非税收入重点费源“精细化管理”的实践与探索——基于天津税务部门征收管理视角

◎文/于 畅 李 航 王晴晴

非税收入征管职责逐步划转到税务部门，是国税地税征管体制改革的重要内容。目前，本着“成熟一批划转一批”的原则，天津市税务局正有序推进决策平稳落地。但随着缴费主体的日益多元化和复杂化，非税收入征管服的难度日益加大。以重点费源为突破口试点精细化管理模式，灵活征管、科学分析，防范化解重大风险，提升非税收入治理效能，进一步探索建立非税收入现代化征管制度体系，值得我们高度重视和深入研讨。

一、相关概念

本文讨论的非税收入，是指税务部门征收的各非税收入项目。对其他部门执收的非税收入项目，暂不涉及。

（一）重点费源

重点费源是指生产经营活动达到一定规模、缴纳费额达到一定标准，对本地区非税收入有重要影响，以及税务机关根据管理需要纳入重点管控范围的缴费人。

不同于我国现行重点税源企业认定标准，本文讨论的非税收入重点费源，是指在行业、地区、产业和政策等不同条件下，均满足上述标准，且在税务征收管理和减免优惠落实中具有示范价值和引导作用的缴费人。

（二）精细化管理

精细化管理是建立在常规管理的基础上，以最大限度地减少管理所占用的资源和降低管理成本为主要目标的管理方式。现代管理学认为，科学化管理有三个层次：第一个层次是规范化，第二个层次是精细化，第三个层次是个性化。

当代税务事业的不断改革与发展，使得税务机关在重点税源征管过程中积累了丰富的精细化管理经验。税收精细化管理，是以依法治税、最大效能、科学管理、优质服务为原则，经过充分地研究论证，特别是应用税收信息化建设成果，将税收征管工作进行科学分工和细化的一种先进管理模式。税收精细化管理的特征是“精准、细致、深入、规范”，其核心是对税收征收管理全过程的控制和监督。

（三）重点费源的精细化管理

重点费源精细化管理是指在新时代税务征管体制改革大背景下，以服务型国家机关为立足点，以普惠税务、智慧税务为目标，以非税收入征管职责划转为契机，与税务机关精细化管理经验有机结合，相较传统的粗放型管理方式，逐渐发展完善的一种征管更精准、风控更科学、服务更优质的常态化管理模式。

二、推行重点费源精细化管理的必要性

重点费源作为非税收入缴费群体的中流砥柱，在组织收入与落实减税降费工作等方面，具有极强的影响力和示范性。推行重点费源精细化管理，对于全面掌握费源结构，提升征管质效，稳定收入预期，搭建科学化、专业化、信息化、系统化的非税收入征管体系，有着先驱实践意义。

（一）是非税收入征管规范化发展的必然选择

非税收入征管规范化是税务机关审时度势、不断提高和深化非税收入管理水平的成功实践，想要继续推动非税征管提档升级，就必须要从精细化管理上下功夫。重点费源收入占比高、行业影响力大，是税务机关加强非税收入征管的重要抓手。对重点费源进行精细化管理，可以深入把控非税收入整体状况，及时调整征管手段和力度，有利于非税部门抓大放小切实提升征管质效，直接推动非税收入征管向更加规范化的方向发展。

（二）是加强非税收入风险防控的必要措施

风险防控是非税收入征管工作中的重要环节，加强非税收入风险防控对于防范费款流失、降低征管执法风险、维护缴费人权益具有重要意义。重点费源作为各项非税收入的龙头大户，是保证费款及时足额入库的关键，一旦出现恶意逃避缴纳费款现象，性质恶劣、波及面广。推行重点费源精细化管理，可以通过征管全流程监控，精准把握收入增减变化，降低漏征漏管风险，进而全面强化非税收入风险防控安全机制。

（三）是全面优化税收营商环境的必要之举

全面优化税收营商环境离不开征管效率的提升，更离不开税务机关由“被动管理”向“主动服务”的理念转变。借助重点费源精细化管理，税务机关可以综合分析不同区间重点费源入库额变动情况，有针对性地开展缴费服务、风险排查、收入分析等工作，以更优质更专业的个性化服务，实现征管效能最大化。进而优化需求管理、涵养费源，激发市场主体活力，以点带面拉动地区经济高质量发展，打造更为高效暖心的税收营商环境。

三、天津市税务局非税收入重点费源征管现状

自国地税征管体制改革以来，天津市税务局现已实现19项非税收入扎口统管。其中，承接原国税地税征收项目7个，分别为教育费附加、地方教育附加、残疾人就业保障金、文化事业建设费、防洪工程维护费、海上石油矿区使用费、废弃电器电子处理基金；划转项目11个，包括国家重大水利工程建设基金、可再生能源发展基金、中大型水库移民后期扶持基金、免税商品特许经营费、国家留成油上缴收入、石油特别收益金、油价调控风险准备金、小客车总量调控增量指标竞价收入、水土保持补偿费、防空地下室易地建设费、排污权出让收入。代征项目1个，为工会经费。

从组织收入上来看，天津市重点费源的缴费额在非税收入整体税收中占比较高。以2019年为例，教育费附加和地方教育附加（以下简称两费）全年合计净入库76.59亿元，全市59万户缴费人中，净入库前500位的缴费人贡献率达65%；其中，排名前10位的缴费人贡献率达25%（如图1）。2019年，文化事业建设费（以下简称文建费）净入库3.05亿元，全市2.4万户缴费人中，净入库前10位的缴费人贡献率达69%，其中仅某网络科技有限公司1户贡献率就达到了50%以上（如图2）。

图1 “两费”重点费源收入占比图

图2 文建费重点费源收入占比图

从行业上来看，重点费源多为业内领军企业，对整个产业体系具有引领和示范作用。如非税收入中占比最高的两费，其重点费源主要集中在服务业、制造业、批发零售业、房地产及建安行业、金融保险业等，多为国民经济支柱产业（如图3）。

图3 截至2019年12月底“两费”行业占比情况

四、当前非税收入重点费源征管面临的问题

非税收入部门成立时间短、管理经验少，在重点费源的制度保障、风险防控以及缴费服务等方面仍面临着诸多问题。

（一）基本制度体系薄弱

一是缺少基础性制度。非税收入多以规范性文件颁布确立，法律层级较低，概括性、原则性条款较多，涉及重点费源管理的内容更是空白，例如《政府非税收入管理办法》中就并未对非税收入分类分级管理做出规定。这就给税务部门实施重点费源管理，进而降低征收成本、优化缴费服务造成了一定制度性困难。

二是缺少指导性文件。非税收入在税务部门实现扎口管理两年以来，各地在开展各类专项工作过程中，均结合当地特点或多或少进行了重点费源管理的尝试，但截至目前全国尚未出台统一的、具有实操性的工作指引或规范。重点费源认定标准、风险界定标准以及服务水平标准等地区差异势必给缴费人带来一定困扰，也会影响税务机关的非税收入征管质效。

（二）风险防控难度较高

一是政策落实风险较高。具体征管工作中，由于政策出台与执行时间错位等客观原因，基层非税部门往往需要及时理清疑点数据、调整更新电子税务局相关功能。重点费源经济规模大，政策优惠涉及金额高，一旦政策落实不到位，极易引发负面舆情。此外，受制于现有条件，重点费源信息化监督手段尚不完善，涉费数据监测和捕捉不及时，也给政策落实风险管控带来较大隐患。

二是部门协作风险较高。非税收入征管是工程项目审批、资源综合利用、社会公共产品供给等行政事项的其中一环，税务机关仅负责缴费义务认定、费款征收和欠费追缴。也因此，组织费款入库需要多部门联动协作完成，重点费源全流程控管难度极大。实际征管过程中，非税部门处理复杂问题耗时长、效率低、获取第三方数据的准确度和时效性较差，无形中增加了执法风险和风控成本。

（三）服务质量有待提升

一是专业知识亟待提升。重点费源多为大型国民企业，发展方向与经济形势挂钩，企业财务会计人员对相关部门政策咨询解答的专业性要求较高。但由于非税收入部门成立时间较短，基层税务机关人力配置短缺，征管资源投入力度小，业务能力水平参差不齐。与重点费源对接时缺乏高素质专业人才，服务水平与企业需求不相适应，间接影响重点费源税务遵从度。

二是个性化服务亟待加强。非税收入征收对象覆盖企业、机关事业单位、社会组织、自然人等各类群体，重点费源的登记注册类型和行业门类也因此几乎涵盖了经济社会发展的方方面面，不同重点费源间服务需求差异显著。但现有征管服务仍为单线输出模式，税企交流不足，对不同行业、不同类型、不同项目重点费源的个性化需求了解不够充分，服务趋于雷同，针对性不强。

五、重点费源精细化管理的研究与应用思路

重点费源征管中暴露出的种种问题，为我们进一步推行重点费源精细化管理提供了方向和目标。想要把住重点费源这一龙头，最大限度提升征管质效，关键就在于以制度为基础，以执行为重点，以考核为手段，以服务为延伸，将综合征管和专业征管相协调，业务应用与技术支持相融合，把重点费源精细化管理执行到位。

（一）建章立制，推动重点费源征管系统化

一是建立重点费源精细化管理制度。在总局层面提出重点费源精细化管理的指导性意见，针对不同的非税收入项目，从重点行业、重点地区、重点项目、重点企业等方面进行科学归类，明确以年度缴费额、从业人数、社会影响力、注册登记类型等维度作为重点费源认定标准，指导各地逐步建立有地域经济特点的重点费源精细化管理制度。

二是健全重点费源精细化管理配套办法。鼓励各地在具体征管中坚持共治共享原则，积极推进完善与行业主管部门紧密配合的综合性涉费违法行为查处机制，提升征管执法强制力度，切实维护国家财政资金权益。同时加快制定包括重点费源重大涉费事项报告、涉费事项风控提醒、定期联络机制以及缴费服务制度等重点费源配套管理办法。

（二）信息管费，推动重点费源征管科学化

一是探索实现信息管费新格局。加强以大数据、云计算等技术为支撑的安全保障、情报搜集、数据分析等措施，完善数据的深度挖掘、自动提取和逻辑运算等功能；通过统一标准、优化流程和分类管理，控制重点费源数据质量，构建事前、事中、事后全闭环的“大数据”立体风险防控体系。

二是完善全流程信息联动机制。做好与财行税、大数据和风险管理等系统内部门的征管联动信息反馈及银行、统计局等外部涉费单位间的数据互通共享，建立重点费源风险调控合作机制，形成市局主管部门统筹协调数据质量，各涉费有关部门深度参与、协同共治的理想局面。

（三）服务升级，推动重点费源征管精细化

一是稳步提升专业服务品质，搭建立体式合作平台。通过日常学习、集中培训、网络辅导、考核考试等多样化培训方式，分层次提升干部整体素质，扩充非税系统人才储备；由部门领导牵头，依托非税收入专业人才库、相关业务处室以及高校等社会力量，共同组建重点费源服务智囊团，以远程辅助和部门联动建立起内外协同、上下协同的重点费源一体化服务体系。

二是积极探索个性服务手段，不断创新宣传辅导方式。建立超大型企业总部沟通联络机制，充分利用大企业税收服务的宝贵经验，通过对总部企业进行政策辅导和风险提醒，高效提升各地区下属子公司或分支机构的遵从度；建立重点费源涉费诉求积极响应机制，畅通高层联席会议、定期座谈走访等税企互通互联渠道，采取专人对接、主动问询、定点提醒等个性化服务形式，提升缴费人获得感。

六、推行重点费源精细化管理的实践与探索

为切实提升征管质效，天津市税务局以信息采集为抓手、以数据分析为重点、以纳税服务为着力点，在重点费源精细化管理方面进行了初步探索和实践。

（一）实施重点费源分级分类征管

一是实施分级管理。探索“市局非税收入处统筹规划、区局社保和非税科扎口管理、基层管理所跟踪监控”的分级管理模式。将重点费源企业净入库管理台账查询权限下放至各区局，落实属地化动态管理，层层压实细化征管职责。二是实施分类管理。根据各费种要素特征、费源分布集中度等特点进行分类管理。针对与主税关联性强的两费，建立“税费统管”机制，同步跟踪监控重点税源和重点费源入库情况和变化走势；针对缴费人数量少、分布集中的国家重大水利工程建设基金、石油特别收益金等资产资源类项目，建立集中式管理机制。

（二）建立重点费源征管动态数据库

一是建立信息化表单清册。依托税务“金三”系统征管大数据，从实缴费额、同比变动两方面自主开发《重点费源企业净入库管理台账》，分设“增额排名”“减额排名”“当期净额排名”三张表单，按期监控各期前500名重点费源收入增减变化，及时掌握组织收入动态进度。二是建立大数据比对台账。根据增值税与两费逻辑关系，设计制作《重点费源企业增值税附加与增值税净入库管理台账（按差额排名）》，通过自动运算、排名，动态监测主附税费入库信息，为非税部门收入分析研判和疑点数据核查提供数据支持。

（三）创新重点费源个性化分析模型

鉴于非税收入项目种类繁杂，天津市税务局摈弃“一刀切”的征管方式，除加强对重点费种、重点行业、重点企业的分析外，更结合不同费种征收范围、计征依据、征收方式的差异特征，设计制作重点费源分析和风控模型，及时发现和解决苗头性、趋势性问题。

2019年A企业环比增率/%1月 2391.14 117.13 2月 2517.51 5.28 520.38 344.29 3月 4499.49 78.73 3347.88 543.35 4月 2328.85 -48.24 404.53 -87.92 5月 1067.09 -54.18 0.00 -100.00 6月 1590.32 49.03 511.39 100.00 7月 4925.79 209.74 2616.26 411.94 8月 2109.16 -57.18 1449.09 -44.61 9月 1855.41 -12.03 1184.71 -18.22 10月 2294.23 23.65 1526.05 28.78 11月 2176.04 -5.15 1618.37 6.03 12月 2715.40 24.79 1945.59 20.27 2019年全市入库额/万元2019年全市环比增率/%2019年A企业入库额/万元

例如，针对收入贡献度较高的某文化事业建设费重点费源企业，量身定制“单户分析模型”（如图4），按期监测其入库额和环比增减率，与全市收入指标进行比对。通过监测企业收入月度增减变化，进一步研判行业深层原因，及时堵漏增收，提高征管质效。再如，针对与主税关联性较强的两费，建立“主附税费关联对比分析模型”（如图5，以前10名为例），将主税净入库同期变动额与对应附加费同期变动净额进行匹配性关联分析，按差异额绝对值降序排序，提取前500名重点关注，从源头上降低出现重大征管风险的可能性。

图4 某文化事业建设费重点费源企业分析模型

图5 2018—2019年度增值税与教育费附加净入库同期变动分析图

（四）强化重点费源风控监查机制

一是强化“云端”协同核查。借助税收大数据和信息技术手段，深入推进与市财政、市残联等部门间的数据传递共享，通过信息联动和智能比对，推进内外协同征管，做好全流程风险预测、预警。二是强化日常风险管控。指导各基层单位利用《重点费源管理台账》和金三集成查询平台非税子系统，加强对重点费源的日常监管，建立常态化风险核查整改机制，做到疑点数据“日清月结”。三是强化考核监督力度。利用绩效考核这一抓手，建立征管风险通报机制，将重点费源风控管理细化为年度绩效指标，列入年度考核计划，加深基层单位重视程度，反向激励基层责任落实。

（五）升级重点费源缴费服务品质

一是深化宣传辅导。以高层对话、专题实地调研和线上下联席座谈等多种形式，集中问需、精准献计，倾听并收集重点费源企业提出的涉税诉求或意见建议，宣讲各项优惠政策，解答缴费咨询。二是优化服务水平。积极关注重点费源企业重大经营变化，疫情期间安排专人为重点费源提供“一对一”缴费服务，协助重点费源完成“非接触式”申报，及时享受降费优惠退库等政策红利。三是培养专业人才。编印下发非税政策专业丛书，陆续通过专题培训、集中考核、集中抽调重点工作等方式，全面提升一线人员专业水平和服务能力，加快培育建设重点费源专业化服务团队。