管理人视域下社区生活垃圾强制分类制度的检视与完善

杨琛基

（长安大学 人文学院，西安 710064）

垃圾分类制度作为垃圾减量化与资源化利用的前置性治理条件，是我国强化生态环境保护的重要举措。2017年国家发改委、住建部联合发布《生活垃圾分类制度实施方案》，首次提出“垃圾强制分类”概念。党的十九大报告提出，“加快生态体制改革，建设美丽中国。”十九届五中全会提出，到2035年，基本实现“广泛形成绿色生产生活方式”。社区作为绿色生活方式的主要贯彻场所，更应作为城市生活垃圾分类治理的重点。综合而言，在垃圾分类减量化中，法治建设愈加受到党和国家的重视与完善，法治视角下的城市生活垃圾分类是指依据一定标准对生活垃圾在分类投放、收集与运输等环节的归类处理，以推进生活垃圾减量化、资源化、无害化及回收处理类型化的实现，保障民众的环境权益与城市发展环境。

一、管理人制度理论概述

当前，学界关于管理人制度暂无统一定义，究其理论本质是将社会主体引入城市生活垃圾分类的治理领域中，以形成多元主体参与的城市生活垃圾分类治理体制。北京、上海及西安等多个城市均在政府规章中创设了垃圾分类管理责任人制度，明确了居住区、机关、团体、企事业单位、经营单位、施工单位及公共区域的管理责任人及其权责清单，以保障生活垃圾分类治理高效实施。《西安市生活垃圾分类管理办法》结合区域界定生活垃圾分类管理责任人，即“实行物业管理的住宅小区的管理人为物业服务单位，单位自管的自身为管理人；农村及城中村的居住区的管理人为村委会；国家机关、团体等单位为管理人；经营场所的管理人为经营管理单位；建设工程现场施工单位为管理人；城市道路管理单位为管理人；不能确定生活垃圾分类管理人的，由所在地镇人民政府、街道办事处落实管理人”。

日本、美国及德国等发达国家在垃圾分类管理中，虽未直接制定管理人制度，但在分类、流程管控与末端处理等具有较为完善的经验。日本、德国明确了政府、企业与公民的责任，美国实施以政府主导为前提、付费回收与抵押为核心的市场运行机制。日本明确企业在产品设计生产中及废弃后的垃圾处理责任；市町村自治体确定负责区域垃圾处理的最终方案；国民履行垃圾分类投放、协助回收利用、支付回收费等责任；居民违投垃圾与企业乱丢弃废弃物等违法行为制定惩罚措施，确保垃圾分类政策的执行力度。德国的《包装条例》明确了生产者责任制，要求生产厂家与分销商循环利用有效产品包装，回收废弃包装；依据垃圾排放量征收垃圾处理税；“连坐式”惩罚未分类的投放行为。美国出台付费回收、抵押金等制度，结合生活垃圾是否可回收与重量分类缴纳不同额度的处理费用；归还饮料瓶时可赎回押金，刺激并提升了居民垃圾分类率。

实行物业管理的小区，由物业单位负责生活垃圾分类，物业基于私人意愿自治范畴签订物业服务合同，又因城市公共治理的演进，物业履行的生活垃圾分类管理职能兼具了公共服务的属性，物业成为环境行政法律关系之下的义务主体，理顺了物业管理职能与环境卫生管理职能间的关系。社区作为城市生活垃圾分类的源头，依托“单位制”形成居民共同参与管理的垃圾分类方式，通过发挥单位居民的主体性，有效推动居民进行垃圾分类，进而提升社区凝聚力，形成较强的垃圾分类认同感。”首先，居民是社区生活垃圾生产、收集的源头；其次，物业依据分类细则指导、监督居民投放行为是否符合规范，若不符合，物业需二次分类；垃圾处理机构标准回收利用或处理垃圾。结合多个城市的生活垃圾分类管理与物业管理的规定，业主与物业使用人作为生活垃圾分类投放的主体；物业作为社区生活垃圾分类管理责任人，是垃圾分类投放的指导者、服务者、监督者、垃圾分类收集设施的维护者和监督管理者，以及垃圾投放环节与垃圾收运环节之间的衔接者。

二、物业在推进垃圾分类实践中面临的困境

西安市在生活垃圾分类的实践探索中形成了较多可借鉴性经验，但在推进生活垃圾治理过程中，也面临着物业实际权利的缺乏、宣传教育力度不足、激励措施较弱、长效监督机制缺失等问题，致使社区生活垃圾分类工作陷入“政府热、居民冷”的推行困境。

（一）物业权责制度不清晰

明晰城市生活垃圾分类投放中物业权利义务的可操作性，利于推进生活垃圾的实施。西安市生活垃圾分类管理设责任人制度，即实行物业管理的社区由物业负责其生活垃圾分类投放，物业“监督个体生活垃圾分类投放的行为，要求其改正不当投放行为；拒不改正的报告所属的城市管理部门处理”，若物业未履行法定职责，则城市管理部门责令改正并予以罚款。此条款中未进一步明确物业相应的权力，以制止居民未按规定投放垃圾的制度。管理人事前义务和事后法律责任制度规定的不健全，阻碍管理人视域下生活垃圾分类的实施。物业对小区活动只能做出基础性规定，对违反分类投放行为只停留在教育、引导层面，无实质性惩戒违规行为。在调研M社区时，物业工作人员谈到物业作为无实际权力的第三方服务机构，不愿与小区居民发生冲突，以免后续业主不配合工作。

（二）物业的宣传教育力度不足

社区生活垃圾分类的高效执行要求民众具有较高的垃圾分类的执行力。依据调研走访，M社区居民在垃圾分类中的现状主要表现为“高意愿低行为”。M社区78.78%的居民认为垃圾分类很有必要，垃圾分类有利于环境保护，值得去做；但政策颁布后，仅33.09%居民一直坚持垃圾分类投放，45.32%的居民现在不分类。虽然多数居民认识垃圾分类的重要性，但政策参与程度差异大。M社区物业在实施垃圾分类政策的执行过程中，不重视对居民参与垃圾分类的宣传与教育途径的拓展，未形成统一的社区文化引导，居民的参与垃圾分类投放行为的积极性低下，导致垃圾分类准确率低，增加了垃圾处理的成本。

（三）物业的激励措施较弱

在缺乏法律强制性保障的前提下，社区生活垃圾分类效果的强弱与激励机制密切相关。M社区垃圾费采取定额收费制，《西安市城市生活垃圾处理收费实施意见》中约定城市居民的生活垃圾处理费用按个人收取，标准为2元/（人·月），该收费未对居民参与社区垃圾分类起到有效经济激励作用。居民在政策推行之初认可、采纳垃圾分类政策，后因未创建合理的激励机制、后端混运及放任不合理分类行为，严重挫伤了居民参与垃圾分类的积极性。居民受到“经济理性”与个人惰性影响，懈怠甚至不愿垃圾分类，阻碍垃圾分类实施。

（四）物业缺乏长效的监督及考核机制

城市生活垃圾分类制度的关键在于落实，创建相应的监督机制是保障制度落实的重中之重，社区内部监督机制的模糊性及垃圾投放的瞬时性降低了社区居民垃圾分类投放的动力。物业在投放环节实际操作缺乏监督机制，《西安市城市生活垃圾处理收费实施意见》第50条规定：“单位与个人随意投放生活垃圾，城市管理部门责令改正，个人处100元以上200元以下罚款；单位处5 000元以上20 000元以下罚款。”垃圾分类投放作为瞬间性行为，行政执法部门对违投者行为取证难度大，社区内部缺乏专职监督人员和完整的监督体系，需要执法部门投入大量人力与财力。

三、管理人制度的经验借鉴

适应环境问题治理的复杂性必然要求创新垃圾分类治理的模式，更需借鉴典型经验，类型化梳理日本、德国与美国生活垃圾分类的共性经验，为西安市管理人视域下生活垃圾分类提供建议支撑。

（一）明晰的权责配置制度

厘清各主体在垃圾分类中的权利义务规制为有效推进垃圾分类提供良好的支撑，家庭作为生活垃圾处理的前端，影响后续各环节的执行质量和效率。日本的《循环利用专项法》明确不同类别的垃圾收集日期，居民放置垃圾于指定收集点，社区实行家庭轮流清扫制度。德国创建了垃圾源头分类收集和单独分开收集两种模式，构建“双向回收系统”，设“生产者付费”和“污染者付费”原则，合理衔接垃圾的分类、回收与处置；居民做好垃圾初始分类、按时定点投放，缴纳垃圾处理费。美国实施生产者延伸责任与垃圾区别收费制度，即生产者承担产品使用后的回收、再生及处理责任；结合垃圾性质与产量采取不同收费标准。

（二）多样的宣传教育途径

垃圾治理的基础在居民的广泛参与与观念变革，及时的信息披露与常态化宣传教育益于避免认知隔绝，促进良性的正反馈循环。日本通过学校、家庭、社区与企业的多元协作，定期开展体验式环境教育活动。德国垃圾管理宣传工作由政府部门和社会民间组织实施，在幼儿园与小学设环保教学内容，鼓励青少年用自身行为影响家人、邻居；本科开设垃圾管理的专业、课程与培训项目。美国设专项资金培养居民垃圾分类习惯与分类意识，如，组织专业知识强的人到社区宣传垃圾分类知识，成立宣传委员会，创建生活垃圾分类管理手册，让垃圾分类管理无形融入居民生活。

（三）完备的正向经济激励

正向激励机制易于调动居民接受并参与垃圾分类，日本奖励准确分类、按时投放垃圾的居民，补助中小企业环境技术项目经费。德国部分地方政府实施塑料瓶回收押金和鼓励金制度，对规范分类投放的居民不收取垃圾处理费。美国多个州政府免征循环利用设备消费税，洛杉矶设正确垃圾分类的公民奖项；纽约市实行饮料瓶抵押金制度，消费者购买易拉罐或塑料包装饮料时须额外支付包装费用，提高饮料瓶罐的循环再利用率；费城自2014年向垃圾分类的居民发放可在指定场所使用的消费券。

（四）高效的约束监督制度

强制的约束监督机制是解决政策执行中的冲突的主要途径，促使执行者服从政策目标与实现目标。日本注重实践中的整体性和联动性，若居民不规范投放垃圾，社区工作人员会对其进行规劝，收运单位拒绝收运其垃圾；由志愿者组成的督察队检查垃圾分类是否合法；大型垃圾处理实行“实名制”，即购买垃圾处理券，将姓名与联系方式贴于垃圾袋后，联系回收公司收运。德国的城市警察负责城市市政执法监督，管理违规丢弃垃圾，对违规投放采取“连坐式”惩罚，若发现某处垃圾常未严格分类投放，则发警告信至小区的物业管理员及全体居民。若警告后仍未改善，提高居民区的垃圾清理费。

四、管理人背景下社区生活垃圾强制分类制度的优化路径

分析当前存在的不足后提出相应优化路径，以期从物业的权利义务的构建、宣传教育的强化、政策激励机制的健全以及监督机制的信息互通多维度，实现物业在社区生活垃圾分类中的管理优化。

（一）实现权利义务合理化配置

合理的权利义务分配是有效工作的前提和保证，垃圾分类作为公共利益与私人利益的交叉，致使其兼顾环境法的刚性与合同法的柔性，只有在法律法规中明确化物业的角色定位、实化其权利义务内容，才能真正形成刚性约束发挥作用。

1.优化物业义务性规制。合理设置物业服务协议中生活垃圾分类条款，以合同约束、规范居民对垃圾进行正确分类投放，对不听劝阻拒绝垃圾分类的居民，物业可在小区公示栏及电子屏幕上公示，物业有权要求其承担违约责任。

2.优化物业考核管理机制。制定社区物业垃圾分类工作考核办法，制定分类运营资金统筹使用方案、物业考核方案及签订目标责任书，采取“日督查、周总结、月排名”考核机制，并创建“街道—社区—物业”三级管理运行网络长效机制，将工作责任分包到位。

3.合理化配置设施与人员。厘清地方各级政府部门在生活垃圾处理中的具体职责，明确已使用、新建或改扩建社区需达到的分类收集与转运的配套设施标准，明确政策支持的条件与未配套设施的开发商及物业的责任，有效衔接前端生活垃圾分类清运体系和末端再生资源回收体系。

（二）拓展全面细致的宣传教育模式

推行垃圾分类，关键是要加强科学管理、形成长效机制、推动习惯养成，通过制度构建将复杂的行为动机内化为行为规范，结合西安市社区生活垃圾分类实况，强化物业的垃圾分类政策的宣传和教育可从以下方面进行。

1.细微多样的宣传策略。采取“互联网+人工服务”，线上通过公众号专栏、业主微信群宣传垃圾分类知识，线下针对中老年人信息鸿沟，设公告栏、有奖问答、以物换物公益捐助活动，定期派遣分拣员进社区指导。鼓励对中小学生群体的教导，借由青少年对其家长邻里带来正面影响，形成垃圾分类的“家庭圈”，营造出互动的垃圾分类“社区圈”。

2.拓展党员示范宣传模式。关键群体在合作行动中占据中心位置，更可能促成更广区域内的合作行动。社区以每栋楼为单位划出网格，由党员、楼组长、居民骨干和物业人员组建网格长，关键群体运用组织化的规制深化“横向到边，纵向到底”的网格化框架，引导居民形成内化的行为规范和实际的政策遵从。

3.举办垃圾分类实践宣传活动。物业组织居民参观垃圾分类捡收站、循环加工厂等，改变传统只宣传分类投放，不示范如何投放和投放后续处理环节；制定社区年度环境优化手册，将宏观垃圾分类政策指标化、图文化，提高居民对垃圾分类的认知度与参与度。

（三）创建正向长效的激励机制

合理激励的治理使主体协同，不仅需要政府的主导参与，更需要激发公众的内在动机，包括环境保护意识以及通过行为改善环境的成就感的塑造，社区在塑造个体环境参与方面具有重要性，物业应从以下维度在社区实施激励措施。

1.调整垃圾收费制度。合理的收费制度可将垃圾外部排放内部化，有效降低垃圾的排放量，提升垃圾的回收利用率。梳理上海、背景、重庆等出台的有关垃圾分类收费的条例，建议西安市区分不同类型垃圾对环境污染的不同影响和回收利用难度，推行计量收费和分类计价差别化的生活垃圾处置收费制度，保证垃圾分类处理单位的合理盈利空间。

2.提供志愿者团队活动经费补贴。志愿者在降低治理成本、精神文化建设上具有优势，对志愿者提供基本活动用品的经济补给，由专人负责账务管理，做好事前预算、事中记录、事后公开，避免因志愿活动而产生额外私人支出导致对长期活动产生消极影响。

3.制定先进表彰激励制度。社区作为国家基层的治理单元，物业工作者的意志坚定对推动社区垃圾分类意义较大，可通过设置特殊贡献奖金奖励在垃圾分类政策执行中先锋带头的社区工作者，激发物业服务企业作为生活垃圾分类投放管理责任人的主动作为意识。

（四）建构监督机制，加强信息互通

城市垃圾分类的治理需要将垃圾分类理念量化为普通民众的认知，公民兼顾环境公共利益的权利主体与环境保护最直接的监督者，更需构建全链条的垃圾分类监管体系，物业可从以下维度优化垃圾分类的监督环境。

1.联动城市管理执法部门。物业联合城市管理执法部门进行垃圾分类的“监督与受理，举报与执法”活动，物业通过人员巡查、视频监控、居民监督等途径查实违投人及违投行为，为执法部门处罚提供有效依据，实现执法与管理的高效联动，遏制生活垃圾违投现象。

2.创建政策执行监督小组。选拔社区中社会身份、文化程度、沟通能力较强的居民作为小组成员，监督员通过借助熟人社会人情关系，与居民深入沟通，传递垃圾分类中的关键信息，紧密联系社区居民，监督居民的垃圾分类行为。

3.探索社区垃圾分类监督程序。创建“督办、反馈以及点赞”板块的社区分类监督小程序。若发现垃圾分类投放点管理或者设施不完善，可拍照予以反馈，若物业未及时处理，由对应的上级主管部门作出处分。

总之，以社区垃圾分类综合治理为代表的城市垃圾治理行动是一项综合性工程，生活垃圾分类具有绩效显示度低、管理精细、居民素质要求高的特点。因此，要想真正达成以垃圾分类和垃圾源头减量化为代表的城市垃圾治理目标，就需要合理配置物业权利义务、创建长效正向的激励机制、全面细致的宣传教育、全方位的监管的综合治理模式。