我国养老政策文本的量化研究

李旭芳，张环宇，陈俊伊

（1.上海理工大学管理学院博士后流动站，上海200093；2.上海工程技术大学 管理学院，上海 201620）

一、研究背景及综述

（一）研究背景

人口老龄化是我国一项重要的基本国情。截至目前，我国老年人口已超过2.49亿，快速老龄化、未富先老、未备先老等特征叠加显现。统筹人口老龄化与经济、社会协调发展，已经成为这个时代的重要课题。党的十八大以来，党中央、国务院高度关切人口老龄化问题，关心老龄事业改革发展，关注老年群体福祉改善，提出了一系列发展老龄事业、加强老龄工作的新思想、新理念、新战略，积极应对人口老龄化已经上升至一项重大的国家战略。

自20世纪80年代以来，我国发布了很多养老相关政策，尤其近年来更加重视养老政策。2013年，《关于加快发展养老服务业的若干意见》吹响了养老服务社会化的号角；2016年，《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》出台，养老服务“放管服”改革步入深水区；2017年，《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》提出，坚持把应对人口老龄化与促进经济社会发展相结合；2019年，《关于推进养老服务发展的意见》谋划新时代养老事业发展。本文通过对我国养老政策文本进行量化研究，从整体上把握我国养老政策的基本特征与政策目标，以期为我国的养老保险制度改革和发展提供切实参考。

（二）研究综述

人口老龄化已是世界各国都要面临和关注的重要难题。随着人口老龄化的深入发展，许多国家都在根据本国国情，倡导积极老龄化，调整本国的老龄政策和思路，目前已取得了良好的社会效果。通过搜索中国知网（CNKI）和Web of Science（WoS）核刊数据库可知，国内外关于政策文献量化研究的相关文献逐年增多，但还处于起步阶段。

1.国内的相关文献数量在逐步上升，其中大部分涉及社保、人才、科学、技术等。一些学者对我国养老政策进行量化研究，分析我国养老政策的核心要点和热点问题，得出养老服务政策的系统性仍不完善，为养老产业的发展提供借鉴与参考[1～4]。李国锋、孙雨洁根据2007—2017年我国政府颁布的人才引进政策文本，使用文献计量分析，构建人才引进政策评价指标体系，并将其成果进行应用[5]。杨志军等人使用内容分析的方法，对改革开放以来的43个环境治理政策文本进行分析，发现了我国在环境治理中对政策工具使用的问题，并提出了优化方案[6]。彭辉对上海市的两百多项科技创新政策文件进行了深入分析，揭示了上海科技创新的法律障碍和实际问题[7]。

2.国外的政策文献量化研究大部分都是针对教育、医疗卫生、社会保障还有国际关系和军事政策方面的。Paoli L.等通过内容分析，评估了1995—2013年间发布的欧盟政策文件和2004—2013年间发布的科学文章[8]。Kropivnik等运用文献内容量化方法，主要分析了2004—2008年第一届右翼政府执政时期的政策文件，揭示了政府及其组成政党政策问题取向的层次结构之间的实质性细节[9]。Eduardo Oliveira对2014—2020年期间由经济合作组织、欧盟和西班牙发布的20个政策文件进行了内容分析，以旅游业为导向的促销活动、以投资为导向的营销活动值得负责空间规划和决策的当局给予更多关注[10]。Fooks通过对764个英美内部烟草相关文件进行分析，认为需要采取措施来确保政府各部门与烟草业之间互动的透明度[11]。

综上所述，政策文献量化研究将数学、统计学、运筹学等学科方法引入政策研究领域，对政策文献进行规范性的量化分析，既是政策文献量化研究的核心内容，也是开展政策研究与政策分析的一种新范式。近年来，人口老龄化日益受到国际社会和学术界的重视，我国政府部门不断完善养老保险的顶层政策设计。政策文献量化研究是对政策解读缺陷的弥补，不仅可以增进对政策的基本认识，而且可以同时从整体和结构的层面探讨政策过程，分析政策制定、演变的逻辑和路径。

二、研究方法和数据来源及处理

（一）研究方法

本文对我国国家层面的养老政策从内、外的两个方面进行多维度的量化分析。采用Excel及Gephi等工具进行统计分析，从发文时序、政策类型、政策主体三个方面对我国国家层面养老政策文本进行量化分析。并采用词频分析法，以及基于内容分析方法的关键词共现分析和文本聚类分析来分析策略文本的主题，得到我国国家层面养老政策的基本特征和政策目标。

（二）数据来源

由国务院办公厅主办的中国政府网上有可以查询的政策文件库，政策文件库主要收录国务院、国务院办公厅公开发布的文件，国务院各部门及其办公厅（室）在门户网站上公开发布的规章、行政规范性文件。可以使用正文、文件标题、关键词、发文字号等搜索文件，因此，本文选择中国政府网的政策文件库作为主要的数据来源。为了保证获得所有的相关政策文本，首先使用Python编程语言编写网络爬虫，对中国政府网政策文件库中关于“养老”的政策文件进行抓取，包括了国务院、财政部、人社部等机关发布的条例、规划、意见和纲要等。

（三）数据处理

在对文本内容进行分析之前，首先单独存储可以进行分析的外部属性，如政策的发布时间和发布部门等属性。然后使用分词、去停用词、同义词合并等方法对筛选出的180篇政策文本进行处理，具体流程见图1。

图1 爬虫及文件处理流程图

进行文本内容处理时采用了jieba库的精确模式进行分词，再使用哈尔滨工业大学的中文常用停用词表，对分词后的文本进行去除停用词处理，在去除了停用词之后使用TF-IDF算法提取关键词，这样就获得了初步的关键词表。但这个关键词表中还存在着部分同义词，对表中的同义词进行人工识别标注，将同义词进行合并处理，保证关键词的科学性与准确性。

三、养老政策文本的外部特征分析

（一）发文时序分析

图2是我国养老政策数量随时间变化图，对图2经过简单分析可以发现，养老政策数量在很长的一段时间内发布的数量都不多，突然在两年的时间内发布的养老政策数量大幅增加，随后又有些许下降并步入平稳，由此可以将养老政策发文分为前后两个部分。

图2 养老政策数量随时间变化图

1.初步发展阶段。由于搜集到的政策文献最早发布于2005年，所以初步发展阶段就由2005年开始，2013年养老相关政策大量发布，所以初步发展阶段到2012年结束。在2005—2012年的八年时间里，每年发布的政策文件数量都不超过5篇。2005年发布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》首先完善了企业职工的基本养老保险制度。2006—2008年三年都没有发布养老相关政策文件，2009年和2010年发布的政策文件，都是关于农村和城镇居民养老保险制度体系的初步建设。国务院办公厅于2011年12月发布《关于印发社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）的通知》中提出了要建设社会养老服务体系，民政部于2012年发布的《关于进一步加强老年文化建设的意见》和《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》中提出，要鼓励民间资本进入养老服务领域和需要满足老年人的精神需求。

2.稳定发展阶段。经过了初步发展的八年时间，我国养老政策发布数量在经过2013年和2014年两年的爆发式增长后进入了稳定发展的阶段。2012年是养老政策发展的两个阶段的分水岭，养老政策在2012年（十八大）以来迅速增长，在2013年政策发文数量达到20篇，在2014年更是达到了22篇的峰值，此后持续保持高频词的养老政策发布。在2014年发布的《关于开展国家智能养老物联网应用示范工程的通知》中提出了要将物联网技术与养老相结合。此后发布的《关于做好养老服务业综合改革试点工作的通知》《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》和《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》都大力地推动了养老服务的发展。

（二）政策类型分析

大部分政策文献可以从标题看出公文种类，对于从标题无法分辨公文种类的政策文献，从正文内容进行分析确定属于哪一种公文，然后对政策类型进行统计。统计结果表明，我国国家层面养老政策包括了公文的大部分种类，具有一定的多样性。由表1的统计结果可以看出，通知和意见是最多的两种类型，加起来总共占据了政策总数的67.2%，纲要和公告则占了16.1%。纲要、公告、通知、意见四种类型加起来占了政策文件总数的83.3%。这表明，我国国家养老政策的实施仍是指导性的，国家在宏观层面对其进行监管，具体实施政策主体数量（个）还是要靠下级部门和地方政府。

表1 政策文献公文种类一览表

（三）政策主体分析

1.政策主体数与发文数统计。由统计结果可知，共有48个政策主体参与了政策制定，并且政策主体的数量还在不断上升。由图3可知，在2014年以前，只有民政部和国务院等少数几个部门单独发布养老政策，参与养老政策制定的主体较少。在2014年以后，主要因为我国老龄化的趋势不断加深，政府对养老问题的重视程度增加，在相关政策的制定过程中有越来越多的部门参与进来，积极发布养老相关政策。

图3 政策主体数量年度分布图

根据统计可知，我国国家层面养老政策主体单独发文数量较少。仅占到政策数量的27.78%。图4显示，共有8个部门单独发布了养老相关政策，国务院单独发文数量最多，其次是民政部和人社部，其余部门发文数量都没有超过3篇。联合发文的政策数量较多，占总发文数量的72.22%。由此可见，养老问题是一件关系到所有人的大事，各部门之间应加强沟通与交流，提高发布养老政策的数量与质量，下级部门也应认真贯彻落实相关政策，从而使养老问题得到解决。

2.政策主体合作分析。由表2可知，发布的政策文件中有2个参与部门的共计58篇，有参与3个部门的共14篇，有4个参与部门的共计5篇，有5个及以上部门参与的共计43篇，分别占比48%、12%、4%和36%。其中参与部门最多的是《关于进一步加强老年人优待工作的意见》共有24个部门参与了联合发文。由统计结果可以看出，有48个部门参与了联合发文，联合发文主体与其他部门大多数都进行了10次以上的联合发文，但在两部门的合作中发改委和民政部、民政部和商务部之间的合作次数较多，其余部门两两之间的合作次数均小于3次，其中两两合作次数只有1次的占大部分。

表2 政策主体联合发文情况

由此可见，各个主体在制定我国国家层面养老政策时有大范围的合作，但合作的强度并不高，这样会使得政策在具体实施过程中极易出现责任划分不清楚的问题。各部门应加强合作，在联合发布文件时，应进行明确的分工以及责任划分，避免出现相互推诿的情况，从而提高相关政策的实际效果。

四、文献的内部主题分析

（一）高频关键词分析

内容分析相比于对政策文本进行统计分析，具有更高的实际价值。因为政策文本并没有直接将关键词进行标明，所以就需要从政策文本中提取出所需要的关键词，本文采用TF-IDF（term frequency-inverse document frequency）算法，在目标文本中提取核心关键词。对政策文本的预处理完成后，再对政策文本使用jieba分词进行分词处理，最后再使用TF-IDF算法对文本进行关键词提取。

本文分析了180篇政策文献，统计出了TF-IDF分值前400的关键词。经过对初步统计出的关键词进行分析发现，其中类似于组织、推动、情况、地方、国家、评估、引导等高频词明显属于文本中常用词汇，与本文研究主题并没有联系，所以接下来使用哈尔滨工业大学的停用词表对关键词进行去停用词处理，再对部分同义词进行人工处理。在400个高频关键词中进行筛选，得到了48个核心关键词，具体见表3。

表3 核心关键词

上述关键词可以在一定程度上代表我国国家层面养老政策关注的焦点。从表3中可以看出，在2005—2019年中服务质量、医疗、保险、基础设施是国家养老政策关注的核心和重点。这与十八大报告中提到的“要改善和完善养老保险和医疗保险制度”“大力发展老龄服务事业和产业”相吻合，这表明，中国养老问题的主要挑战和核心是医疗、保险和养老服务行业。在建设养老体系时应将医疗、保险和养老服务业置于中心位置，并合理分配资源以促进养老业的健康发展。

（二）主题词聚类分析

为了完整地反映主题内容，本文通过对关键词构建共现网络进行了聚类分析。在构建共现网络时需要有一组节点和一组边。节点就是上文已经获取到的关键词，边的权重就是两个关键词的相关性，所以在构建共现网络之前首先使用Python语言编写脚本，提取关键词两两在同一政策文本中出现的次数作为边的权重。运行脚本后生成“node.csv”和“edge.csv”文件，将其导入Gephi中，生成共现网络。在进行多次尝试后，发现生成四个聚类中心获得的聚类结果最为清晰。由聚类结果可以看出，形成了关键词中心为“医疗卫生”“养老保险”“公共服务”“互联网”的4个主题群，表明了我国养老政策的关注点。

1.聚类群1——智慧养老。聚类群1以“互联网”“智慧”“标准化”等关键词为核心。其含义是基于互联网，依靠现代计算机信息技术，实现智慧养老。因此，主题群1的主题可命名为互联网+智慧养老主题群。自从十八大以来，国家开始鼓励研究与以往不同的养老服务提供方式，将互联网思维融入养老服务领域，将信息技术、人工智能引入老年人的衣、食、住、行，为老年人提供多样并且智能的养老服务。现在是信息时代，云计算、物联网、大数据等技术飞速发展，政府如果可以善于运用信息技术，建立养老政策网络，既可以加强各部门之间的沟通协调，也可以强化中央与地方政府之间的信息交流，还可以建立政府与老年人之间的对话机制，让养老需求与政策供给之间达到动态均衡。

2.聚类群2——社会保障。聚类群2以“养老保险”“公益金”“补贴”“养老金”等关键词为核心。因此，可以将主题群2命名为社会保障主题群。在主题群2中可以看出，社会保障主题群中出现了“农村居民”关键词，这说明我国的养老社会保障制度正在不断完善，覆盖范围正在不断扩大，社会保障不仅局限于城镇居民，农村居民的社会保障机制也在建设之中。由此可以得出结论，老年人的社会保障问题很受政府重视，养老保险问题是政府关注的焦点所在。

3.聚类群3——医疗卫生。聚类群3以“医疗”“卫生”“医疗机构”“中医药”等关键词为核心。因此，可以将主题群3命名为医疗卫生主题群。在14部门联合发布的《“十三五”健康老龄化规划》中提，到“要加强老年人健康教育”，“要开展对老年人心理健康与关怀服务”，“健全基本医保制度”，“积极发展老年健康产业”，同时还特别强调了“要推动发展中医药特色医养结合服务”。与社会保障主题不同的是，医疗卫生主题相关关键词排名都相对靠后，但是中医药排名靠前。由此可以看出，医疗卫生虽然在养老政策中不是最受重视的，但推行中医药特色医养结合服务是目前的重点任务。

4.聚类群4——养老服务。聚类群4以“社区”“服务设施”“公共服务”“社区服务”等关键词为核心。因此，可以将主题群4命名为养老服务主题群。国务院发布的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》中明确提出：“要让社会力量进入老龄事业发展和养老体系建设”，“鼓励老年人参与邻里互助养老。”在养老服务主题中，不仅关键词的数量很多，而且每个关键词的排名都很靠前，这表明国家对养老服务问题非常重视。

五、研究结论

本文通过对筛选出的共计180篇我国养老相关政策文本，进行了多个角度的分析，得出以下的研究结论。

（一）养老政策文件的外部特征角度

1.政策发文时间。我国养老政策的发展已经过初步发展阶段，在经历了两年的爆发之后，已进入平稳发展阶段。从2005年发布第一篇养老相关政策起，直到2012年为止，这八年间养老政策每年发布数量均不到5篇，2006—2008年都没有发布养老政策。2013—2014年两年间我国发布的养老政策数量急剧上升，2015—2019年发布的政策数量相较于2013年和2014年两年有所下降，但仍旧远高于2005—2012年，呈现出平稳发展的状态。此后，国家发布了一系列养老政策文件，引起了人们对养老问题的关注。

2.政策类型。我国发布的养老政策覆盖了公文的大部分种类，使用较多的政策形式为“通知”“意见”等分别占36.1%（65/180）、31.1%（56/180）。并且纲要、公告、通知、意见四种类型加起来占了政策文件总数的83.3%，这表明我国国家养老政策的实施仍是指导性的，国家在宏观层面对其进行监管，具体实施还是要靠下级部门和地方政府。近年来，相关政策的类型已经由单一化转向多样化，一个完整的政策体系正在逐步形成。

3.政策主体。参与养老政策制定的主体数量整体上呈上升的趋势，在2014年以前，只有民政部和国务院等少数几个部门单独发布养老政策，参与养老政策制定的主体较少。在2014年以后，参与发布养老政策的部门数量显著增加，呈现爆炸性增长。从2005—2019年整个研究范围来看，单个部门发布的养老政策数量较少，各个部门更偏向多部门联合发布养老政策。

（二）养老政策文件的内部主题角度

我国养老服务业的发展以改善老年人的身体健康和提高生活水平为根本目的，在养老服务业的发展过程中，融入了很多现代科技，将我国新一代的信息技术与养老服务相融合，打造“智慧”养老模式。

相关政策文献以“医疗卫生”“养老保险”“公共服务”“互联网”等关键词为中心，聚焦智慧养老、社会保障、医疗卫生、养老服务四个方面。

1.智慧养老主题群。政府鼓励将信息技术应用于养老服务中来，为老年人提供多样化、智能化的养老服务。

2.社会保障主题群。政府高度重视老年人的社会保障，养老保险问题是政府关注的焦点，社会保障覆盖了城镇与农村。

3.医疗卫生主题群。医疗卫生问题在我国养老政策体系中不是最受重视的，但鼓励发展将中医药作为特色的健康养老体系，并以此带动相关产业的发展。

4.养老服务主题群。社会力量应参与养老事业的发展和养老体系的建设，并鼓励老年人参与社区互助养老。

综上所述，面对数量庞大的养老服务需求，我国政府的各个部门近年来纷纷出台了养老相关政策，这些政策文件涉及了很多方面，近年来不断加快以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系建设步伐，全面放开养老服务市场，建立健全高龄、失能老年人长期照护服务体系。但是，这些政策中仍然存在着一些问题亟待解决，比如政策方案的具体设计、政策宣传、政策实施的社会客观环境等。在今后的工作中，还需要在保障养老相关政策切实可行和实施效果方面不断探索。