浅谈政府会计制度改革对事业单位财务管理的影响与对策

◎文/张紫园

我国现行政府会计制度始于1998年，经过多年实践和探索，已经于2019年开始正式实施。这次改革给事业单位财务管理工作带来了巨大的变化和深远的影响，同时也给财务人员带来了机遇和挑战。对此，我们既要正视困难，也要积极应对，在政府会计改革发展中不断推进事业单位财务管理工作。

一、政府会计制度改革的主要过程

党的十八届三中全会提出了“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的重要战略部署，为加快推进政府会计制度改革，2014年，国务院批转了财政部制定的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，2015年，财政部成立政府会计准则委员会，积极、稳妥、有序推进政府会计标准体系建设。2015年10月，财政部发布《政府会计准则——基本准则》，明确了政府会计准则体系中需要解决的基本问题、基本原则和方法，构建起统一、科学、规范的政府会计概念体系。2016年至2019年，财政部根据《基本准则》，陆续制定发布存货、投资、固定资产等10项具体准则及1项应用指南，基本建立起具有中国特色的政府会计准则体系。2017年10月，财政部发布了 《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》。同时，为满足某些行业事业单位特殊业务核算需要，财政部又针对高等学校、医院、科学事业单位等7个行业制定了执行《政府会计制度》的补充规定。自2019年1月1日起，政府会计准则制度在各级各类行政事业单位全面有效实施。

二、政府会计制度带来的变化与差异

此次政府会计制度改革的最大变化，就是改变了以预算会计为主的核算模式，构建了政府预算会计和财务会计适度分离又相互衔接的政府会计核算模式。这项重大创新，使政府会计制度与以往的行政事业单位会计制度产生显著差异。

一是会计核算基础的差异。政府会计制度实行以前，事业单位大多采用收付实现制作为会计核算基础，而按照政府会计制度的要求，财务会计应当实行权责发生制，预算会计实行收付实现制。这种“双基础”的核算模式，既反映了预算收支等流量信息，又反映了资产、负债等存量信息，兼顾了当前实际情况和长远改革方向。

二是财务报告的差异。

政府会计制度要求，政府会计主体应当同时编制决算报告和财务报告，也就是说，除了按财政部要求编制决算报表外，还应编制资产负债表、收入费用表和现金流量表等报表，并形成政府财务报告。这种“双报告”制度，可以使预算管理、财务管理和绩效管理相互联结、融合，提高财务管理水平和资金使用效率，有助于规范政府会计行为，夯实政府会计主体预算和财务管理基础，强化政府绩效管理。

三是财务记账的差异。以往的事业单位会计制度主要体现预算收支，而政府会计制度突破长期以来单一预算会计体系，提出由财务会计和预算会计构成。财务会计由资产、负债、净资产、收入和费用5个财务会计要素组成，预算会计由预算收入、预算支出和预算结余3个预算会计要素组成。其中收入和费用两个要素是首次提出，不同于预算会计中的收入和支出要素，主要是为了准确反映政府会计主体的运行成本，科学评价政府资源管理能力和绩效。在政府会计制度中，财务会计与预算会计是两个执行功能，前者主要对单位资产、债务承担情况、净资产、收入以及费用支出等要素进行集中核算，后者主要对收入、支出、结余进行会计核算，对于纳入部门预算管理的现金收支业务，通过“平行记账”的方式，将各项业务同时纳入财务会计与预算会计的核算体系中。

三、政府会计制度改革对事业单位财务管理的影响

随着政府会计制度改革的持续推进，会计制度的变化对各政府会计主体，尤其是事业单位的财务管理工作产生了很多重要的影响，主要体现在以下几个方面。

（一）统一会计制度，提高会计信息质量

改革后的政府会计制度对《行政单位会计制度》《事业单位会计制度》以及医院、高等学校、科学事业单位等不同行业的事业单位会计制度进行了有机整合，部门内及跨行业单位间会计信息的可比性显著提高，以往因执行不同会计制度所产生的信息差异得以消除，部门汇总、审核、决算分析的难度也相应降低。同时，会计要素和会计科目的统一，使得财务核算更加规范，会计信息更加真实可靠，能够为预算编制、执行等提供重要的依据。通过建立预算会计和财务会计适度分离又相互衔接的政府会计体系，同时提供决算报告和财务报告，能够更加全面、清晰反映预算执行信息和财务状况，显著提升财政透明度，完善会计信息披露，提高事业单位会计信息质量的全面性、可靠性、及时性及可理解性，从而有利于进一步规范政府行为和提高政府决策能力，促进国家治理能力的现代化。

（二）全面反映财务状况，防范财务风险

政府会计制度的实施，对资产和负债进行了重新界定，在界定资产时，特别强调了服务潜力，除了自用的固定资产以外，公共基础设施、政府储备资产、文化文物资产、保障性住房和自然资源资产等由单位控制的各类资产也纳入政府会计核算范围，同时，新制度通过计提折旧摊销的方式，完善了资产配置、盘点、维护、运用等管理环节，可以随时准确了解资产现状以及使用情况，进一步摸清资产家底。另一方面，政府会计制度对负债进行界定时，强调了现时义务，按照权责发生制的原则，反映了隐性债务的情况，资产负债信息更加真实可靠。政府会计的实施能够科学、全面地反映资产负债和成本费用情况，强化了资产和债务的管理，完整反映政府财务状况，有利于进一步加强政府的资产管理和控制债务风险，使事业单位资产管理得以优化，资产配置更加科学，避免出现闲置浪费等问题，从而降低事业单位成本，提高工作效率，有利于预防腐败，加强事业单位的廉政建设。

（三）会计核算难度加大，财务人员能力需进一步提升

会计制度已经变革，能否顺利完成会计制度的变更和衔接工作，对事业单位的财务人员来说是一项重要的挑战。一方面，相关制度、准则都发生了重大变化，这些新知识、新内容都需要财务人员从头学习，而有的财务人员尤其是一些年龄偏大的财务人员，在接受新事物能力方面、业务综合能力方面都存在一定的不足，因此容易产生畏难抵触心理。另一方面，政府会计制度改革后，会计核算方式发生显著变化，尤其是采用了政府预算会计和财务会计适度分离又相互衔接的模式，使得核算方式更加复杂。财务人员在日常账务处理中，面对会计要素、会计科目以及会计报表的变化，还存在着政策理解不透彻，业务操作不熟练等问题。同时，由于新制度下财务管理的经验不足，财务工作效率很可能降低。对于事业单位财务人员来说，会计制度的变革，不仅仅是会计科目、会计要素的变化，更重要的是要改变以往事业单位长期以来的会计工作的习惯，建立新的政府会计财务管理工作理念和工作思维，会计人员需要经历一个长期的学习与适应过程。

四、事业单位应对政府会计制度改革的对策

（一）重视财务管理工作，提高内部治理水平

政府会计制度改革既是挑战也是机遇，事业单位应当利用此次实施新制度的契机，重新梳理现有业务流程和相应的财务管理要求，在管理意识、业务流程和内部治理水平方面取得提升。

一是切实提高对财务管理工作的重视程度，单位负责人要带头学习政府会计制度，准确把握会计新旧制度、会计制度与准则等之间的联系，重视制度、准则以及政策有效衔接工作，转变财务管理理念，将财务服务理念、精细化管理理念等落到实处，在准确定位当前财务管理大方向的同时，调整财务管理的目标、要求、标准等，在实践过程中有序开展各项财务管理工作。

二是以政府会计制度改革为出发点，梳理当前各项业务工作和财务工作流程，细化各类财务管理问题，对相关制度以及流程进行及时更新，构建财务管理沟通协调机制，加强财务部门和其他部门之间的联系，让不同岗位在协调、配合的过程中更好地应对财务管理工作中面临的各类挑战。

三是建立并完善与新制度相适应的内部管理及内控机制，包括预算管理、收支管理、资产管理、合同管理等方面，建立并完善财务监督机制，定期对单位内部的财务工作进行监督和检查，各个层级之间可以互相监督，及时发现问题并加以整改，主动接受上级行政部门以及社会公众等方面的监督审查，让政务信息更加公开透明。同时，还要积极完善事业单位的绩效考核制度，将政府会计制度的落实情况纳入绩效考核，明确相关的考核内容和考核标准，并将考核结果与岗位晋升、职称评定、薪酬奖励等挂钩，激发财务人员的工作积极性和主观能动性，提升财务专业素养，促进事业单位财务管理水平的提升。

（二）加强财务培训，提高财务人员专业素质

面对政府会计制度改革，财务人员首先要转变财务工作理念，认真学习领会新的会计制度、准则以及账务处理的相关规定，紧跟制度要求，积极参加各类财务培训，快速转变工作认知，及时掌握新的工作要求，创新工作方式方法，不断提高自身专业水平，将会计制度准则落实到日常会计工作中。各单位也应组织好对新制度的学习、宣传和培训工作，确保单位财会及相关人员全面理解政府会计准则及各项具体规定。积极举办相关培训，加强对财务人员会计专业知识、信息技术等方面的培训，聘请高校或财政部门的专家对政策业务进行讲解，通过专业技术培训和定期的交流培训，指导其对政府会计制度内容进行学习，并实施考核与绩效挂钩，从而提升其学习积极主动性，使会计人员尽快适应政府会计制度下事业单位财务管理工作标准要求，强化财务人员队伍建设，提高人员综合素质。

（三）推进财务信息化建设，构建财务管理综合平台

政府会计制度的改革过程中，会计信息系统是保证改革顺利进行的关键因素之一，是政府会计职能发挥的重要基础条件。一方面，事业单位应当积极推进会计信息化建设，根据单位实际情况，及时调整和更新会计信息系统。可以引进新的会计信息系统，增设先进的财务配套设备，配置现代化信息软件系统，从而完成新老系统的信息过渡，将政府会计制度要求以及内部控制的流程和措施全方位整合到财务信息系统中，构建完善的财务信息化系统。另一方面，事业单位应当通过信息化手段，完善财务管理模式，规范财务管理工作流程，尽量减少人工处理环节，降低人为失误的概率，促进财务管理工作效率的提高。通过建立财务一体化平台，实现财务管理系统与国库集中支付系统、资产管理等系统的互联互通，尽可能自动生成各类相关的财务报表，保证政府财务报告编制的准确性和及时性，从而构建科学完善的财务管理系统，全面提升财务管理信息化水平以及成效。

综上所述，政府会计制度改革是一个长期的过程，任重而道远，只有各政府会计主体、财务人员以及各相关单位认真学习领会，积极实践，才能真正发挥政府会计的功能和作用，促进财务管理水平的不断提升。