治理视域下江苏省社区养老服务政策研究综述

罗 欢，吴晓寅

（上海工程技术大学 管理学院，上海 201620）

老年人口的快速增加导致社会养老的负担不断加重，同时“反哺式”家庭养老的功能随着社会经济的转型逐渐弱化，使老年人对于家庭外部社会化养老服务的需求不断增加，政府亟须一种经济有效的养老方式来应对老龄人口的养老问题，社区养老由此诞生。近年来，随着社区养老服务需求的改变，社区养老的形式与内容由单一走向多元。

一、江苏省社区养老服务政策出台概况

选取的政策文本来源于江苏省人民政府办公厅、民政厅（局）、人力资源和社会保障厅（局）、财政厅（局）、老龄工作委员会办公室等的官方网站，同时通过访问如白鹿智库等政策大数据平台加以补充。在明确社区养老的概念的基础上，先以“养老”“社区养老”“居家养老”“养老服务”等与社区养老直接相关的关键词进行检索，由于老龄事业发展对社区养老有重要影响，许多有关老年人的政策对于社区养老也有所涉及，因此又以“老年人”“老龄”“为老”为关键词进行检索。初次检索所得相关政策文件有200余个，为保证所选政策样本的准确性、代表性，在政策内容上要求所选政策内容明确提及社区养老建设措施，剔除泛指社区养老的政策文献。政策类型上选择以法律法规、规划、通知、意见等为主的规范性文件。截至2019年12月31日，共梳理有效政策文献样本20份。

从政策出台时间来看，江苏省2004—2012年期间只出现了4项有关社区养老服务的政策，于2013年起，每一年都会出台相关政策，具有连续性，并于2017—2018年到达顶峰。就政策发布频次来说，江苏省政府起初没有重视社区养老服务的推进工作，在2004—2012年的九年间，仅发布相关政策4项。于2013年起，政府转变对于社区养老服务的态度，并自2016年起加速对于社区养老服务的建设。

从发文单位来看，江苏省社区养老政策共计20份，其中19份由江苏省人民政府发出，1份由江苏省老龄工作委员会发出。省政府的发文数量占政策总量的95%，可以看出，政府在社区养老服务的推进过程中占据绝对的领导地位，但民政局、老龄办等协同部门的作用相对缺失。

从文种来看，江苏省社区养老服务政策以意见（65%）为主，规划占20%，通知占15%。以意见、通知为主的政策可以起到一定的引导作用，但规制性的法律规章的完全缺失，使社区养老服务实践面临无法可依的局面。

二、社区养老服务政策分析框架与研究工具

政策工具不仅是实现政策目标的手段，也是进行政策分析的重要工具。罗斯韦尔和泽贝尔德则将政策工具分为供给型、环境型以及需求型三类。借鉴罗斯韦尔和泽贝尔德则分类法以及国内已有的对于养老政策的研究成果，将政策工具分为供给型、环境型以及需求型三个维度（X维度）。供给型政策主要表现为对政策社区养老建设的直接推动力，即政府通过扩大基础设施、信息技术、资金、人才等要素的供给，推动社区养老事业的不断发展与进步。

环境型政策工具是间接性推动社区养老的政策，即政府通过金融税收、法律规章、发展规划等政策优化社区养老服务的宏观环境。

需求型政策工具包括政府购买、外包等措施，刺激老年人的被服务需求，减少社区养老市场中的不确定性，以拉动社区养老服务市场的开发与利用。

社区养老服务的内容维度（Y维度）的构建参照《老龄事业发展“十二五”规划》《老龄事业发展“十三五”规划》等老龄事业发展指导性政策，根据各个阶段的社区养老发展目标及任务，将社区养老服务内容划分为生活照料、医疗护理、安全保障、精神慰藉与社会参与五个方面。综合两个维度的特征，建立江苏省社区养老政策二维分析框架。

在构建完成二维分析框架的基础上，将政策文本的具体条款作为分析单元，按照序号—具体条款—具体章节进行编码，并将内容分析单元归入相应的框架类目中，可以得到社区养老政策的二维分析图。

三、江苏省社区养老服务政策特征分析

江苏省政策编码数量共206项，如表1所示。从政策工具分布图来看，在江苏省社区养老服务政策中，供给型政策工具占据政策工具总量的绝大多数，其中又以基础设施建设方面的政策工具占绝对主导，金融税收措施缺位。供给型政策工具是一种直接推动社区养老建设的政策工具，而基础设施建设又是其中最容易完成的量化指标，因此政府采用这种方式推进社区养老建设无可厚非，但是在推进的过程中，在完成“量”的目标后，其“质”的方面是否能符合老年人的真实需要，需要进一步的思考。

表1 江苏省社区养老政策工具分布表

江苏省趋向于采取供给型的政策推进社区养老服务建设，供给型政策占政策总量的75.73%，在供给型政策中，更青睐于基础设施建设方面。环境型政策（21.84%）中大多是策略性措施政策，占比75.56%，需求型政策较少，仅占2.42%，并集中于政府采购（100%），外包及贸易管制并未涉及。社区养老服务内容方面，以生活照料（50%）为主，医疗护理（19.42%）、安全保障（16.5%）为辅，精神慰藉（7.77%）及社会参与（6.31%）则有所欠缺。这说明现阶段社区养老是围绕社区养老服务内容的基础部分展开的，其主要手段是推进社区养老的硬件设施建设，以推动社区养老事业整体发展，对于社会参与、精神慰藉以及安全保障等领域略有涉及，但目前所占比例不大，不是现阶段社区养老建设的主要推动力量。

四、江苏省社区养老政策存在的问题

（一）社区养老金融税收型政策不足

经济因素制约着社区服务组织的良性发展，税收减免和利率优惠等金融措施是影响社区养老组织发展的重要因素，若不能为这些组织提供一个良好的发展环境，其也很难为社区老年人提供优质的服务。在已有的20份江苏省社区养老政策文本中，仅有4份提到有关政府采购方面的政策，外包和金融管制政策则处于缺位状态。金融税收相对缺失相对不足，这也会在经济方面成为社区养老的难题。

（二）缺少对社区养老资源的充分利用

需求型社区养老政策的只要目的是释放老年人对于社区养老的需求，就目前江苏省社区养老服务的现状来说，政府提供的社区养老服务及设施很多，但利用率却很低，如何刺激老年人对于社区养老的需求，强化老年人社区养老的意识，是下一阶段的主要任务，而加强需求型政策工具的使用，是刺激老年人需求的最好方式。

（三）社区养老的心理照料相对不足

在社区养老服务内容方面，江苏省以老年人在社区中的“医养结合”建设为主要目标，围绕生活照料以及医疗护理为老年人提供服务。江苏省的社区养老服务内容大多集中在生活照料方面，其次是医疗护理和安全保障环节，在生活照料及医疗护理方面的政策倾斜最为显著，其都以供给型政策工具以及环境型政策工具为主。江苏省为实现社区养老生活照料、医疗护理目标而使用的政策工具共156项。由于社区养老基础设施全面建设始于近几年，设施安全保障功能较强，因此政策对于安全保障方面顾及较少，但仍保持持续推进的态势。精神慰藉及社会参与方面的政策工具运用较少，除了生活照料中有5次需求型政策工具出现外，没有需求型社会参与、精神慰藉、安全保障及医疗护理的内容出现。现阶段的社区养老政策是围绕社区养老的基础环节展开的，其主要目的是保障老年人在社区中的基本生活。换言之，重视老年人的生理需求，对老年人的心理需求关注较少。

（四）社区养老政策联动存在信息壁垒

江苏省已初步形成以医疗护理为主，兼顾老年人安全保障及精神慰藉的社区养老模式，在长三角一体化进程中，已逐步建立医疗保险异地结算机制，但在社区养老服务一体化过程中，却难以形成协同机制，主要表现在各地政策联动水平低、服务联网存在信息壁垒。

五、江苏省社区养老的优化措施

（一）着重专业人员培养，走高质量发展道路

江苏省是教育强省，可着重于解决社区养老专业人员短缺问题，加大专业人才培养力度，有利于社区养老事业由高速向高质量转变。为社区养老事业高质量发展奠定基础。其次，在人员队伍稳定的基础上加大科学技术支持及资金投入，如建立人才队伍信息交流系统、开展社区养老经验论坛、建设长三角地区示范性社区照料中心等，以促进互学互鉴。最后，专业社区养老队伍以小组的形式，对各省市的社区照料中心（机构）进行督察、矫正，以期提升社区养老服务质量。

（二）加强社区养老心理关怀建设

随着社区养老的发展，对于老年人安全保障方面的关注有所加强，这也与建设“平安社区”的目标相吻合。精神慰藉以及社会参与是老年人能够从“老有所养”向“老有所依”转变的重要因素，亟须政府进一步加大这两个方面的政策力度。

（三）落实社区养老服务组织主体责任，优化社区养老环境

社区养老服务组织是养老服务政策的直接实施者，在社区养老服务供应链中发挥着重要的桥梁作用：落实社区养老服务组织的主体责任。首先，要使其有法可依，政府需要建立健全相关法律规章；其次，在服务的递送过程中，要强化社区养老服务组织的治理意识；最后，加强需求型政策工具的使用，实现社区养老服务组织利益，政府可以通过购买服务、外包等形式，以促进其良性发展。

（四）统筹布局社区养老空间，共享社区养老服务资源

根据老年人的活动路径分区域合理布点社区养老服务设施，提升省内各地社区养老服务便利化水平。目前，省内人口流动大，存在异地养老的需求，但是在异地医疗、社区服务结算、养老补贴等方面仍存在一定阻碍。省内需要加强政策协作与资源整合，建立老年人信息共享系统，完善医养结合养老服务保障及服务体系，依托科学技术支持，扩大优质医疗资源覆盖范围，共享高质量医疗服务，打造区域化高品质“智慧养老社区”。

结语

江苏省社区养老的建设仍处于建设基础设施阶段，从现有政策看，省内社区养老设施建构完备，但是，对于老年人在社区养老过程中的精神慰藉以及社会参与问题关注较少。安全保障、精神慰藉以及社会参与也是社区养老服务内容中极为重要的组成部分，根据马斯洛需要层次理论，在人的基本生理需要得到满足以后，人会产生更高层次的需要，如情感方面的需要、尊重的需要。而这些高层次的需要仅仅依靠生活照料和医疗护理是无法完全实现的。在老年人生活照料及医疗护理方面得到满足的情况下，如何使老年人的高层次需求在一定程度上得到满足，是未来社区养老建设的重点任务，也是判断社区养老建设质量的重要指标之一。另外，高质量的社区养老服务源于高质量的养老服务队伍建设，江苏省可以结合自身教育优势，开发与培养专业人员，使社区养老获得更好的发展。