对商业银行代理支库履职情况的调查与思考——以喀什地区为例

黄 梅

（中国人民银行喀什地区中心支行，新疆 喀什 844000）

引言

《中华人民共和国国家金库条例》第7条指出，在不设人民银行机构的地方，国库业务由人民银行委托当地专业银行办理。商业银行代理支库业务是人民银行经理国库的补充和重要组成部分，其一方面为各级政府及其财政部门提供优质高效的国库服务，另一方面为促进国家预算顺利执行发挥了重要作用。然而，随着近年来国家财税改革，国库业务不断地发生变化，国库业务量不断地增长。商业银行由于自身性质等诸多原因导致代理支库业务所面临的问题较突出。本文将主要从人行国库的视角出发对喀什地区商业银行代理支库的履职情况进行调研与思考。

一、喀什地区代理支库的现状

（一）代理机构分布面广线长，主要在兵团团场与边远地区

喀什现有9个代理库，除2个县级代理库和1个乡镇级代理库距离喀什市城区较近外，其余的代理库均离喀什市城区人民银行较远，最远距离将近300公里。甚至有1个代理库位于海拔较高、交通不便、自然环境恶劣的边境县城——塔什库尔干塔吉克自治县，而乡镇级代理库散布在第三师兵团的6个团场。

（二）业务人员稳定性较差，员工工作积极性不高

辖内现有代理支库从业人员33人，其中专职人员3人，其余为兼职。多数业务人员工作年限均在3年以下，学历普遍为大专，年龄偏大，人员流动性较大，员工的工作热情较低。多数员工反映国库业务量大、经常加班、成效低，所谓干得越多错得就越多。

（三）代理银行单一，TBS无法与各系统有效链接

辖内代理支库业务的银行机构单一，均为农业银行，但分属管理机构不一样。业务系统均为单机版的中国人民银行国库会计核算系统（TBS）。TBS经过改造后实现了电子税款入库、电子退库、支出无纸化。然而在核算过程中，主要表现在“核”与“算”脱节，难以同步记账。TBS无法与国库会计数据集中系统（TCBS）有效链接，更无法与代理银行的核心系统联网，其承担最多的就是记账和打印账表。在涉及一笔国库业务时，代理银行不得不在两个系统双重记账。如一笔预算拨款业务，代理库需要在TBS记账后，把相应的凭证和记账信息交至前台，再由前台在银行核心系统记账并拨付给收款人。对于一笔预算收入的入库则需要在TBS记账后进行手动报解，由前台在代理行核心系统分别记账通过支付系统上划至管理国库。同时代理库的国库人员再从TBS中导出各级次的通讯文件一并发送至管理国库，再由管理国库对其记账并入至相应的国库。虽然近几年，喀什的代理银行在对TBS升级改造中投入了一定的资金和技术，但仍未改变TBS与核算系统脱节、与TCBS不衔接的局面。

（四）代理支库的预算收支总额、业务总量不断增加

代理支库在预算收支执行中起着不可忽视的作用，为经济发展提供了有力的保障并受到政府部门的认可。但是，近年辖内代理支库预算收支总额与业务量不断增加。如，仅2018—2021年，代理业务量年累计增长了170 307笔，年均增长了13.96%。随着2019年国家实施减税降费后，代理库的退库业务增长更快，仅2019年同比就增长了2220.3%，2019—2021年三年间代理支库年均办理退库量高达12 040笔。随着业务量的增加其工作压力随之增加，风险隐患随之也变大。

二、代理支库履职中存在的问题

（一）制度的建设与执行不到位

一是未制定相应的制度。如无审批制度、业务操作流程、应急管理办法。因为代理支库仅把代理的业务作为一项中间业务，很少关注其核算质量，更多的情况下仅由1—2个人完成资金的入库和拨付。二是对规章制度执行不到位。各代理库均按照《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》（中国人民银行令〔2001〕第1号）的规定设置了记账、复核、事后监督和国库会计主管等岗位，但实地查看时发现一人掌握所有用户的代码和密码并办理业务，形成“一手清”的现象。尽管制度规定每个代理国库应至少配备3名以上人员专职办理国库业务，而代理国库专职人员不足，仅能简单完成国库核算。对于规定中提及的拨款、退付业务要建立三级审核制度、国库查库制度更是无法完全落实。三是会计主管和事后监督岗位形同虚设。各代理库的会计主管和事后监督人员多为代理行行内的主管或监督人员，其对国库业务不熟悉，仅停留在传票或报表上加盖名章，导致代理库的授权事项和事后监督业务无法有效发挥。

（二）“代”而不“理”导致国库监督职责受限

由于代理支库业务的商业银行身份的特殊性、国库监督的多样性和复杂性，代理支库在实际核算业务过程中，其监督职责受限。一方面，在面对财税部门的时候，代理支库处于相对弱势的地位；在业务中代理行与财税部门存在直接或间接的利益关系，对于财税部门不够规范的国库业务难以杜绝。因此，代理支库的国库监管、检查职责无法严格落实。另一方面，虽然按照人民银行1号令中第31条的规定，代理支库应定期或不定期检查对辖内的各分支机构和其他金融机构办理乡（镇）国库和国库经收处执行国库制度的情况，但代理支库的人员无行政执法检查资格，无法对辖内经收处监督检查。因此近年来，各代理支库上报的监督报表中的数据多数情况为0。

（三）业务处理流程的规范性较差

各代理支库的核算操作规范性不一，存在的风险隐患较大。一是未更新相应的规范性文件。TBS操作流程仍为多年前的文件，随着TBS的升级改造，财税体制的改革，新业务的操作流程与风险点把控发生变化。各代理库的操作均停留在上一个移交工作人员的口述或其记录的笔记上。二是业务程序操作不规范。近年来对代理库的监管中发现个别代理国库业务操作不够规范的现象。主要表现在：代理国库与财税部门对账时漏签对账结果、对账人姓名以及对账日期等不规范的情况；审核外来凭证不严，对个别业务在相关材料不够全面或要素不齐的情况下先办理业务后补资料等；登记簿登记欠规范或不完整；对未及时办理的业务（如预算收入入库和退税）无相应的佐证信息；先前台办理退库，退库成功后国库再记账，退库不成功国库则不记账。

（四）国库核算系统存在局限性且缺乏人才技术支持

一是目前代理库使用的TBS已经上线运行近20年，操作系统较老旧，无法实现数据共享。虽然经过升级改造，但是容积量仍低，且电子化功能不全，不能实现电子更正业务、电子退库退回业务，更无法与代理行核心系统、国库“3T”①国库“3T”指的是国库会计数据集中系统（TCBS）、财税库银横向联网系统（TIPS）、国库信息管理系统（TMIS）。无缝对接。二是参数维护的验证滞后。如果遇到财税体制变更等情况，各代理库需要自行在TBS中维护相应的参数。但是因缺少相应的人才，代理支库的操作人员只能按照自己理解的维护参数，参数的正确性只有等发生业务时由上级管理国库通过TMIS来验证。三是上级管理库缺少熟悉TBS的人才。目前，人行国库均使用TCBS，并安全运行10年。随着时间的推移，人行熟悉TBS的技术人员和国库人员在逐步减少，对于代理库的TBS存在的一些问题更是无法及时解答，无法实现对代理国库进行科技支持和业务指导。

三、原因分析

（一）代理业务的利润空间较小，重视程度低

商业银行代理支库业务直接产生的收益较少。按照文件规定，对代理行办理业务每笔0.1元的标准给予代理业务费算，辖内近年业务量最多的一年为47.54万笔，约为4.75万元，根本不足以满足代理行对代理库的日常运维和各项开支。在实际工作中，代理银行更加注重的是国库存款数量，要实现利润最大化，而常忽视对代理国库业务的管理，对经办业务人员和国库业务的重视程度更低。有的国库从业人员因无法满足其晋升需求不得不转岗，造成人员不稳定。

（二）代理银行尴尬的双重身份影响其履行国库监督职责

一方面，代理行是商业银行的基层网点，其机构、人员、经费等管理权限全部归属商业银行。作为商业银行就是企业，就得利润最大化。另一方面，作为人民银行委托代理业务的机构，代理行不光要依据国库管理有关规定办理业务，更要履行国库监督职责。由于双重身份，代理库既要搞好与地方政府、纳税人的关系，又要其做好监督工作。二者业务性质和履职目的不一致甚至发生冲突，使得代理国库的效果大打折扣，更多的是重服务轻监督，抓住代理的优势机会吸引更多存款业务。这样就造成代理国库偏离监督，甚至放弃监督。

（三）法规制度不完善

现行代理支库执行的制度是《国家金库条例》及其实施细则等，主要国库管理制度产生于20世纪80年代，而人民银行直接规范代理国库工作的《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》也是在2001年出台的。这些制度自出台以来就没有更新和修订，随着财税体制改革的不断推进，部分条款和要求难以适应新形势下代理国库业务迅速发展的需要，如无对电子化业务的规定。同时，代理行也未针对其代理国库业务出台制定相应的管理办法和新的操作流程。

（四）其他客观原因

一是代理库核算系统的缺陷性导致无法接入各国库系统。二是地理位置原因。喀什属于边远少数民族地区，自然环境差、人员业务素质偏低，代理库分布散而广，实际中各代理库情况不一，乡镇级代理库业务量较少，县级代理库业务量较大，甚至有的代理库距离太远，对管理国库履行对代理库的监管都存在一定的难度。以塔什库尔干塔吉克自治县为例，当地农行代理时间最早，距离喀什最远，然而由于其环境恶劣，愿意在该县稳定工作的人员较少，县域可选择代理国库业务的金融机构较窄。而乡镇代理库位于兵团团场，因业务量少，代理行未配置专职人员，对于可选择代理的金融机构更窄。

四、对策与建议

（一）健全商业银行代理支库业务的法规和制度

一是要让代理国库有法可依。健全完善商业银行代理国库的相关法律依据。适时修订完善《国家金库条例》及其实施细则、对《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》等规章制度的修订应与现行财税改革的趋势一致，要符合发展新要求。二是建立代理库激励机制。合理提高代理国库业务的手续费，鼓励代理行将代理库业务纳入工作考核。提升代理国库的积极性。同时对代理工作突出的代理行和从业人员给予一定的奖励，激发代理库从业人员的工作热情。

（二）加强对代理支库的监管和从业人员的培训工作

代理库的管辖国库不仅需要加强国库监管制度建设，还要督促代理库的上级管辖银行对代理库做好监督管理工作，配备人员加强对国库业务事前、事中、事后的监督，确保业务处理的及时性、准确性和合规性，保障国库资金安全。管辖国库与管辖银行还应加强对代理库从业人员的培训指导，定期对代理库的业务人员开展理论学习和业务培训，不断提升理论水平和业务素质，如业务交流、“走出去”与“请进来”相结合的培训方式。

（三）推进代理支库系统信息化建设工作

目前TBS已实现升级改造，实现了电子退库业务，支出无纸化业务，然而由于其自身局限性，无法实现与人行和代理行业务系统相链接。应鼓励各代理行不断寻求技术支持改善TBS功能，预留与商业银行核心系统、人民银行各国库系统的接口，探索新的接入模式，实现业务数据共享，监督一体化。

（四）积极探索国库管理新模式

一是根据各代理库距离人民银行的远近，在减少对财税部门的影响的情况下，针对目前国库电子化程度较高的情况，借鉴内地收回代理库的经验做法，对距离人民银行较近的代理支库业务适当地收回改由人行异地经理或远程经理。二是代理库上线运行TCBS。因为TCBS已在经理国库运行多年，其强大的业务处理功能已经被推广。从长远来看，随着国库电子化进度的加大，“国家金库工程”的不断推进，代理库使用TCBS也许会成为未来核算的趋势，这也能为人行收回代理库打下基础。