完善警务督察制度的探讨

朱小玲

摘 要：针对警务督察制度执行中存在的问题，提出完善我国警务督察制度的对策，分别为明确警务督察制度督察的对象——强调“对事不对人”;建立警务督察中的回避制度——改变“左手监督右手”;充分重视警务的信息化监督——搞好“网上监督”;完善制度化监督——没有“谁和谁过不去”;注重警务监督成果的应用——切实“提高执法效果的导向作用”，以期达到治理警察渎职腐败、滥用权力，以及从严治警、维护司法公正、树立监狱形象的目的。

关键词：警务督察制度;网上监督;制度化监督

1997年6月20日国务院发布施行《公安机关督察条例》，标志着有中国公安特色警务督察制度的建立，并于2011年进行了修改;2004年，国务院又出台了《依法行政实施纲要》，根据这两个文件精神，结合《监狱法》，2006年，司法部頒发了《关于加强警务督察工作的意见》。司法部和各省司法厅在这一意见的指导下先后成立了警务督察委员会，逐步建立健全了警务督察的工作机制，形成了派驻督察、交叉督察、网上督察、软件建设、督察考核、督察培训等好的经验和做法，对实现了对全国司法行政督察的全覆盖，为保障全国监所的安全稳定、司法公正，为和谐社会的建设作出了极大的贡献。2008年，河南省司法厅颁布了《警务督察工作办法》。然而，警务监督制度并非没有死角，仍然有待进一步改进和完善。近年来，全国范围内服刑人员越狱逃脱事件时有耳闻、重大狱内案件以及安全生产事故时有发生。监狱承担着关押和改造被判处有期徒刑、无期徒刑、死刑缓期执行罪犯的重要职责，在刑事执行领域发挥着至关重要的前线作用，除了正常的监管任务外，监狱在罪犯的减刑、假释、保外就医等方面掌握第一手的话语权，因此监狱执法问题的公正性一直备受关注，在执法的过程中也暴露出诸如监管不力、减刑、假释不得当等一系列问题，这些事件之所以发生固然有多方面的原因，但是警务督察制度为何没能发现问题、清除隐患、监督执法、纠偏纠错，这些问题不能不引起我们对警务督察制度进行思考和探索。为了保障司法警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律，同时治理警察渎职腐败、滥用权力，从严治警，维护司法公正，梳理监狱形象，必须进一步完善我国的监狱警务督察制度。

一、明确警务督察制度督察的对象——强调“对事不对人”

《公安机关督察条例》第四条明确规定，督察机构对公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律的下列事项，进行现场督察。对以下警务执行情况进行监督：（一）重要的警务部署、措施、活动的组织实施情况;（二）重大社会活动的秩序维护和重点地区、场所治安管理的组织实施情况;（三）治安突发事件的处置情况;（四）刑事案件、治安案件的受理、立案、侦查、调查、处罚和强制措施的实施情况;（五）治安、交通、户政、出入境、边防、消防、警卫等公安行政管理法律、法规的执行情况;（六）使用武器、警械以及警用车辆、警用标志的情况;（七）处置公民报警、请求救助和控告申诉的情况;（八）文明执勤、文明执法和遵守警容风纪规定的情况;（九）组织管理和警务保障的情况;（十）公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律的其他情况[1]。对条例的理解影响着警务监督的成效[2]。在实际的警务监督执行执法过程中，如果对警务的监督被理解成是针对警察个人的监督，那么被监督者就容易产生情绪波动，警务监督的公正性就会受到质疑。执法实践中，由于警务监督这一关系中监督者和被监督者特殊的身份关系，监督者有些时候可能会存在畏手畏脚不敢大胆执法的情况，而被监督一方也有可能自恃身份、地位特殊，认为监督者在小题大做，鸡蛋里挑骨头，对监督者的权威有所质疑。因此，必须进一步明确警务监督是针对所有执法者的执法情况，而非针对某个警察个人的监督;是对警察执法行为的监督，而非对警察思想的监控;是通过对警务的监督实现对警察个人执法的监督，而不是相反。同时，要是监狱民警认识到，严格禁止利用督察职权打击报复、以权谋私，注重督察程序合法和证据确凿。

二、建立警务督察中的回避制度——改变“左手监督右手”

《公安机关督察条例》规定警务督察长一般有公安机关行政首长担任，督察委员会实行一套班子两套牌子。由于督察人员熟悉本单位情况，这一规定一方面有利于警务督察效率的提高，另一方面却使督察难出效果。本单位人员往往低头不见抬头见，共处于熟人的人际交往圈子，督察者很难真正做到秉公执法，被督察者往往毫无压力，督察工作容易沦为走过场、走形式，督察效果可想而知。同时由于督察委员会没有相对的独立性，会造成“左手监督右手”、自己督察自己的情况。这种“自己说了算”式的督察会造成督察者与被督察者“共谋”，使督察制度名存实亡。这种情况下，保持督察委员会的相对独立性，实行督察回避制度，就不会发生对生人熟人区别对待的情况，降低司法的公正性和督察的权威性。

保持督察委员会的相对独立性就要注意听取第三方意见。由于我国司法并不完全独立，保持督察委员会的相对独立性并不是要求像西方一些国家那样从制度上搞三权分立。同时从督察成本和效率来讲，也不允许另设独立机构进行监督，这就要求在督察工作中充分考虑所涉及的第三方意见。保持督察委员会的相对独立性，就是要督察警务执行中的第三方诉求是否合法以及是否得到合法维护。只有这样，督察者与被督察者才难以“共谋”。

实行督察回避制度就是要加大随机和匿名督察。随机和匿名督察就是不定时间、地点和人员进行督察。在接受社会各界投诉举报是被动的督察，随机和匿名督察是一种主动的督察。随机对警察执法情况进行督察，有利于发现执法问题的苗头，扩大督察的范围和重点，提高督察的效率。匿名督察有利于回避熟人执法。

全面督察和重点督查相结合，明察和暗访相结合;工作时间和非工作时间的督查相结合，网上督察与现场督察，上级督察、异地督察与本单位自己督察相结合，全面实现监狱警务督察的全覆盖、常态化，横向到边，纵向到底，不留督察死角。

三、充分重视警务的信息化监督——搞好“网上监督”

监所警务督察由于警力有限可以充分利用技术手段，通过信息化督察中心平台和监狱监控系统进行警务督察。网上督察需要建立综合分级的监督系统，即分别以厅局、监狱、监区等单元的三级监督平台，按照法定监督权限和内容，对各自管辖范围内的警务工作进行日常化监督。每年度厅局随机抽查全局大约10%警务执法工作，监狱督察抽查本监狱大约50%的警务执法工作，执法办案视频在有条件的情况下尽量保存备案，以备日后再次检查。坚持问题导向、目标导向，主动发现问题，自发上报和整改。制定奖惩措施，各单位能够在自查中主动发现并报告问题，提出合理整改建议，按照规定进行一定奖励和表彰，纳入各單位年终考核。如果自查不认真、走过场，搞形式主义，掩盖执法中存在的问题或者误导督查工作。一经督察发现，将以限期通知改正、定期通报、反复提示等方式纠正执法工作，造成严重后果的，依法追究责任人的责任;对存在重大问题和安全隐患的，年终考核实行一票否决。

其实，网上监督是一种社会化监督，也是在警务监督信息化工作中贯彻落实群众路线，倒逼执法者提升执法素养进程中的一种手段。人民群众的法治意识、权利意识、参与意识和监督意识不断增强，依法将执法置于监督之下，把权力关进制度的笼子，让执法权力在阳光下运行，让人民群众在每一项执法工作中感受单公平正义。

四、完善制度化监督——没有“谁和谁过不去”

警务督察应该是以制度来约束、监督、督促、纠正和保障，以制度来规范督察，而不能过分依靠督察者个人素质。每位监狱民警要充分认识督察工作对于保障监管安全、促进公正执法、树立监狱形象的重要性，充分理解和包容督察工作“吃力不讨好”的性质，这并不是谁和谁过不去的问题，而是制度对每位监狱警察的要求。充分认识到制度不仅是对执法的约束和监督，更是对监狱民警保护和保障，每个监狱民警都要对着制度来规范自己的行为。按照“政治坚定、作风优良、纪律严明、执法公正”的要求来要求自己。通过法制宣传思想教育，把制度装进头脑，内化为每位监狱民警的内在要求，提高合规、合法的自觉性、自律性，相信制度，提升制度素养，形成规则意识、制度文化信仰。不把制度记在心里，不落实到行动上，说一套干一套，执行起来肯定是一纸空文。

五、注重警务监督成果应用——切实“提高执法效果的导向作用”

警务督察，不是为了督查而督查，也不是一查了之，而是要把督查结果合理地纳入干部奖惩考核体系。使每项督查工作都有结果、有回应、有明确导向和约束效果，督查过程可追溯，督查结果可应用，经得起反复推敲和检验，以此推动实际执法工作，落实全面依法治国的要求。警务督察结果能否应用、是否能够合理应用、能否经受考验并推动实际执法工作，是决定督察工作成效的关键所在，也是警务督查的目的所在。在实际警务监督工作中，要结合本单位实际，对警务督察条例进行细化和具体化。首先，应将督查与绩效考核挂钩，从物质利益、政治前途、思想观念上形成良好制度导向;其次，要求警务督察人员定期督察工作中的问题，本单位汇总后报上级督察机构备案。对督查程序进行流程再造，提高效率效果。同时，要保证日常化督查系统化、制度化、立体化和信息化，不留死角和空白。

除此之外，警务督察还要完善的经费、人力、制度支持与保障。在经费、警力紧张的条件下，降低督察成本、提高督察效率。做好经费开支、装备建设、基础设施建设、队伍建设、基础工作等资源的制度保障工作，大力推行督察的信息化、规范化建设，强化财务监督，努力消除警务督察人员在工作方面的各种不必要的担忧和顾虑。

监狱警务督察是司法行政警务督察制度的重要内容之一。对监狱人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律的情况进行的约束、监督、纠偏和保障，是保证司法公正的最终安全阀和最内层防线。近年来，各地监狱不时曝出一些大大小小的问题，造成网络舆论热点事件。比如，监狱系统内新冠肺炎集体感染事件、犯人脱逃事件、反常的减刑事件，在社会造成了不好的影响。这些问题和安全隐患应该能够在警务督查中发现苗头。为什么这些问题在督查过程中没被发现得到整改，应该引起我们重视和深思。在司法监狱系统内部，对警务执法工作既要“赋权”，又要“限权”，实现两者的平衡和有机统一。建立健全有中国特色的警务督察制度，是贯彻实施依法治国方略，推进政治文明建设的重要举措，也是完善公安机关内部监督制约机制，加大从严治警力度，从源头上预防和惩治腐败的有效途径，更是强化执法监督，实践“立警为公、执法为民”的重要保证。

参考文献：

[1]  公安机关督查条例（最新修订）[M].北京：中国法制出版社，2012.

[2]  国务院令第603号：公安机关督察条例[S].2011-08-31.