单套制背景下军工企业电子文件管理风险与对策探析

文/兰州空间技术物理研究所 陈书锋 张晓曦 李晨

一、背景

随着网络技术、信息技术和管理思想的高速发展，电子文件从无到有，从一个过渡性的文件形态逐渐取代纸质文件，成为大数据时代的主要信息载体，是经历了理论和实践一次次锤炼的结果。

为了发现电子文件演变的规律，可以从制度层面分析电子文件的发展历程。1999 年实施的《合同法》规定了文件的书面形式，包含电子形式，较早从制度层面认可了电子文件的价值；2002 年实施的《电子文件归档与管理规范》明确规定电子文件归档时实行“双套制”；2003年国家档案局发布的《电子公文归档管理暂行办法》对保管期限是永久和长期的电子文件强制实行“双套制”；2016 年1 月施行的《会计档案管理办法》将实施“单套制”的选择权交给行业或企业；2016年8月发布的《电子文件归档与电子档案管理规范》取消了“双套制”的归档要求；2018 年发布的《电子公文归档管理办法》规定可以只归档电子文件；2019 年发布的《国务院关于在线政务服务的若干规定》指出电子文件归档时不再强制要求提供纸质文件。

综合分析国家不同机构修订的电子文件相关法规制度的演变历程，可以发现我国对电子文件价值的认识过程，对电子文件归档模式的探索经历了不断调整、不断完善的漫长过程。但发展趋势是纸质文件将逐渐淡出档案工作的视野，未来档案管理的主要对象是电子文件，一些有特别要求的文件才使用纸质载体，纸质载体仅作为一些特别重要档案的辅助保管形式。

二、军工企业电子文件管理现状与风险

（一）电子文件急剧增长，有效归档率低。根据国家档案局近3 年发布的《全国档案主管部门和档案馆基本情况摘要》数据显示：2019 年全国馆藏档案总量为82850.7 万卷册，电子档案的存储容量为119.3 万GB；2020年馆藏档案总量为91789.8万卷册，电子档案的存储容量为1387.5TB；2021 年馆藏档案总量为104671.1 万卷册，电子档案的存储容量为1629.9TB。数据显示我国电子文件总量正急剧增长，并且电子文件的增速在馆藏档案的比重迅速提高。

为了分析企业文件和档案的管理现状，文章以某军工企业为例。该企业2004 年建立局域网，2006 年与上级单位实现网络互联，2010 年逐渐出现各类业务管理系统[1]。截至2022年，各类业务管理系统有20余个，设计、生产环节的各类辅助设计工具和专业工具更是种类繁多，被列入软件安装许可白名单的软件有47 套。由此可以看出该企业信息化程度较高，基本实现了计算机的辅助管理、设计和生产制造等工作。以该企业报送的《全国档案事业统计调查报表》和《档案基础数据表》中的数据为例，首先，选择流转环节具有代表性的会计凭证、内部技术文件和外部技术文件的数据进行分析。其次，选择该企业档案室库藏档案中主要载体的数量分布情况进行分析。根据抽样数据显示，该企业每年形成的电子文件数量十分庞大，呈现急剧增长的态势；档案库房的载体结构以纸质载体为主，与国家档案局统计数据反映的电子文件增长趋势有明显差距，说明该军工企业是以纸质载体为中心的传统档案文件管理模式[2]。在这种管理模式下，大量的电子文件滞留在流通环节，未得到有效监控，有效归档的比例过低，电子文件流失现象十分严重。尽管采用的只是个别企业的数据，但这种现象在军工企业有一定的普遍性。

（二）电子文件类型繁多，一些保管期限较长的文件数据由于缺乏阅读工具而无法识别。军工企业建立了许多应用系统和工控系统，涉及数据类型繁多，常见的有流式文件、版式文件、图像文件、音频文件、音视频文件、图形文件、数据库文件和多媒体文件等，每类文件又具有多种文件格式。根据中国人民大学做的一项调查，日常工作中使用的电子文件格式多达200 余种，全球所有文件格式预计超过2000余种。

与传统纸质文件不同，电子文件是电子文件内容、载体和软件、硬件平台技术条件的完整组合，它的形成、存储、阅读、处理与传输都离不开数字设备与环境，只有通过一定的硬件和软件进行还原输出，才能识别和利用。由于科学技术的高速发展和企业间的竞争日益激烈，任何产品和企业都有生命周期，产品可能被淘汰、被升级或受到使用许可等因素影响，企业也可能会倒闭，这些情况导致一些文件格式无人维护，保存完好的电子文件由于没有对应的硬件和软件而无法识别，特别是一些保管期限较长的文件，存在的风险更大。

（三）电子文件存储技术不稳定，数据存在安全隐患。军工企业对涉密文件的管理有特别严格的规定，对存储电子文件也有许多限制。目前使用较多的存储载体主要有磁带、光盘、U 盘、活动硬盘及硬盘矩阵等，这些载体受外界环境影响很大，其数据安全除受到自然损耗和保护是否得当的影响外，载体的物理损伤（如磁化、刮伤等）等也会破坏甚至删除载体上存储的数据[3]。根据一项针对存储载体的老化实验结论：这些载体的使用寿命在理想状态下是50年，常态条件下是20年，市场普遍使用的光盘在正常条件下可以使用5 年左右，最好的存储载体使用寿命是100年。

（四）电子文件易篡改，凭证作用难以保障。纸质文件的载体、内容和上下文关系、签名、页面结构、排列方式等要素都是固化在纸质载体上，鉴定文件的原始性时，只要载体不改变，根据各要素的逻辑排列是否变化，可以判断文件是否被篡改。但电子文件的内容和载体是可以分离的，即物理结构和逻辑结构是分离的。为了实现电子文件的可读性，软件或系统会根据自己的编码规则重新构造该文件的物理结构。在这个过程中，信息被修改十分便捷且不留任何痕迹，导致电子文件篡改后难以通过一般方法分辨其原始性，阻碍了电子文件的证据资格，也削弱了它的证明力。

三、单套制背景下军工企业电子文件管理对策

（一）重构电子文件管理制度。2021年实施的《档案法》规定了电子档案与传统载体档案具有同等效力。现在许多行业和企业的档案部门依据《档案法》的要求，将电子文件管理提高到档案工作的重要地位，并在十四五规划中明确了档案电子文件的重要地位，因此，重构电子文件管理制度刻不容缓。

解决流转环节电子文件的“单轨制”和归档时的“单套制”是设计、制定管理制度的基础。“双套制”在电子文件发展初期缓解了管理过程中遇到的困境，但随着电子文件爆炸式增长，资源浪费、重复工作、工作效率低下等问题逐渐成为电子文件管理的主要矛盾[4]。为了解决这些问题，在遵守国家法律法规的前提下，一些企业探索试行“单轨制”，有条件的企业逐渐推进电子文件的“单套制”归档。

军工企业的数据安全是一条不可逾越的底线，因此应该以电子文件管理的“单轨制”和重要文件归档的“双套制”为基础，重构电子文件管理制度体系。

制定文件管理制度，首先，要以上级的法律法规和管理规定为基础，在企业档案文件管理手册中明确企业所处环境、中长期管理目标、管理范围、组织职责、管理过程以及所需要的各类资源等。其次，进行电子文件管理业务分析，画出流程图，提炼出电子文件业务清单。最后，针对业务清单制定每个业务的程序文件。重构后的电子文件管理制度应该与其他管理工作协调一致，避免同一项业务在不同管理体系中出现冲突问题。

（二）电子文件格式的规范化管理。针对电子文件格式不规范、文件数据无法读取的问题，企业内部信息化管理部门或档案部门应及时掌握企业产生电子文件的软件种类、软件使用许可证、软硬件环境以及软件产品发布、使用、更新到废弃的全生命周期信息，熟悉软件可以读写的所有文件格式。该军工企业采取了以下措施：建立企业电子文件格式数据库，对电子文件进行规范化管理。该数据库是企业可以使用的软件清单，只有清单上的软件才能安装使用。当要使用清单以外的软件时，必须办理安装审批手续。

（三）归档文件的固化。归档文件固化是将电子文件的内容、结构以及相关信息进行固定，固化的重要手段之一是将电子文件转化为版式文件。长期以来，我国的版式电子文件大多采用国外的软件产品和标准，档案领域通常采用PDF 的子标准PDF/A 作为数字档案长期的保存格式。

2016 年，国家颁布了《电子文件存储与交换格式版式文档》，明确了电子文件固化的标准格式是OFD。相比于PDF 等国际文档格式，OFD 标准吸收了PDF 的优点，改进了PDF 中一些冗余和复杂的部分，使之起点更高、方案更科学、技术实现更容易、扩展性和可控性更强。其次，OFD 文件使多种不同格式文件聚合在一个文件中成为信息包，在版本功能上可以保存为多文件形式，不受各类平台和操作系统的影响，长期可读，扩展性强。特别是目前以美国为首的欧美国家对我国不断实行技术封锁的复杂国际环境下，推广和使用OFD标准，尤其关键。

（四）实时监测存储载体的数据状态，做好数据迁移策略与方案。常见的存储方式有以云存储为代表的网络存储、纸质存储、移动介质存储、电脑和服务器存储、高分辨率胶片存储、区块链存储等，但每种存储载体由于技术水平和工艺条件的限制，技术指标不太可能在短时间内出现飞跃式突破，因此，解决存储载体易老化失效引起的文件数据丢失问题，主要思路是解决存储载体的管理。

该军工企业采取了以下措施：首先，将电子文件归档需要的存储载体或存储方案由档案部门统一管理，从源头保证存储载体各项指标符合档案管理的要求，也从管理层面控制电子文件流转过程，确保电子文件的“四性”。其次，加强对存储载体数据状态的监控，使档案人员实时了解数据的存储状态，实时监控存储数据的状态，可以采用人工定期抽查，如条件许可，最好利用软件系统定期检测数据存储状态，发现数据异常时及时报警，并对异常数据进行保全处置，及时修复已经损坏的数据，确保文件数据的完整有效[5]。最后，定期制定数据迁移方案，经审核批准后，完成数据的备份、迁移。

（五）利用区块链思维和技术构建电子文件防篡改保全体系。2016 年我国发布的《中国区块链技术发展与应用白皮书2016》中对区块链做了详细说明。区块链技术具有分布式存储、不可篡改性、可追溯性、安全性、可编程性等特点。这些特点高度契合了电子文件管理追求的真实、可靠、完整、可用的“四性”要求，预示着电子文件管理与区块链之间具有一定的相关性，完全可以借助区块链思维和技术，解决电子文件易篡改的问题，破解单套制背景下军工企业电子文件管理困境。

区块链思维对电子文件有管理层面和技术层面的启示。在管理层面，可以借鉴区块链的思维，从制度和作业层面对电子文件管理进行重构，对比区块链的结构和协议，建立、完善电子文件管理体系结构、管理制度、操作规程和行为规范等，确保电子文件在生成、保存、传输、鉴定、归档及利用等全流程可控，保障电子文件的“四性”要求。在技术层面，可以借助区块链成熟的技术优势，快速完成大数据时代文件管理工作的转型和升级，提升文件管理在企业运营中的地位。目前企业内部有许多业务管理系统，这些系统大多采用传统的数据库思想和开发技术。可以利用区块链思想和技术开发一套电子文件防篡改保全系统，主要功能有人员验证、电子文件注册、电子文件加密、电子文件“四性”验证、电子文件传输等功能。通过该系统将各个业务管理系统链接起来，确保电子文件在各业务系统间的自由流转，就可以解决电子文件易篡改的弊端。