公众参与农村人居环境治理的现实困境和对策

石秀华 吴琼

摘   要：公众参与是农村人居环境治理建设的重要一环，也是顺应时代发展、实现人居环境治理目标的必由之路。通过对山东省J市农村人居环境治理中的公众参与进行调查和研究表明，J市在公众参与方面依然存在着被动参与、事后参与[1]以及无序参与[2]三种状态，并存在着公众参与能力弱、法律责任不明确、激励机制不健全三方面的现实困境。因此，为提高环境治理进程中公众参与的积极性，推进治理成效显著提升，可以通过科学界定主体职责，落实多元主体协同治理、完善法律保障机制、建立环境激励机制等三方面的措施提高公众参与度，充分发挥公众在农村人居环境治理中的主体地位，以期实现多元主体协同参与和制度约束下的农村人居环境治理新模式。

关键词：公众参与；农村人居环境；环境治理；现实困境

中图分类号：D421.7；F318      文献标志码：A  文章编号：1673-291X（2023）16-0020-03

一、公众参与农村人居环境治理的现状

随着信息技术的不断发展和经济水平的不断提高，在J市各乡镇的人居环境治理过程中，公众参与环境治理的意愿愈发强烈。但少部分地区依然存在着旁观式的低度参与，主要表现为以下三个方面。

（一）被动参与

在长期的政策约束以及“自扫门前雪”的思维局限下，村民通常认为公共问题应由政府参与和解决，久而久之便形成了对政府的路径依赖。另外，村民作为理性经济人，在环境污染程度没有严重影响到自身生命财产安全以及日常生活的情况下，并不会主动参与政府的治理进程，从而大大降低了公众参与环境治理的融入性。以山东省J市的农村人居环境治理模式为例。在环境治理政策的执行过程中，参与主体主要是政府部门、村级组织以及党员干部，普通群众的参与程度很低，除公众的参与意识不足这一主观因素之外，参与渠道不畅通、参与形式缺乏系统性和多样性、治理信息无法及时传达和反馈等客观因素也阻碍了公众的参与意愿，以至于总体呈现被动参与或是消极接受的状态。

（二）事后参与

上文提到，在环境污染程度没有危及自己切身利益的情况下，公眾往往对参与事项无动于衷；而一旦损害到自己的切身利益，公众就会通过信访、举报、市长热线或者新闻媒体等途径来维护自己的合法权益。这种事后参与往往是一种消极的、被动的、补救性的参与，在环境治理过程中呈现夸大的或者虚假的正向反馈。而在政策执行之后才揭露政策的弊端，滞后性地反馈，不仅不利于环境治理政策的正确执行和对治理成效的真实评价，而且往往会造成难以补救的局面。因此，公众参与应贯穿环境治理的全过程，并时刻保持精准反馈和监督，切实增强环境治理成效。

（三）无序参与

近年来，随着公众环保意识的不断增强、维权意识的不断提升，环境信访、环境纠纷、环境投诉等群体性事件频发，使得公众与企业、公众与政府之间的对抗成为人们关注的焦点。2021年，J市全年共查处环境违法案件1694件，居全省第二。其中以企业逃避监管责任问题最为突出，企业不加节制的污染引起了群众的严重不满，从而很容易导致环境群体性事件。所谓环境群体性事件，是指当公众个人或集体的利益受到威胁时，会首先以和平方式与政府、相关企业进行沟通，希望事情得到圆满解决，但得到的往往是长时间的扯皮、抗争无果、公众的呼声被漠视，因此只能通过公开抗议、围堵政府等过激行为来维护自己的合法权益，以至于形成群体事件。群体性事件并不是暴风骤雨般的突发事件，而是经过了几个月甚至几年的积累，维权形式从初期的游行逐渐发展为后期的激烈抗争，不但容易影响社会秩序，而且会导致政府公信力受损。因此，政府必须在初期阶段就稳定好民众的情绪，切实维护公众的合法权益，并扩大调查范围、还原事情真相，以求最大限度满足公众的合理诉求。

二、公众参与农村人居环境治理的现实困境

（一）参与能力弱

随着经济发展和城市化进程的不断加快，农村人居环境治理工作迫在眉睫。然而，作为农村人居环境治理主体的村民、乡镇企业和环保组织，在参与治理的过程中都面临着各自的困境。就村民个人而言，部分农村还存在着垃圾随意倾倒、污水肆意横流的脏乱差现象，村民普遍没有意识到自己就是环境污染的直接制造者，对环境治理问题往往持有旁观式看戏式的态度[3]。不仅如此，由于传统的环境保护政策大多强调政府的主导责任而忽视了村民的有效参与，因此在经过长时间的被忽视和被动参与后，村民自动放弃了自己的参与和监管权利，转而走向负面的沉默性对抗与应付性参与，使环境治理无法达到预期效果。就乡镇企业而言，环境污染的负外部性决定了企业作为环境污染的源头制造者和环境治理的主体之一，必然要承担一定的社会责任。然而，承担环保责任不仅要求企业主动参与并积极投资政府的环保活动，还要求相关企业通过创新生产工艺、改进生产流程、改善生产技术等方式降低污染排放量，这些方式不仅短时间内无法达到预期效果，还需要耗费大量的物力、财力，从而大幅增加企业的经济成本。因此，乡镇企业作为理性经济人，在权衡利弊后往往试图通过掩盖污染行径以及消极参与的方式逃避环保责任。就环保组织而言，J市环境保护产业协会于2015年正式注册登记；2020年5月J市生态环境保护协会成立。相关环保企业自成立运作以来收到了良好的社会效果，但其内部发展过程依然存在一些困难。具体到农村地区，受城乡二元结构的影响，农村的青壮年大多选择外出务工甚至直接在城市买房定居，由于缺少参与主体和年轻血液，环保组织的向心力和凝聚力正在逐渐减退。另外，环保组织的资金主要来源于企业捐赠和上级政府拨款，捐赠资金的稳定性、长效性不足使得村级环保组织往往过分依赖上级政府拨款，本村的基础建设工作受到财政制约难以得到有效落实，这些都将影响环保组织参与环境治理的成效[4]。

（二）法律责任不明确

法律制度的完善是各个主体参与环境治理的最有力保障。我国关于环境治理的法律条文多但缺少普遍适用的法律规范，因此要求各个地区的立法者要根据本地面临的现实矛盾和突出问题进行符合当地实际的立法表达。同时，在立法过程中，要充分考虑当地的自然资源、民风民俗、文化传承等各种要素，并就现存的突出问题给予针对性的回应和解决。但是，应环境保护的整体性要求和地方政府对于事权、财权等方面的制约，地方立法在实际的制定、执行和落实层面依然存在一定的困难。从J市在人居环境治理政策的立法类型可以看出，关于环境治理的执行性立法较多而创制性立法较少；就立法内容来看，基本与山东省域的人居环境治理政策无异，很少带有J市特有的地方特色，法律责任也没有经过明确、具体和细化。

（三）激励机制不健全

J市在2022年5月1日起施行的《农村人居环境治理条例》中强调，“任何单位和个人都有义务保护农村人居环境”“任何单位和个人都有权对破坏农村人居环境的行为进行劝阻或举报”“鼓励社会资本参与农村人居环境治理项目的建设、运营和维护”“村民委员会通过制定村规民约建立激励机制，引导村民积极参加”等，一系列规定说明J市在制定人居环境治理政策的过程中已经意识到了公众参与的重要地位和作用，但在激励目标、考核指标、奖惩标准、激励方式等方面依然没有明确的规定。就村民激励政策而言，村规民约虽然是通过村民会议自主制定的，但普通村民在制定村规民约时很少主动发言而往往是被动赞成，且村规民约中的激励措施大都是荣誉称号、张贴红榜等精神方面的激励，物质激励相对匮乏，很难提高村民参与积极性，因此难免存在被动接受政府治理成果的“搭便车”[5]现象。

三、促进公众参与农村人居环境治理的对策

（一）科学界定主体职责，落实多元主体协同治理

村民是农村人居环境治理的主力军，他们生在农村、长在农村，是最关心农村发展的人，对农村建设也有自己的见解和主张。因此，要调动广大村民广泛和积极参与，就要倾听他们的意见和建议，从而实现农村经济与环境和谐发展的良性循环。然而，随着城市化进程的不断加快，农村的青壮年劳动力大都外出务工，留在村子里的多为中老年女性以及无法进行体力劳动的中老年男性。因此，为了提高人居环境治理成效，首先，地方政府要充分利用现有网络资源，结合本地实际，有针对性地进行环境治理培训，将环境治理的相关法律法规和政策建议以网络培训的方式传达给村民，以提高村民的参与意识和参与能力[6]，满足村民的个性化需求；其次，政府部门要向村民宣传并推行本土化的绿色生产方式，引导农业向绿色生态转型，从源头杜绝污染问题的产生；最后，要加强公众对环境治理全过程的反馈和监督，通过定期召开环境信息发布会、公布市长热线、生态环境部部长信箱等方式，保证环境治理过程的公开性和透明性，密切政府与公众之间的联系与沟通，通过及时反馈减少事后参与无法挽救的损失以及群体性事件的发生，促进环境治理的绿色低碳和高效发展，促进社会的和谐和稳定。

就企业而言，由于农村地区的占地面积多、廉价劳动力资源丰富等原因，大部分高污染企业相继转移到农村地区。此外，一些本地企业或是家族式小企业由于环保意识不强、生产技术落后以及粗放式的管理模式等原因也对当地环境造成了严重的影响[7]。因此，政府部门要采取有效措施发挥乡镇企业的主体力量，推动农村人居环境的改善和提高。一方面，要加强企业的规范管理和监督，取缔污染问题比较严重的生产工艺和流程，規范废弃污染物的处理和污染气体的排放，引导企业改变“先污染后治理”的错误思想，增强绿色生态意识；另一方面，要加强环境监督的执法力度，对于那些积极投身环保事业、主动改进生产技术的企业可适当简化监管流程，而对于那些不合规合法的乡镇企业要加大处罚力度，避免企业以心存侥幸和顶风作案的消极态度逃避环保责任，为企业营造一个公平公正的市场环境。

作为专业从事环保活动的组织，民间环保组织无论在环保知识、环保经验、环保技术亦或是政策支持方面都有着其他主体不可比拟的专业性，因此，针对目前环保组织数量少、筹资难等问题，地方政府要制定相关政策鼓励环保组织的成立和发展，并通过减免税收、增加财政拨款等相关政策降低环保组织的注册门槛，促进公众参与环境治理的规范化和制度化。另外，在内部建设方面，针对环保组织存在的人才缺乏等问题，要引进大量高学历、有能力的高质量人才，同时要对其进行专业化的技能培训，使得该组织在引入新鲜血液后能提高团队的战斗力和凝聚力，加强新时代民间环保组织的人才队伍建设。此外，环保组织还要加强与高校和研究所的联系，扩大自身影响力。在与高校联系的过程中，环保组织可以为在校大学生提供实习岗位，这不仅可以改变组织内部人才匮乏、人手不足的现状，还可以给实习学生提供一份实习经验，从而为以后的职业规划和职业发展添砖加瓦；而在和研究所的密切联系中，可以结合时代发展，寻求专家们的前瞻性指导，进而在结合现代技术以及社会资源的基础上，大力推进农业绿色发展，在相互交往过程中提高该组织在人居环境治理方面的影响力。

（二）完善法律保障机制

法律制度的规范和完善是公众参与环境治理的保障和前提。首先，在环保立法以及相关政策的制定过程中要积极引导公众参与，将公众的合理意愿落实到法律条文之中，并在法律中继续明确保护环境是公民的基本权利和法定义务，以法律强制力促进公众参与到环境治理的行动中来。其次，在上位法的基础上，要保证地方立法既能符合当地实际又能体现地方特色，在把握国家大局方针的同时加大地方立法的创新性，细化主体的法律责任、权利义务、相关标准和范围，通过立法的形式对当地环境的突出问题进行阐释和回应，促进地方经济与环境保护的协同发展。最后，在立法前要对村庄的地理环境、人口密度、村庄的历史文化等进行充分的调研，进而分析地方立法的必要性和可行性，注重立法的精细化、具象化以提升地方立法的适用性和可操作性，促进环境的精细化整治[8]。

（三）建立环境激励机制

激励机制可以提高公众参与环境治理的积极性。本地企业及环保组织的激励机制通常来自于法律制度的明文规定，而村民的激励机制则在村民会议的村规民约中产生。结合典型地区的优秀经验，对村民的激励可以通过制度激励、精神激励以及物质激励三种方式协同推进农村地区环境治理成效的改善和提高。作为典型代表的“绿色账户”模式来自于上海市的成功经验。2013年，上海市在践行垃圾分类的过程中首先提出了“绿色账户”的概念。绿色账户，也就是所谓的积分制，是以全体村民为积分对象并以家庭为单位设立“绿色账户”，由各村党组织负责制定积分的项目、指标以及考核标准，定期公示家庭积分并展开评比活动，保证评比结果的公开性和透明性，并给予积分最高的家庭荣誉称号以及一定的物质奖励，这一举措能够很好带动村民参与人居环境治理和美丽乡村建设。

四、结束语

农村人居环境治理是一项基础性、复杂性、长期性的系统工程，其治理效能关系到农村经济和自然的和谐与可持续发展。本文针对J市农村人居环境治理工作中的公众参与困境，在借鉴上海市及其他典型城市的成功经验的基础上，从主体、机制、法律三方面提出了相应的解决对策，从而促进J市农村人居环境治理工作的有序开展，为我国农村地区人居环境治理的未来发展提供参考和借鉴。

参考文献：

[1]   杨凤华，蔡佳雯.公众参与农村生态环境治理存在的问题及对策研究：以江苏省为例[J].经营与管理，2022（4）：121-126.

[2]   赵素琴.公众参与农村环境治理存在的问题及途径[J].农业经济，2020（7）：40-42.

[3]   霍雅芬.乡村振兴背景下农村环境治理中公众参与问题研究[J].市场论坛，2019（4）：37-39，42.

[4]   李建坤.加强农村生态环境综合性高效治理的路径研究[J].山西农经，2021（24）：132-134.

[5]   周晓丽.论社会公众参与生态环境治理的问题与对策[J].中国行政管理，2019（12）：148-150.

[6]   李崇源.农村生态环境治理中的公众参与度研究[J].乡村科技，2018（5）：95-96.

[7]   赵东.对于农村地区土小企业环保问题的思考[J].产业创新研究，2020（8）：91-92.

[8]   李蕊.乡村振兴地方立法的逻辑进路[J].地方立法研究，2022，7（1）：1-11.

[责任编辑   柯   黎]