基于公众期望的工业发展模式创新研究：以北京雾霾治理为参照

李琛 赵晓男

摘   要：致力于解决空气污染的“蓝天保卫战”成为近年来京津冀地区贯彻“新发展理念”，推动“五位一体”总体布局的重大举措。但空气污染防治极其复杂且耗时较长，尤其会涉及到经济发展方式的转变。对此，已饱受过雾霾困扰的北京市居民普遍进行了相应思考。基于2014—2017年间针对北京市居民开展的三轮调研发现，其中有相当一部分受访者倾向将问题指向、归结于周边地区的工业污染，普遍意识到产业结构调整的迫切性和必要性。通过此次公众参与式讨论，也进一步呈现了他们对于通过京津冀一体化工业发展模式创新及转型升级，实现环境治理（尤其是大气污染防治）具体举措的期望。

关键词：工业发展;模式创新;雾霾治理;京津冀;新发展理念

中图分类号：F062.2        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）11-0001-07

引言

近年来，致力于解决京津冀地区空气污染的“蓝天保卫战”成为该地区贯彻“新发展理念”，推动“五位一体”总体布局的重大举措。北京市于2014年3月1日开始实施的《北京市大气污染防治条例》就明确了在北京市行政区域内“加强整体统筹协调”;而在原环境保护部（现生态环境部）等部门牵头下，要求从2013年9月17日开始京津冀及周边地区要落实“污染物协同减排、机动车管控、产业结构优化及燃煤使用清洁化”等细则，且要不断规范、不断细化。但仍须看到，京津冀地区空气污染防治工作较全国其他地区更为复杂、耗时，尤其是其所呈现的“区域复合型”特征，需要京津冀三地相关领域统筹协调、共同防治。其中所涉及的区域经济发展方式转变的具体措施，更需要集思广益、群策群力。

一、文献回顾：新发展理念下的污染防治和产业升级

（一）推进“新发展理念”的时代必然性

针对当前我国发展所面临的“不平衡、不充分”等突出问题，***新时代中国特色社会主义思想提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念[1]。其中推动区域协调发展，建设资源节约、环境友好的绿色发展体系，都属于“新发展理念”所强调的具体目标指向。同时“污染防治”也被确立为三大攻坚战之一。而这些目标的达成，都离不开经济发展模式的创新。

“如何保持经济可持续增长”是经济学领域长久以来关注的重要议题[2]。就摆脱“维系增长而付出环境代价”而言，近些年国际上关注的焦点是围绕如何减少温室气体排放以减轻其对气候变化的影响，即降低诸如煤炭和石油等化石燃料在二氧化碳方面生成的比例。然而就当今中国而言，除此低碳议题外，完成从粗放型、高污染向资源节约、环境友好型转变，也是亟待解决的现实问题[1，3]。正如“建设现代化经济体系”重大战略部署所要求的：建立“创新引领、协同发展”的产业体系——这也就意味着要实现从依赖资源环境消耗的“粗放型”经济发展方式转变为“高质量发展”的产业升级。

（二）区域协同发展和产业升级路径探索

就单个行业来讲，经济学中通常以“附加值是否由低变高”作为判断产业升级的重要依据[2]。林毅夫指出，“对于发展中国家而言，只要下一期生产活动采用的技术优于本期，就是技术进步;只要下一期进入的新产业附加值高于本期，就是产业升级。”[4]放在区域协同发展的大背景下，李廉水等认为，特大都市圈与制造业互动发展模式应秉承“信息化”、“融合化”及“生态化”等三大原则[5]。也就是说，类似京津冀等区域，应在实现产业技术创新、融合的基础上带动整个产业体系升级，在全面信息化的基础上，趋向“自然生态的良性、有机循环”。

就京津冀区域协同发展来讲，其实京津冀“生态环境一体化”的必要性早在雾霾问题尚未凸显前就已得到学界重视，倪鹏飞等就提出应加强各地相关部门合作以规范整个区域生态环境的“门槛”[6]。而此倡议也在2015年底通过的《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》中得以实现。该协议明确“三地将建立区域协同的污染物排放标准体系，逐步统一区域环境准入门槛”（《法制日报》，2015年12月4日）[7]。《中国环境报》2019年4月8日也曾刊登诸如河北“压减钢铁、煤炭、水泥等产能”以及“开展钢铁、焦化、电力行业超低排放改造”等协同治理举措[8]。这也体现了“经济可持续化”要求所推进的工业发展模式转变，即在产业体系中剔除高污染产业，同时淘汰高污染高耗能的生产工艺[6]。

（三）大气污染防治中的区域产业结构及布局

石颖颖等分析了长三角地区大气污染物的复杂成分来源及其所呈现出的“空间分异”特征[9]，即：（1）以徐州市为代表的北部地区重工业发达，较高硫化物主要来自该地区燃煤电厂烟气排放及冬季取暖;（2）以上海市、苏州市、宁波市为代表的人口密集型城市较大规模机动车尾气排放造成所在地氮氧化物及夏季臭氧污染较重。除此外，长三角地区PM2.5还来自诸如炼油、化工、纺织等产业所排放的挥发性有机物。上海市环境科学院李莉在“长三角地区大气复合污染及联动策略研究”中指出，在区域协同控制各污染源总量排放的基础上，还应加快产业结构优化调整：“就长三角制造业而言，钢铁、化工、炼油石化、建材、纺织等产业能源消耗高达七成，且污染物排放占68%—86%，但产值贡献不足1/3。”[10]李廉水等在“长三角走向世界制造业中心”中同样指出，该地区资金技术密集型产业“转型滞后、增长方式粗放、经济效益较低且环境污染严重”等诸多问题，与依靠科技创新、可持续发展的新型制造业还存在明显差距[5]。

上述问题在京津冀地区同样存在。致力于解决这些问题，正是***生态文明思想关于提升生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化的重要体现[3]。《中國统计年鉴》早在2004年就已指出，京津冀地区工业废气总量问题严重，其中以“燃料燃烧过程中废气排放量”和“生产工艺过程中的废气排放颗粒物”尤为突出。另外“工业二氧化硫和烟尘排放量”也不容小觑[6]。据《新京报》2014年4月16日报道，北京市环保局通过对过去一年半PM2.5污染来源解析，发现近四成来自北京周边的区域传输。这从另一侧面反映了京津冀协同治理雾霾的必要性，正如该文中提到“空气是流动的，治理污染不能独善其身”[11]。

二、研究方法及样本

本研究主要通过问卷统计与访谈相结合的方式，于2014—2017年间就相关雾霾治理议题对居住、生活在北京城六区内的京籍在校大学生及其家长进行抽样和考察，其中包括30组青年学生（每组3—5人不等）及112户家庭座谈。在掌握他们相关看法并对其进行分类的基础上，本研究重点对“将雾霾成因归结于工业污染”的受访者进行了深度访谈，旨在了解他们对雾霾治理路径产业升级方面的认知和期望，不仅可以更好地为京津冀一体化工业发展模式创新及生态环境治理集思广益、群策群力，也有利于对未来产业政策调整开展有效的引导和解读。

三、访谈结果及讨论

不可否认的是，但凡涉及到公共政策的意见征询及相关讨论，其执行后可能涉及到的“社会成本”都会是公众进行决策时需要考量的方面[12]。拿大气污染防治来讲，重大节日或活动期间所采取的临时性公共管理措施（如北京周边工厂停工）确实会让天气状况得到明显改善，从而出现蓝天白云，但人们普遍认为这种临时性关停的“静态”治理模式“不可持续、不是长久可行的方法”。其中人们强调了这种做法持续下去社会成本会非常庞大，比较有代表性的言论是“你不可能让工厂一直停工或禁止车辆出行，这太影响人们正常的工作生活了……所以還得想一些其他可持续的方法”。在此基础上，大部分受访者都提及通过产业升级来减少污染，例如，“这种紧急性的停产或者是限产天天搞肯定是不太可能的，毕竟会影响到经济发展。我觉得最好的举措就是让这些产业实现升级，减少自己的污染”（受访者甲，女，石景山区，青年第4组）。因此，接下来将重点呈现他们如何理解产业升级的含义，以及在大气污染防治中如何将区域产业结构调整予以实现（访谈结果如图1、图2所示）。

（一）首都新定位需求下的京津冀一体化产业布局

对于这些土生土长的北京市民来讲，近十余年来可以说能够明显感受到首都新定位需求给这座古老城市所带来的变化和活力。尤其自2014年初以来，随着北京市“四个中心”（即全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心）定位的确立，使整个城市格局及产业布局得到明显重塑。这也秉承了自1982年以来“去工业化”及“打造宜居城市”的重要建设思路，亦如新闻报道中所提及的“曾提出打造工业基地的口号……工业在GDP中占比曾高达64%，高耸的烟囱也曾是北京城市符号”，而“长安街上最后一根烟囱的热电厂燃煤机组已于2015年初全部关停”（《新京报》，2017年6月4日）[13]。在此“去工业化”过程中，与北京市毗邻的河北省依托周边能源密集优势，承接了北京市这些传统产业的转移，从某种程度来讲这属于“行政手段对产业资源进行空间配置”的范畴[14]。尽管不属于传统经济学中按照不同区域比较优势所进行的产业分工（如某些行业因成本上涨等因素从中心城市扩散至周围地区），但可以视为“京津冀一体化”整体产业布局下结构调整初期一个必不可少的重要阶段。类似奥运前北京焦化厂关停以及首都钢铁厂从北京市迁至河北曹妃甸，均可视为此类调整。

本研究发现，“对于此类调整进展情况的掌握”以及“是否具备京津冀一体化产业布局的意识”，从根源上造成了受访者对当前大气污染防治下产业升级路径的不同见解。不可否认的是，少量受访者对此还停留在相对滞后、孤立的视角，即认为北京市仍处于自身“去工业化”的调整期。如有受访者称，“我觉得对于北京来说，可以把一些工厂迁移到周边的地区”（受访者丙，女，朝阳区，青年第6组）;“我的朋友在首钢工作，他们工厂都转到河北省的曹妃甸去了，这样北京的雾霾就减少了”（受访者乙，男，石景山区，中年第45组）。对于他们来讲，“产业升级”即“迁出即可”。这种相对简单的视角，除了与上述所提到的受访者自身认知局限有关外，也与部分本地新闻报道中经常将“退出”和“淘汰”作为描述“产业升级”的主要词汇有一定的关联。例如，《新京报》2014年4月16日提及，“根据北京市清洁空气五年计划，5年内将累计退出1 200家高污染企业，而今年将淘汰300家高污染企业。”[11]这极易造成一种这些产业在本地“没了就没了、没了就好了”的静态印象，而不能让公众充分把握企业转型升级过程中“何去何从”的动态途径以及区域经济协调发展过程中的“毗邻效应”。

值得注意的是，在这些仅关注本地产业变更的受访者中，也有一部分强调“产业置换”即可完成产业升级的，如“原来是制造业，现在转型成服务业，你看底特律，原来是汽车之城，现在就靠旅游业”（受访者乙，女，海淀区，中年第63组）;“要把那些重污染的工业移出首都经济圈，换成文化创意产业，使北京成为文化创意中心”（受访者甲，女，朝阳区，中年第47组）。如前文所述，经济学中通常以“附加值是否由低变高”作为判断产业转移、更替后是否完成升级的重要依据。毋庸置疑，这些劳动和资金密集型产业向技术和知识密集型产业转化，可谓产业结构升级的重要阶段。其中以文化创意产业及旅游业协同发展带动老旧工业园区实现城市更新，则成为了欧美众多制造业衰落城市实现产业结构调整的重要策略[15]。当然，对于长久以来定位为“国家文化中心”的首都北京来讲，不仅可以依托其古老、厚重的文化底蕴最大程度上带动旅游、酒店等相关产业的扩张及提高附加值，还可以发挥北京国际交往优势、通过国际合作提升文化创意产业的规模效应和国际竞争力。最具代表性的就是即将于2021年春开园的北京环球度假区，围绕“环球影城主题公园”这一文化创意产业的衍生项目，预计将带动北京旅游、酒店等配套产业更大规模的扩张，成为当地经济发展的新引擎（《北京日报》，2014年10月13日）[16]。

（二）科技创新驱动下“以节能环保为要务”的新型产业模式

众所周知，科技创新是当今世界各国立国、强国之本，不仅可以推动产品及产业的更新换代，还可以协助突破“高耗能、高污染”的发展瓶颈[2，5]。如前文所述，以新发展理念为指引的现代化经济体系建设，需要“创新引领、协同发展”的产业体系，以及“资源节约、环境友好”的绿色发展体系[1]。本研究发现，有相当比例的受访者能意识到“北京市区的高污染工业都已外迁或关停”及周边工业污染的传输给北京所带来的“不可避免”的影响，故普遍认为，河北省周边产业结构优化调整势在必行，并强调其产业模式升级对于京津冀一体化的重要性。至于怎么去通过科技创新完成优化调整，一部分受访者强调通过技术升级加大排污的管控，还有一部分受访者呼吁推进清洁能源的使用。

对于聚焦于排污的受訪者来讲，他们更强调通过污染防控技术的提升或创新，以促进相关产业采用更环保的生产方式进而完成自我内部升级。比较有代表性的评述如“技术升级很重要，但不是挤掉这个产业，而是以更环保的方式进行生产”（受访者甲，男，丰台区，中年第79组）;“企业应通过技术改造升级换代，争取达到零排放”（受访者甲，男，海淀区，中年第90组）。这也是目前环保工业界所聚焦的“大气污染防治技术”致力于解决的，如针对钢铁窑炉烟尘提升过滤材料及除尘器品质从而加大捕集微细粉尘能力[17]，或通过催化剂实现脱硫脱硝协同减排[18]。当然，其中所考量的最主要是某些产业或产品在国民经济生产生活中不可或缺的，如一位受访者提到铝制品“在现代生活中用途太广泛了，它的存在满足了人们对于产品形状的很多构想。但电解铝对环境的污染真的是太大了，我们必须借助更先进的技术进行控污”。另外，近些年相关部门控污标准的提升及细化，从另一方面也对污染防治技术升级和创新提出了更高的要求。比如，目前北京的《清洁空气行动计划》就针对不同区县的“空气中细颗粒物年均浓度”提出了具体目标;还有学者强调以后应更细化至大气环境中各种污染物浓度的总体管控，以避免产业界传统意义上只聚焦于生产环节“排放口”污染物浓度的控制而忽视了随后空气中二次污染物的生成[19]。

除此之外，还有受访者认为，改变粗放型、高污染发展的核心是“减少对燃煤的依赖”，即如何通过技术创新广泛使用清洁能源，或者实现煤炭清洁高效转化是当前污染防治下产业升级的首要任务。比较有代表性的言论有“我觉得煤的危害其实是很大的，虽然现在家里很少用煤，但有些工厂还是用煤作为燃料”（受访者甲，女，海淀区，青年第6组）。众所周知，工业生产需要电力来提供动能，而燃煤火力发电则是当前中国普遍采取的主要形式，资料表明，其发电量在中国总发电量中占比高达72%。如石颖颖等注意到长三角地区燃煤电厂烟气排放导致该区域整体硫化物浓度依然较高，高出发达国家同类地区3—7倍[9]。类似问题在耗电量每年递增的京津冀地区也十分明显[6]。受访者们也给出了加大能源结构调整力度的两大途径：第一，在技术创新引领下更大规模、更大效能地使用可再生能源进行发电（如风力发电和太阳能发电），以替代高污染的燃煤发电。“天然气也好，太阳能也好，相比较燃煤来，造成的污染都很小”（受访者甲，女，石景山区，中年第45组）。而据《中国能源报》报道，欧盟2020年上半年风能、太阳能等可再生能源的“清洁发电量”首次超过化石燃料发电量，且多家燃煤电厂业已关闭[20]。而河北省南部地区外以电和清洁能源发电目前已达50%以上（《经济参考报》，2018年2月7日）[21];资源丰富区如承德，风电、光伏等发电项目规模不断壮大，产值已占GDP的7%（《河北日报》，2020年4月14日）[22]。第二，使用清洁能源技术处理过的洁净煤，或者对烟气进行回收利用，即利用技术改造最大程度减少污染。比较有代表性的言论有“煤炭作为一种能源肯定还是要用的，一些老企业换了新设备，提高了排放气体的回收率。比如二氧化硫回收可以转化为硫酸盐、硫酸钠等工业产品”（受访者甲，男，丰台区，中年第79组）。据2018年8月8日《河北新闻联播》报道，河北钢铁集团邯钢分公司业已启用设备，不仅可以在生产环节将作为燃料的焦炭实现硫化物零排放，还可以将所产生的蒸汽用于循环发电[23]。

（三）环保政策工具调节下的企业发展模式及主体责任意识

经济学指出，诸如环境污染等由经济活动延生的负外部性（negative externality）问题应由相关部门出台相应政策予以解决，以弥补市场原则下供需双方的局限性[24]。以新发展理念为指引的现代化经济体系建设也强调，在“市场管不了或管不好”的事情上更好地发挥政府作用，尤其是“加强市场监管、推动可持续发展”方面[1]。拿应对全球气候变化来讲，除了针对行业或企业规定固定的碳排放量不得超标外，作为环境税的碳排放税也已在法国等欧盟国家开始实施，以引导企业逐步减少对化石燃料的依赖并大力发展绿色能源技术（中国碳排放交易网，2013年7月4日）[25]。现代税收政策“取之于民、用之于民”的理念本身就在于维护社会共同利益[26]。而以污染排放量为基准单位征收此类针对负外部性的矫正税（corrective taxes）则被经济学家认为“更有效”，尤其在调动企业主动减排积极性等方面[25，27]。而就此次研究来讲，尽管多数受访者把“征收针对性的雾霾税”简单理解成为对高污染企业的惩戒性手段，但他们能够普遍意识到应有相关部门介入，通过行政手段激发、提高企业主体环保责任意识的重要性。代表性的言论有：“监管部门应重罚高污染企业，迫使它们转向产业升级”（受访者乙，女，东城区，青年第5组）;“企业只会追求高利润，不会主动投入资金进行污染方面的改善，必须通过强制措施刺激其作出改变”（受访者乙，女，丰台区，中年第79组）。

Palmer、Oates 和Portney研究了在提高排放标准的情况下，哪个阶段单个公司更乐意投入资金去研发减少污染的技术而不是单纯只缴纳罚款[28]。这些都涉及到环境经济学中常用的“社会成本—效益分析”，往往需要通过相关数据支撑并构建模型进行评估[29]。但就目前京津冀地区工业现状来讲，多数受访者的印象多是：那些造成主要污染的周边企业多属于小型的加工企业甚至是作坊式的企业，既不具备自我投入研发的能力，也无法负担购买除污设备的资金，所以尽早主动“关停并转”很有可能就是它们避免重罚而导致破产亏损的“较优选择”。但同时这些受访者也注意到，一些受罚企业可能会为了不受亏损而铤而走险，选择在“非正常工作时间”加大污染排放力度，从而弥补罚款所带来的经济损失。受访者们认为，这样势必会导致污染的变本加厉;他们同时响应了京津冀三地应加强联防联控环保督查的呼吁，认定此举是保证“重罚高污企业”起到积极效果的必要手段。

四、结论

本研究主要基于2014—2017年间对居住、生活在北京城六区内的京籍在校大学生及其家长的调查和访谈，深度探析了“将雾霾成因归结于工业污染”的他们对雾霾治理路径产业升级方面有何认知及期望，从而更好地为京津冀一体化工业发展模式创新及生态环境治理集思广益、群策群力。同时还对他们当前观点的侧重及局限进行剖析、溯源，旨在为未来产业政策调整时如何对公众开展有效引导和解读提供相应借鉴及启示。可以肯定的是，这些受访者普遍认为，通过产业升级减少污染是当前京津冀地区大气污染得到根本性解决的必经之路。这些民众心声也呼应了新发展理念关于建设“创新引领、协同发展”产业体系以及“资源节约、环境友好”绿色发展体系的重大战略决策部署。在此基础上，本研究重点探究了这些受访者对当前产业升级路径都有何不同见解以及认为有何因素造成了这些差异。

本研究发现，有相當比例的受访者作为北京市民能意识到周边产业模式升级对于京津冀一体化尤其是污染共同防治的重要性。他们当中既有强调企业应通过污染防控技术提升环保生产进而完成自我内部创新升级的，也有聚焦如何完成产业动能清洁化升级以摆脱对于高污染燃煤的依赖的（要么更大规模、更大效能地使用可再生能源发电，要么更广泛地使用清洁技术改进燃煤或对烟气回收利用）。值得注意的是，必须认识到某些产品或产业在国民经济中的不可或缺性，对于其中当前尚不具备能力优化替代的，应该在相应政策引导及新闻报道中解释清楚改进举措，以免部分公众将复杂问题片面化进而产生误解。

与此相比，还有一定比例的受访者仅关注北京本地的产业变更，强调通过“产业转移”或“产业置换”以完成发展模式创新及生态环境治理。他们当中有部分关注到以文化创意产业及旅游业协同发展带动北京市实现产业附加值增加及城市更新的重要性，这也反映了他们对于当前首都“国家文化中心”和“国际交往中心”定位的深切体会。但是仍须看到，有少数受访者只强调“将北京的工厂迁出即可”。很明显，他们依旧停留在北京市仍处于自身“去工业化”的印象中，且对京津冀区域协调发展持相对孤立的视角。矫正这些局限及偏差都要涉及相应公共知识的政策引导及新闻报道，尤其是应及时针对公众定期、多渠道通报贯彻新发展理念下首都定位及京津冀一体化协同发展的进展情况。

除此之外，本研究还发现，大多数受访者能够意识到相关部门通过行政手段介入生态环境治理环节的重要性，尤其在激发、提高企业主体环保责任意识等方面。具体来讲，他们寄希望于通过对高污染企业进行罚款或征收雾霾税来调动企业主动减排控污、转型升级的积极性，或者迫使他们做出类似的实质性改变。当然，他们能够考虑到周边地区企业属性特征以及执行相关监管的复杂性和挑战性，因此也强调了加强京津冀三地联防联控、协同执法的重要性。这些环保政策性工具的改进创新可以说为企业发展模式转变以及整个行业实现产业升级提供了制度性保障，与技术所引领的科技创新相辅相成、缺一不可。总之，如何基于新发展理念，通过系统性综合创新，不负众望彻底解决环境污染，需要各方继续共同努力。

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Industrial Innovation and Upgrading as Measures to Tackle Air Pollution：

with Reference to a Public Opinion Survey in Beijing

LI Chen1，ZHAO Xiao-nan2

（1. School of Culture and Communication， Beijing International Studies University， Beijing 100024， China;

2. School of Economics and Management， North China University of Technology， Beijing 100041， China）

Abstract： To facilitate“innovative， coordinated， green， open and inclusive”concepts of development， the Beijing-Tianjin-Hebei region in recent years has launched“Blue Sky”campaign to tackle the problem of air pollution as a way of promoting ecological progress. However， it requires a great deal of patience and efforts to curb such a complex problem as the smog， which inevitably involves the transformation of economic development models that can be driven by technological innovation. Based on rounds of surveys and interviews with Beijing residents who are in the midst of this campaign， this study finds those who criticized industrial pollution for mainly causing the smog tend to emphasize the necessity of restructuring and upgrading relevant industries in this region. On the basis of this， as part of a policy consultation， this study also explores the potential ways in which such industrial innovation and upgrading can be achieved from the understanding of these sampled residents.

Key words： Measures to tackle smog; industrial innovation and upgrading; Beijing-Tianjin-Hebei region; “New Development” Concepts

[责任编辑   张宇霞]