研究，这与我国当前所处的发展阶段和整体环境相吻合。发展中国家处于过渡型社会，在世界上所有的发展中国家中，我国是最大也是发展最快的，从1978年开始实行改革开放，至今已有40余年。党的十九大报告指出，我国经济目前不再是简单的高速增长，而是逐渐向更高质量的发展方向转变，需要攻克增长动力转换、发展方式转变、经济结构优化等难题，即典型的过渡型社会时期。里格斯的行政生态学有助于我们深入分析和客观评价会展业发展中政务环境建设面临的困境和问题，为会展经济与政务环境的互动关系提供一个新颖的研究模式。

第二，行政生态学的研究内容是用生态学的方法分析行政行为与行政生态环境之间的相互关系，而生态学理论最根本的着眼点是研究生命有机体与环境间的动态平衡关系。因此，行政生态学理论主要研究的是“均衡”问题。党的十八大以来，党中央、国务院多次提及营商环境问题，并在党的十九大报告和中央经济工作会议中明确指出，营商环境的优化对于经济发展和社会进步都有着至关重要的作用。我国营商环境在大力推进“放管服”改革的进程下，取得了显著的成就，但从历年排名及相关指标得分情况来看，我国营商环境与发达国家相比仍存在较大差距，与当前社会经济发展的总体水平还不完全匹配，存在较大的推进空间。如今，面对我国经济、社会发展遇到的瓶颈，国家制定的优化营商环境的战略规划正是针对此发展瓶颈的精准发力。王沪宁认为，行政功能由于接受外界刺激不可能保持静止不变，因此需要新的力量维持其动态平衡，即行政控制，包括行政监督、行政法规等行为。从这种意义上来说，优化会展业政务环境在于解决政府机构与会展市场主体之间的失衡问题，进而实现政府的行为、服务与经济社会发展之间的动态平衡。

第三，行政生态学强调行政系统内部行为与周围环境之间的互动，认为要想了解某个国家的公共行政，必须懂得造就该国行政体制和行政行为的生态背景。从行政生态学视角分析政府行为，能够更清晰地发现在政府与市场、社会之间存在的矛盾和问题。2019年政府工作报告中明确提出，我国营商环境在全球的排列名次上升幅度较大，但营商环境与市场主体期望仍有很大差距，强调“激发市场主体活力、着力优化营商环境”是“促进经济平稳增长的关键所在”，并将其列入2019年政府十项重点工作之一。可以看出，随着经济社会的不断发展和全球化进程的不断推进，社会公共需求变得越来越复杂和多样化。在这个阶段深化“放管服”改革，优化营商环境，单靠行政系统的单边推动已经很难适应时代发展的要求，必须要综合考虑影响行政系统的各方面因素。此外，会展业本身也是复杂庞大的系统工程，因此，研究会展业发展的政务环境优化问题，更加需要注重系统性、整体性。

四、天津会展业政务环境优化的路径选择

当前天津政务环境建设取得了阶段性成效，但与北京、上海、广州相比还有一定的差距，在满足会展行业发展和会展企业需求方面也存在提升的空间。根据行政生态学理论和前期调研结果，建议着力从经济系统、行政系统、沟通系统、社会系统、符号系统五个方面优化天津会展政务环境，为深化“放管服”改革、优化营商环境登上新台阶和促进天津会展业的可持续发展增添动力。

（一）优化经济系统：营造稳定有序的会展业发展环境

经济基础决定上层建筑，优化政务环境的第一步就是要优化经济系统。当前我国会展业市场化的趋势越来越明显，这样的发展特征要求政府行使有限职能，减少在会展业的“曝光率”，将机会更多地留给市场。为此，政府应逐步从主导地位向引导地位转变，充分发挥对会展业的引领作用，加强顶层设计，综合运用财政、税收、金融等宏观调控手段来规范、引领、鼓励和支持会展业发展，做好会展业发展过程中“服务者”的角色。不断完善促进会展业发展的政策措施和指导意见，加大公共产品的供给，减少兼主办、承办于一身的政府主导型展会的举办，以持股、投资等其他形式，将展会交付给会展企业、供应商等市场主体承办，落实资金保障，解决会展业发展过程中的资金困难问题，对会展企业给予重点培育和扶持。持续完善基础设施的配套建设，在为现有场馆合理配置停车场、开设机场直达展馆的公交专线的基础上，还要合理布局酒店、餐饮、娱乐等相关服务设施。另一方面，鉴于天津会展业发展尚未完全成熟，还需要进一步健全政府的行业监管职能，加强对会展业的市场监管，包括展前审批监管、展中活动监管、展后备案监管，尽快建立和完善会展业相关政策法规体系，保护会展知识产权，规范会展业的发展，打造公平、公正、有序的发展环境。

（二）改革行政系统：回应市场需求中重构政府责任

针对我国目前行政组织重叠、多头管理、权责分离的弊端，在优化会展业政务环境的同时，必须对行政系统进行改革与重塑，重构政府责任。首先，要理顺权责关系。通过调整政府组织结构，将各部门职能进一步厘清，切实优化落实政府权责清单，在遵循权责对等原则的基础上，增加部门间的协调配合，减少内部的推诿扯皮，保障各职能部门之间利益的整合和流程的协同，提升业务办理效率，确保会展项目有序推进。其次，要深化会展行政审批改革。以会展业主体和会展业市场需求为行政审批服务的导向，对展会审批项目进行全面系统的清理，取消不适应发展要求的审批事项，对会展经济及天津经济有重大影响的重点企业和重点项目，要及时开辟审批“绿色通道”，并加大对会展审批管理工作的事中监督和事后追责，杜绝会展项目审批工作中的低效管理和贪污腐败。最后，政府应大力推进政务APP、政府门户网站及会展业官方网站等互联网平台建设，打造智慧会展服务平台。通过技术融合推动业务融合、数据融合、信息融合，构建政府数据共享体系，实现异地、异层级、异部门的业务办理。结合天津会展业创新发展的需求研究智慧城市的建设思路，致力于打造全国领先的智慧会展服务体系，利用互联网平台延伸展会内涵，将线上线下活动有机集合，扩大展会影响力。

（三）保障沟通系统：构建有效的政商沟通网络

在行政生态学理论中，沟通网络指整个社会中相互沟通的情况，既包含政府组织与社会、市场的信息交换情况，也包含政府组织内部信息共享的情况。天津会展业发展中政务环境存在的问题，说明政务信息未能充分实现共享，导致政府与行业协会及市场主体之间的沟通不畅。政府应深入贯彻落实国家政策方针，加快融入互联网、大数据、云计算等技术的应用，推广政务APP的使用，构建便捷高效、便民惠民的信息服务平台，通过常态化政企沟通机制的建立，听取会展业市场主体的意见，及时为市场主体提供有效信息，确保政府职能调整、政策制定、法律法规立改废，适应会展市场经济的需求。通过信息平台的建设，一方面实现政府各职能部门之间的信息互通与共享，打破“信息孤岛”和“数字鸿沟”的障碍，简化行政运作的环节和程序，提高展会项目的行政审批效率和审批流程的透明度，真正实现“一站式”政务服务。另一方面实现政府与会展业市场、会展行业协会之间的信息互通与共享，为会展业市场及行业协会提供获取政策信息、表达诉求、监督反馈的平台，增强政府与公众之间的信息双向互动。

（四）完善社会系统：推进会展行业协会的功能发挥

生态环境下的社会系统主要是各类社会组织。党的十六届三中全会明确提出：“积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构，按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律组织。”目前，我国会展行业公共服务和政策引导的职能还主要由政府部门提供，行业协会的作用还没有得到充分体现。会展行业协会作为社会组织，是会展产业市场发展和政府政务服务的有益补充，客观上起着承上启下、沟通协调的作用。基于会展行业协会的重要性，政府要科学指导会展行业协会制定一系列行业标准来规范自己，加强自我评估和市场监督作用，做好会展行业内的规范管理工作，让会展行业协会的自治功能得以充分发挥，使其能够积极引导会展企业依法依规参与市场活动，避免出现重复办展、恶性竞争和损害参展方、买方利益等影响展会质量的情况。同时，也要完善会展行业协会的政商中介功能，引导和协助行业协会举办各类沙龙活动，使会展行业协会能够积极协调促进政企之间的沟通交流，强化跟踪落实，全力促使企业的合理诉求得到解决，确保活动取得实际成效，共同推动天津会展业的高质量发展。

（五）改造符号系统：创建良好的政务文化氛围

先进的组织文化是推进组织变革的有力促进因素，良好的政务文化则是优化政务环境最根本的力量支撑。因此，在会展业政务环境建设的进程中，必须要充分发挥政务文化的效用，以政务文化为着力点，增强政务人员内部及与政府部门之间协作的效率，形成以“推崇以人为本的政务服务理念、追求便捷高效的政务服务体验”为基本目标的价值追求，有效提升政务服务效率。为此，政府要深入开展政务文化建设，让各级职能部门领导干部充分意识到会展业政务环境建设的重要性，树立“政府营造环境，企业创造财富”的理念，培育地区良好的文化生态，将政务环境优化与经济发展同等重视、统筹兼顾。加强对窗口服务人员的思想建设和业务的培训，强化政务人员的责任意识、公共服务意识、依法行政意识，对政府主导型展会和市场主导型展会的需求一视同仁，杜绝展会项目审批过程中的寻租行为。另一方面，要加强法治政府建设，将依法行政纳入政务绩效考核，提高政务人员依法行政能力，对侵犯会展知识产权、重复办展、蹭展的恶性竞争现象依法予以处罚。在此基础上，为天津会展业的高质量发展营造一流的会展“软环境”。