我国环境污染第三方治理的政府引导及其优化研究

程庆

摘   要：当前，我国环境污染第三方治理正在有序进行中，各地区、部门都在积极探索并取得了显著成效。但是第三方治理依旧存在法律不完善、市场交易不良等问题。政府作为环境污染第三方治理的主体之一，尚未有效发挥自身作用。基于此，分别从法律规范、市场培育、社会参与、协调发展等角度，对政府如何有效发挥引导作用进行分析，并提出相应的优化路径。

关键词：环境污染第三方治理；政府引导作用；优化路径

中图分类号：X322       文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）09-0046-03

一、环境污染第三方治理中政府引导的现状

（一）政策导向效果明显

自中央发布文件提出推行环境污染第三方治理后，各级政府纷纷出台相关政策为顺利实施第三方治理提供保障。从国家层面来看，环境污染第三方治理的规章制度、市场机制、重点领域试点工作逐渐完善。首先，治理思想和政策体系逐渐完善。其次，市场运行机制不断成熟。最后，重点领域不断扩大且试点工作加快运行。在国家层面出台众多政策文件后，地方政府以中央政府文件为导向，因地制宜，制定地方性文件以推动本地区第三方治理实现良好发展。

（二）鼓励重点领域实现发展

第三方治理以环境公共设施、工业园区等领域为重点，不断深入实践。从发展规模来看，园区第三方治理初步形成规模效应。工业园区污染物量大且比较集中，普遍委托第三方治污企业建设运营。从治理内容来看，园区第三方治理项目各有侧重。根据园区企业的分布特点及治污需求，形成了不同的第三方治理项目。从技术更新来看，园区第三方治理技术更新速度加快。工业园区精细化治污标准不断提升，原有技术需要转型升级才能满足企业治污需求，極大促进了新技术的研发与应用。

（三）助力污染治理能力提升

首先，先进治污技术得到推广。随着诸多节能减排政策陆续出台，国家对于污染物排放的重视有目共睹。这让排污企业面临着压力，纷纷向第三方企业寻求排污技术以达到国家排放标准。其次，多个领域污染治理状况良好。以工业废气、废水治理领域为例，全国废气、废水治理设施数量都在稳步增加；在垃圾治理领域，截至2019年年底，全国排查出的2.4万个非正规垃圾堆放点中，90%以上已完成整治任务。最后，环保产业市场扩大。据《2020年中国环保产业发展状况报告》显示，2019年我国环保产业营业收入较上一年稳定增长。

二、环境污染第三方治理中政府引导的困境

在政府引导下，我国环境污染第三方治理的发展状况良好。但是，从当前情况来看，我国第三方治理依旧面临着众多难题。

（一）法律规范困境

首先，法律规定不明，主体责任模糊。第三方治理引入了环境服务合同法律关系，当第三方治污企业违约时，其与排污企业之间的环境侵权责任和行政法律责任又该如何划分？尚未有相关法律对此进行说明。其次，监管机制存在漏洞，内生动力不足。企业的最终目标是实现利益最大化，在治污过程中可能会出现企业间为降低成本互相包庇偷排、漏排等违法行为，加重政府的监管任务。某些地方政府一味追求经济发展，对企业侵害环境的行为视而不见，“重经济、轻环境”思想导致对出现环境破坏行为缺乏统一的判断标准。

（二）市场培育困境

我国环境服务市场发展较晚，还没有形成成熟的市场运行模式。一是缺少信息交流机制，信息获取不对称。在市场交易中，由于缺少信息交流机制，导致企业之间存在认知偏差。二是市场准入条件降低，第三方企业水平难以辨别。自取消环境污染治理行业的资质审批许可管理制度以后，许多中小型环保企业涌入市场，环保市场业务水平良莠不齐。三是第三方企业融资渠道少，资金获取困难。第三方治理项目前期需要大量资金投入，并且排污设施建设周期长，因此对融资的需求极为迫切。

（三）社会参与困境

新《环境保护法》强调保护社会公众的环境知情权、参与权、监督权，然而现实中公众参与环境污染治理的权利往往得不到充分实现。一是公众参与渠道有限，利益诉求难以表达。公众参与民主决策的渠道往往流于形式，不能充分了解相关信息。二是公众监督渠道不明，监督权利并未落实。传统的治污模式运行多年，“污染治理主要靠政府”的理念根深蒂固。三是环保组织基础薄弱，发展难以为继。环保组织独立性不强，缺乏公信力，对政府具有较强的依赖性。除去部分发展良好、资金充裕的大型环保组织，多数中小环保组织都面临着发育不良等问题。

（四）协调发展困境

一是城市第三方治理与农村第三方治理水平发展不协调。农村可用于环境治理的资金投入有限，再加上农村环保理念尚未深入人心，使得各项工作难以落实。二是推广应用领域不协调。第三方治理主要集中在工业领域，生活领域推广较少，且在中小企业中缺乏推广力度。三是环保产业数量、地域分布不协调。从环境污染治理服务市场供给规模构成来看，环境污染治理服务供给市场仍然以微小型企业为主，大型企业数量稀少；从地域分布来看，环保产业及营业收入高度集中且东部地区产业优势更明显。

三、国外环境污染第三方治理的经验借鉴

（一）日本

日本在治理环境污染的过程中，始终强调全社会参与的重要性，政府主动营造全社会积极参与的良好氛围。

一是制定环保法律，规范主体行为。日本的法律体系明确规定了各级政府、企业、社会团体和公众的责任与义务，对各专项环境治理的原则和流程做出详细规定。二是加大优惠力度，扶持环保企业。日本政府利用税收、补助金等优惠政策鼓励、扶持提供环保服务的第三方企业。三是重视环保教育，社会基础坚实。日本政府十分重视环保教育，极大地提高国民的环保意识。鼓励环保行业协会积极建言献策，为污染治理提供科学、专业的信息。

（二）美国

在西方国家中，美国作为率先实施环境污染治理的国家，其成熟的治污模式经验值得借鉴学习。

一是法律体系完备，立法成果显著。美国目前已基本形成几乎涵盖所有生态领域的、较为完善的环境法律体系格局。二是设立专门机构，提供专业服务。美国国家环境保护局以国会规定的环境法律为依据，制定详细的环境法规并严格执行。三是环境立法与环境执法并行，保障环保工作。当出现违背环境法律行为时，环境保护局通过环境执法手段保护公众健康与生态环境不受侵害。

（三）德国

经过100多年典型的“先污染后治理”的治污历程，德国目前已成为生态环境最好、环境法最完备的国家之一。

一是重视公众诉求，制定公共政策。德国政府在制定公共决策时，将公众生态环境诉求纳入其中，生态主义理念成为德国政府决策和施政的核心价值观。二是坚持立法先行，环境治理跟进。法律先行让后续环境治理有法可依，环境治理不断充实环境法规。三是加强多方合作，增强协作意愿。德国构建了合理高效的多元环境治理结构，各主体分工协作，运用多种手段解决不同类型的生态环保问题，极大提升了环保工作效率。

四、政府引导下的环境污染第三方治理优化路径

（一）完善环境污染第三方治理的法律规范

1.完善顶层设计，明确责任主体。政府应协助有关部门及时出台相关法律法规，对各参与主体的具体责任进行划分。第一，平衡好排污企业与第三方企业之间的责任风险。在发生污染事件时，制定好详细的法律法规对委托治理方与环境服务公司的具体责任范围加以区分。第二，规定环境服务公司的行政责任。政府及有关部门要制定相应的配套措施，对环境服务公司的行政责任范围进行规定，以期强化对环境服务公司和排污企业的监管。

2.优化监管方式，提升监管实效。首先，应进一步强调环境保护在各级政府绩效考核中的地位。建立严格的监管处罚机制，加重对地方政府领导和监管人员的问责。其次，政府要优化执法工具。强化执法工具智能化转型，为环境污染第三方治理具体的服务和监管方式提供科学有效的技术保障。最后，政府要完善执法联动机制。加强政府与各部门间的协商合作、政府与民间力量的互动交流，形成良好的监督机制。

（二）培育环境污染第三方治理的市场

1.构建信用评价机制，规范主体参与行为。政府应尽快构建信用评价机制，规范环境污染第三方治理各参与主体行为。政府充分发挥地方环保行业协会、第三方环境治理产业联盟等平台作用，与金融機构共同建立业内信用评价体系。此外，政府可以设立专项资金，对取得较好治理市场绩效且信用评价高的第三方治污企业予以奖励，调动企业参与的积极性。同时，政府也可运用经济手段和行政手段惩戒失信环保企业，促进第三方治理产业的有序发展。

2.健全准入退出机制，发挥市场配置作用。政府应发挥信息资源优势，借助环保产业协会等专业机构，建立市场准入退出机制。让专门的评估机构对市场上的环保企业进行信用评级，逐渐建立起环境服务业市场准入门槛。鼓励排污企业优先选择那些信用等级较高、业务水平有保障的环保企业，推动环保企业提高市场竞争力。禁止技术水平不过关、有环境违法行为记录的环境服务公司进入市场。同时，要构建灵活的市场退出机制，让企业“进得来，出得去”。

3.畅通第三方融资渠道，缓解企业融资压力。政府应充分发挥财政资金的引导支持作用，多形式、多渠道广泛吸纳可利用的资金。一是搭建中间服务平台，深化企业与金融机构合作。政府结合当前的融资需求，创新交流机制，引导环保服务企业与金融机构合作，金融机构能充分了解环保企业的资金需求，设计更合理的融资产品。二是设立环保产业发展专项基金，为企业发展保驾护航。充分利用市场化机制，构建多元化融资格局，拓宽社会融资渠道，帮助企业解决融资难题。

（三）完善环境污染第三方治理的社会参与路径

1.扩大公众参与路径，落实公众参与权利。政府应拓宽公众参与第三方治理的渠道，落实公众参与治污的权利。首先，政府应建立健全信息公开制度，定期向社会公布信息。这有利于公众及时全面了解污染治理信息，减少环境突发事件发生。其次，政府应完善公众参与第三方治理的法律机制，并制定相应的配套措施。现有的法律规定较为笼统，公众参与第三方治理的权利得不到落实。最后，政府应加大宣传教育力度，提升公众主动参与第三方治理的理念。

2.激发社会组织积极性，推动民间力量发展。首先，政府应为社会组织参与第三方治理提供制度保障，营造良好的参与环境。在合理界定环保组织的权利边界基础上，完善组织运行的法律法规，为其参与环境治理提供法律支持和帮助。其次，政府应合理引导、扶持环保社会组织发展，提升社会组织公信力。一方面，优化环保组织参与机制，让环保组织在政府与社会之间搭建桥梁；另一方面，培养专业环保人才，及时为环保组织输送新鲜血液。

（四）完善环境污染第三方治理的协调发展路径

1.重视农村环境污染第三方治理，健全实施机制。首先，政府应通过奖励、补偿、财税、金融等手段刺激农村地区环境污染第三方治理发展，充分调动各主体参与治理的积极性。其次，基层政府应主动公开环境污染第三方治理信息，保证信息公开透明，保障村民知情权利，让他们及时对政府行为进行监督。最后，农村地区由于部分因素导致公众环保理念程度不高，政府应加大环保宣传教育力度。

2.创新企业污染治理模式，激活多领域第三方治理动力。首先，政府要深入推行园区环境污染第三方治理，促进园区污染治理集约化、专业化。加强对园区第三方治理的指导，帮助引导园区开展污染治理工作。整合园区优势资源，构建合理的园区产业链。其次，政府应扩大第三方治理市场规模。一方面要创新合作模式，引导第三方治理向综合服务拓展，另一方面要丰富治理领域，积极推动农村地区和生活消费领域发展第三方治理。

3.培育第三方环保企业，增强企业竞争力。首先，政府应积极促进第三方治污企业的发展，第三方治污企业发展是环保产业发展的重要组成部分。要建立起产业集聚区，培育环保服务行业的龙头企业健康发展。帮助第三方企业引进先进技术、管理经验，提升环保企业市场竞争力。其次，政府应积极引导排污企业与治污企业完成合作，完成治污目标。政府通过政策引导、资金扶持等手段鼓励排污企业积极引进第三方治理模式，加强与第三方企业合作，实现双赢。

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[责任编辑   刘   瑶]