社会政策推动农村困难群体共同富裕问题研究

程丽琴

摘要：推动农村困难群体共同富裕是全体人民共同富裕的内在要求。在中国贫困治理轨迹迁移、社会政策制度重心转变等现实境况下，实现农村困难群体共同富裕尚存在政策覆盖主体范围狭窄、政策分布领域不均、政策诉求渠道单一、政策实施效能不高等客观问题。完善相应社会政策体系，要坚持将科学民主原则贯穿社会政策的制定过程、倡导多元社会力量参与社会政策的实施过程、规范基层工作队伍保障社会政策的执行过程、嵌入数字技术赋能社会政策的落实过程、提升困难群体自助救济能力激活社会政策的造血能力，汇集各方面力量推动农村困难群体共同富裕。

关键词：社会政策 农村困难群体 共同富裕 实践路径

*基金项目：本文为国家社会科学基金项目“乡村振兴战略赋能农民持续增收的机制构建研究”（22BKS142）的阶段性研究成果。湖州市哲学社会科学规划预立课题“全面建成小康社会相对贫困治理的制度形塑”。（23hzghy179）的阶段性研究成果。

实现全体人民共同富裕是中国式现代化的重要特征。推动实现共同富裕不仅是经济问题，亦是重要的社会政治问题。这意味着在建设中国式现代化的过程中，既要不斷提升经济效率扩大经济总量，也要保证公平的社会环境关注弱势群体的利益分配，如此方能更好地推动实现共同富裕。社会政策作为实现以共同富裕为价值内核的中国式现代化的基本制度安排，在解决现代化进程中的社会问题、增进国民福祉等方面发挥着关键作用，构成了社会治理层面的基本框架。2019年12月，***总书记在中央经济工作会议上强调，“宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底”。“社会政策要托底”，意味着社会政策的核心功能就在于维护社会的公平正义，尤其是在减轻困难群体的生活负担、提振困难群体的内生动力等方面要发挥兜底功能。对于农村困难群体而言，他们不仅属于社会中的弱势群体，且由于农村地区的主客观条件的限制，其生存和发展的资源和机会相对受到更多限制。***总书记在党的二十大报告中特别指出，“加强困难群体就业兜底帮扶……使人人都有通过勤奋劳动实现自身发展的机会。”新时代建立农村困难群体实现共同富裕的社会政策体系，既要有对当前基本发展状况的宏观掌控，明晰既有农村社会政策体系的内在逻辑，也要在既定政策体系的基础上依据社会发展形势的变化，对其中亟待完善的部分进行系统性重建，充分发挥社会政策体系在开展社会救助、保障困难群体、消弭社会张力与促进社会团结中的工具性作用，推动实现困难群体，尤其是农村困难群体在经济社会精神生活上的共同富裕。

一、社会政策推动农村困难群体共同富裕的现实基础

（一）治理轨迹迁移：从消除绝对贫困到相对贫困治理

2020年底，我国脱贫攻坚取得全面胜利，历史性地消除了绝对贫困，开启了迈向实现共同富裕为目标的现代化新征程。但绝对贫困的消除并不意味着反贫事业的结束。党的十九届四中全会提出，要建立解决相对贫困治理的长效机制，这标志着我国扶贫工作已从消除绝对贫困转向相对贫困治理，构建解决相对贫困的长效机制成为新阶段进行反贫困斗争的主要方向。农村相对贫困治理是我国相对贫困治理的重点，而农村困难群体因其在生存需求、个体（家庭）发展能力上处于相对弱势，因而成为农村相对贫困治理的重要攻关领域。民政部统计数据显示，我国农村困难群体的数量庞大，截至2021年底，我国农村低保对象为3475万人，残疾人数量超过了8500万人。党的二十大报告指出，中国式现代化是人口规模巨大的现代化，同时也是全体人民共同富裕的现代化。农村困难群体的贫困治理既是相对贫困治理的重要组成，也是实现全体人民共同富裕的必然要求。新的发展阶段，农村困难群体贫困治理面貌发生了重大转变，必须在治理理念、治理政策、治理方法上进行系统性变革。社会政策在农村困难群体相对贫困治理中应充分发挥其保障性、引导性、积极性等重要作用。

（二）制度重心转变：经济型到共同富裕型的社会政策

我国社会政策体系发展至今，有其独特的演进历程。新中国成立后，我国工作重心逐步转移到社会主义事业建设上，至1978年，我国在社会政策上初步形成了一手抓经济生产、一手抓社会事业建设的总体形态。在此阶段的农村社会政策体系建设上，我国推行了五保制度、合作式医疗制度，以满足农民的基本医疗需求，彰显了社会主义制度保障公民社会权利的优越性，被世界卫生组织誉为“发展中国家群体解决卫生经费的唯一范例”。但这一时期的社会政策建设总体处于制度体系初创阶段，主要还是以服务经济建设为目标，这与传统社会政策所认为的社会政策的有效性取决于“是否有利于经济增长”的观点是大致相仿的。改革开放后至党的十八大，经济社会的迅速发展推动了社会政策体系的重构，初步建立了以社会保险为核心的社会政策体系。2010年出台的《中华人民共和国社会保险法》，标志着我国社会政策迈入了法治化发展轨道。党的十八大以来，以***同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，在打赢脱贫攻坚战、全面推进乡村振兴中取得重大进展。2017年3月，我国发布了《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，规定了包括公共教育、就业创业、社会保险等领域在内的81个项目，以保障全体公民能够以最大程度获得公平、平等的基本公共服务。总体而言，新时代的社会政策体系已开始朝着共同富裕型社会政策体系转变，无论是在政策数量抑或政策的价值选择上都已超越了传统的社会政策体系。在共同富裕目标的指引下，以社会保障、社会救助、社会福利为核心的社会政策体系逐步完善，针对农村困难群体共同富裕的社会政策亦开始朝着稳态均衡的方向发展。2021年，国家颁布实施了包括耕地地力保护补贴政策、农业保险支持政策、乡村特色产业发展支持政策等在内的69项强农惠农富农政策；2022年，按照“保供固安全、振兴畅循环”的工作定位，国家在粮食生产、耕地保护、农业全产业链等十个方面继续出台了多项社会政策，农村社会政策体系在系统性、规范性上有了实质性拓展。

二、社会政策推动农村困难群体共同富裕的客观问题

新中国成立70多年以来，党和政府始终重视保障和改善农民生活水平，在增进民生福祉上取得了举世瞩目的成就。随着乡村振兴战略的深入推进、共同富裕和相对贫困治理工作的不断开展，相應的农村社会政策体系建构仍存在较大完善空间。

（一）社会政策覆盖主体范围狭窄

当前，我国农村社会政策主要还是针对自然性弱势群体，对于其他类型的困难群体并未实现全覆盖。学界对于“困难群体”概念的界定尚未统一，但从其所涵盖的一般主体范围而言，困难群体应当包含由自然性、生理性和社会性因素所产生的贫困人群，如农村老年人、孤儿、残疾人、失业者等，这些困难群体就共性特征而言都属于脱贫不稳定或边缘易致贫的相对贫困人口。但囿于目前社会政策核准机制建设的水平，对于困难个体、家庭的认定和评估还存在一定的限制，社会政策对于全部类型的困难群体认定和评估的科学性还需提升。例如，因社会性因素所产生的农村失业群体，在社会保险问题上，常常面临不受保的问题。一些因自然性、社会性原因，而由农村流动到城市进行打工就业的农村困难群体，因存在非正规、非制度就业的问题，既无法享受扶贫帮扶，也无法享受完整的城市社会保障，在一定程度上更加剧了其困难程度。党的二十大报告中指出，“（要）健全就业公共服务体系，完善重点群体就业支持体系，加强困难群体就业兜底帮扶。”就业是最基本的民生，制定社会政策应在农村困难群体就业保障问题上确立更加科学的认定和评估标准，涵盖更广泛的群体。

（二）社会政策保障领域分布不均

当前的农村社会政策保障内容主要涉及基本生活保障，即以最低生活保障为标准进行社会救助，但对于就业、教育、医疗、服务性保障等领域的保障项目与保障资源供给则有待完善均衡。共同富裕既是人民群众物质生活的富裕，同时也是精神生活的富裕。进入新时代，随着经济社会的不断发展，人民对美好生活的向往已经不局限于基本物质生活的满足，在公平正义、民主法治、安全环境等领域也提出了更高的要求。社会主要矛盾的质性变化，也将引致民生保障的内涵发生深刻的改变，事实证明，在农村困难群体的社会政策诉求中，医疗资源、教育资源、宜居环境的政策保障需求明显增强。然而，在医疗救助方面，由于相对贫困群体具有复杂性和隐蔽性，导致医疗帮扶对象的识别存在较大困难，医疗救助申请速度慢，而大病救助门槛较高也常常导致日常医药费不在报销范围之中，为农村困难群体接受医疗服务带来额外负担。在此情境下，社会政策的内容结构也应发生相应变革，推动社会政策内容从生存型向共同富裕型的转变。

（三）困难群体利益诉求渠道单一

在社会政策的全过程中，利益表达是社会政策的起始环节，也是关键性环节，有效的利益表达才能够使社会政策更好地实现公共利益。当前，农村困难群体的利益诉求渠道主要局限于政府的主动发现和自身主动向政府提交困难帮扶申请，而这样的利益表达方式在很大程度上无法真实、准确地表达农村困难群体的切实利益需求。其主要原因在于：其一，社会政策宣传力度不够，农村政策宣传方式主要依靠口头告知，互联网和其他新媒体的社会宣传性不足，导致困难群体对于无实质资金帮扶的政策没有主动了解的意愿；其二，农村困难群体的成员构成中不乏教育文化水平相对较低的人员，出于自身知识文化水平、社会弱势群体地位的考量，部分困难群体不愿主动向政府寻求帮助，或在其利益诉求表达失败后，容易产生不愿意再次表达自身利益诉求的畏惧心理。利益诉求渠道的单一性，将会降低农村社会政策的实效性，对困难群体的脱贫解困产生不利影响。

（四）社会政策实施效能有待增强

从社会政策实施参与上看，当前农村困难群体帮扶的主体以政府部门为主，其他社会个人或团体的参与度明显不足，无法充分有效集聚社会资源与力量，对农村困难群体帮扶力度仍有较大提升空间。从社会政策实施对象来看，农村困难群体的产生除了自然因素之外，还有许多偶发性的因素，如经济、就业、家庭变故等，而基层政府在摸排困难人员时则经常面临人力不足、条件受限等境况，这就使得基层工作人员在执行政策时无法准确掌握对象群体。从社会政策实施的后期反馈来看，社会政策实施后则是有“返困”现象的发生，社会福利、社会保险、社会救助在一定程度上能够缓解农村困难群体的贫困程度，但仅仅依靠政策的帮扶并不能从根本上实现共同富裕的目标，社会政策如何有效激发困难群体的内生动力，提升困难群体的自我造血功能是亟待解决的问题。综合而言，在社会政策实施过程中的诸多现实性问题，导致了社会政策实施效能仍有待增强。

三、社会政策推动农村困难群体共同富裕的突破路径

（一）坚持科学民主原则贯穿社会政策的决策过程

社会政策在其目的性上，是为了通过政策的实施，解决民生问题，实现社会的公平正义。要坚持将科学性、民主性原则贯穿社

（二）引导多元社会力量融入社会政策的实施过程

根据马克思市民社会理论，市民社会自主性的直接结果就是社会多元化的组织力量参与社会公共政策的决策与实施，多种利益群体与政府公权力互补，共同行使某些管理职能。农村困难群体共同富裕的社会政策体系建设，必须充分动员社会各方力量，共同发展，合力形成跨区域、多元主体共同参与的治理体系。第一，要健全社会政策参与机制，畅通参与渠道，充分调动社会组织的公益力量。解决社会民生问题，仅仅依靠政府主体是远远不够的，社会组织的公益力量在共同富裕进程中扮演着不可忽视的重要角色。社会组织的公益力量并不局限于体量庞大的企业组织、公益机构，数量众多且活跃度较高的志愿者组织亦可以参与到农村困难群体帮扶中来。2019年，我国有7181.96万活跃的志愿者，有116.36万家志愿服务组织参与了志愿服务活动。在帮老、助残、扶贫济困、社区服务等领域为困难群体带去了直接的帮扶，弥补了市场和政府在帮扶过程中存在的不足。社会政策应发挥积极的引导作用，引入企业、志愿组织等社会力量参与政策实施过程。第二，积极引入媒介的宣传监督力量，发挥媒介“第四种权力”的功能。近年来微博、抖音、快手APP等网络媒体发起的社会正能量活动，实时帮扶农村困难群体，产生了较大的社会反响。媒介的持续关注，能够有效发现农村困难群体的真实利益诉求，监督基层政府积极落实政策并解决困难群众实际问题，提升社会政策实施成效。

（三）规范工作人员队伍保障社会政策的落地贯彻

基层工作人员是直面困难群众的社会政策执行者，其素养高低决定了社会政策的实际实施成效。高效的基层工作人员队伍是精准落实农村社会政策的重要基础。当前，部分农村基层工作人员不足，素养不高、队伍管理模式不科学等问题，制约着农村社会政策发挥实效。首先，要注重提升农村基层社会工作者基本能力与素养。就专业能力角度而言，可以通过“三社联动”的创新模式，即以农村社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑，推动社会工作人员提升社会服务水平；就职业情感认同角度而言，扎根农村的社会工作者在日常生活中需要处理各种碎片性、细节性、多样性的与农村困难群体利益相关的事物，纷繁复杂的农村社会工作事务容易使人产生对自身工作价值的质疑。增进农村社会工作者对职业情感的认同，可以通过“党建引领+政策激励”的方式，例如开展相应的党日活动，倡导社会工作者对个人工作进行觉察和反思，在践履农村社会工作责任中不断回顾初心，找寻前进的力量。其次，在管理制度上，要设立严格社会工作规章制度。各级社会工作单位要依据管理制度，从实际情况出发，设置合理、细化的工作条例，以保障社会工作者顺利开展工作。尤其在考核过程中，要对社会工作的全过程进行考核，如服务指标、服务过程、服务质量、服务满意度等评估，并对社会工作积极性较低的单位、个人进行通报批评。最后，在激励机制上，要制定出台社会工作人才薪酬指导政策，建立合理的薪酬制度，完善奖励政策，切实改善社会工作人才的工资收入、福利待遇和工作条件。对在促进困难群体共同富裕的社会工作中取得巨大成效的先进典型，要加大宣传力度，以激发广大社会工作人才的工作热情和创造潜能。

（四）数字技术赋能强化社会政策的实际成效

数字时代的来临，带来了人工智能、区块链、云计算、大数据和“互联网+”融合而成的技术场景，为促进相对贫困治理提供了丰富的技术解决方案。但就目前的数字发展现状而言，城市的数字化优势明显优于农村地区，在农村地区亦应充分利用数字技术赋能社会政策实施，让农村困难群体共享数字红利，更好地助推农村困难群体共同富裕。首先，通过数字技术催生农村新兴产业，为更好地保障农村困难群体就业创业提供新契机。在农村困难群体中不乏因个体能力、家庭牵绊或乡土情结等因素不愿离开家乡土地进城谋求新发展的农村居民，因此在其就业、创业和家庭增收上有所限制。而新兴产业依托电商、互联网、新媒体等数字手段能够为农村困难群体带来许多新型就业岗位，如快递驿站、新农村网络代言人、电商模特等，这些新型就业岗位实现了农村困难群体就地就业，同时也为乡村振兴注入了新动能。其次，广泛组织数字技术培训，为提升农村困难群体数字素养、数字技能水平提供平台。要通过社会政策引导，加强基层公共数字文化服务体系的建设，为农村地区输送数字文化资源，积极鼓励参与数字技能的线上线下培训，从根本上促进农村困难群体的思想观念更新，改变该群体的数字技能结构，缓解其受困程度。最后，通过数字技术赋能监测机制，巩固社会政策实施成效。在社会政策推动农村困难群体共同富裕的反馈阶段，可以通过大数据监测手段进行信息汇集。近年来，受国际形势复杂性、新冠疫情反复性的影响，国内就业情况较为严峻，各地困难群体数量有所增长。提高社会政策对困难群体救助帮扶的及时性与有效性，必须强化对困难群体发生以及“返困”人口监测。建立基于大数据技术的困难群体数据库，通过对困难群体家庭收入的监测，采取“一事一议”“对口支援”方式，解决急难个案。

（五）擢升自助救济能力激活社会政策的造血能力

事物发展是内外因共同作用的结果。社会政策不仅要优化农村困难群体共同富裕的外部条件，也要激发其内生动力，为弱势群体自身培育造血功能。其一，要积极推动农村困难群体的“韧性”家庭建设。困难群体自身家庭往往存在如下问题：家庭成员构成中，往往缺少有能力负担家庭支出的成员；家庭氛围较不和谐，成员之间缺乏必要的相互支持；家庭成员空间上的分离，使得家庭成员之间缺乏有效沟通，困难家庭成员不能获得及时的帮助。因此，要使困难群体走向共同富裕，还须实现困难群体家庭功能的强化，特别是要加强家庭成员之间的互相支持和扶助。强化困弱群体的家庭功能，要以社会政策的帮扶为基础，积极推动“韧性家庭”的建设。具有“韧性”的家庭不仅能够有效管理压力事件，家庭成员也能够运用逆境重新塑造自我。可以通过社区、村委会的组织、走访、疏导等方式，帮助制定和实施支持家庭整体能力发展的家庭政策，为困难家庭的弱项给予物质或精神支持，引导困难家庭发挥正常功能。其二，要积极引进乡村产业激发农村困难群体发展的内生动力。***总书记曾多次强调，发展产业是实现脱贫的根本之策。要坚持发展乡村产业，以农村困难群体与各类市场主体的利益联结机制的挖掘、建构和发展，推动益贫性市场环境的建设。以社会政策支撑产业发展，促进困难群体就地就业，是困难群体实现自助救济、自主发展的长远之计。依托产业的发展形成摆脱贫困的“造血机制”，还将扩大社会政策的覆盖面，惠及更多的困难群体。目前我国产业扶贫政策已能够直接覆盖大多数的农村困难群体，通过直接参与种植业、养殖业、加工业等方式，实现农村困难群体就业增收。近几年，随着电商直播的兴起，还形成了一系列产业联农带贫的有效模式，这一模式使得流量变成“新农资”，直播成了新农事，直播售货成为农民持续增收的新支撑。

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（作者单位：1东南大学2浙江生态文明干部学院）

责任编辑：李政