“一带一路”背景下云南边境旅游通关便利化研究

文/云南省政法干部学校 宋敏

中国—东盟自由贸易区、大湄公河分区经济一体化进程的持续深化，边境旅游合作区、边境旅游综合实验区、“一带一路”等国家发展战略的相继出台，使云南从传统的“边陲末梢”向东南亚开放体现出先导前沿作用。国务院专门印发了《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》。所以，加强对边贸区域的调研，破解边贸发展中的“瓶颈”问题，是推动云南深入融入“一带一路”，促进区域一体化发展的一个重大举措。边境旅行是由邻近两个国家商定并同意在规定的边境范围内，由两个国家或地区的居民持有相应的文件，从该口岸进出边境，并在双方商定的边境范围内进行游玩参观。边境旅游是一种特别的出境旅行，边境旅游的主要目的是使游客得以穿越边境线。

一、云南边境旅游通关便利化建设的必要性

（一）推动“一带一路”发展需要。云南作为“一带一路”的重要组成部分，其目标是打造“面向南亚和东南亚地区的辐射枢纽”。而作为“一带一路”的重要突破和前沿行业，云南地处东南亚三个国家的交界处，其地理位置十分有利，国家和云南两级政府对此给予了高度的关注。国家发改委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，其中突出了“一带一路”国家加快发展和拓展边境旅游业的步伐。加快发展边境旅游业，提高口岸通关条件，是实施“一带一路”倡议的一个重大措施。

（二）提升云南边境旅游竞争力需要。近几年，许多国家通过加强海外宣传推广、简化签证、深化区域合作等措施，积极参加全球旅客的竞争，便利化已成为当今全球吸引外国旅客的主要途径。海关的便捷性直接关系到旅客是否能够顺利通过海关，提高海关的通关速度和费用，因此，如何提高出入境口岸的通关简单性，是我国边防口岸入境旅客在国际市场上取得成功的重要因素。《“十三五”旅游业发展规划》中提出了加快边境旅游发展、完善边境旅游管理、促进边境旅游签证和通关便利化的措施。云南是一个边贸大省，近年来在发展中遇到了不少困难。“云南”边境地区的“关卡”问题已经成为制约边境地区旅游业发展的“瓶颈”，不仅难以适应日益增加的入境旅客需求，也使云南与南亚地区的旅游业发展产生了极大的负面效应。所以，应进一步提高和改进边境口岸的通关服务，提高云南的出入境管理水平、服务质量、国际旅游地区协作水平。

（三）加强区域经济一体化需要。云南位于中国西南边境，毗邻东南亚，是中国边境国家数量最多、国境线最长的地区，地理位置优越。随着各国政府和相关部门的大力推动，中国与南亚、东南亚地区的国际旅游交流，已经成为推动地区间经济融合的主要渠道。由于中国对南亚和东南亚各国的相互优惠政策的实施，中国同南亚、东南亚等地区的旅游业发展具有良好的发展潜力。云南应该与周边国家在国际间开展无障碍交流，加强口岸间的联系与签证手续的简化，并进一步放开口岸的监管体系，为云南与南亚和东南亚地区的旅游业发展提供了强有力的支持，提高云南的对外开放程度，推动中国与东盟、大湄公河地区的经济融合。

二、云南边境旅游通关便利化存在的问题

云南的边防口岸建设和边防口岸的开通，促使其进入一个新的发展高潮。但是，在口岸建设、通关等方面，仍有不少问题，与先进国家的发展水平仍有很大的距离，存在着若干问题。

（一）口岸通行方面的问题。口岸等级差距很大，例如，中缅8个对开口岸，1个口岸只有3个（瑞丽—木姐、畹町—九谷、打洛—孟拉港），其余口岸存在着口岸级别不对等现象，例如中国清水河港、缅甸清水河港属于二等口岸；中国南伞是二等口岸，缅甸和果敢港为一等口岸。由于两国口岸不匹配，《中缅边境管理协定》规定，中国旅游者或其他国家的居民和物品可以通过该协议。云南许多陆路口岸现在仅有两条道路，从邻近的城镇到口岸需要3个多小时。另外，与云南省口岸相邻的边境高速公路级别较低，严重制约了口岸的畅通。例如，老挝没有高速公路，又是大量多弯、低限速的山区，在黄金周期间，由于大批的汽车涌入，造成了交通堵塞，对口岸的安全造成了一定的阻碍。

（二）通关配套设施存在的问题。1.口岸的通关条件差。云南省口岸的发展较迟，且大多处于经济欠发达的区域，许多口岸面临着通关设施的滞后、海关检查设施和设备匮乏、通关速度慢、过境耗时较长等问题。口岸的人流通道面积不大，经常会出现游客和车辆排队等现象。而大多数国外相应口岸，其海关设备相对较差，极大降低了海关的通关工作。2.口岸的智能程度不高。云南的电子口岸与东部沿海发达的省份比较，其发展程度较差，制约了海关的通关工作。口岸的报关还没有实现电子申报和电子审单，以纸质材料为主。由于缺乏完善的电子资讯系统，很难进行资讯的分享和集成。目前，我国大部分二等口岸尚未推行电子口岸，海关手续仍以手工方式进行，耗时较长。受电子海关制度改革的影响，大多采用手工查验，手续繁琐，通关效率低，导致入境旅客在邻近国家口岸停留的时间过长。

（三）通关流程和制度存在的问题。1.办理的程序繁琐，耗时较久。鉴于国家和旅客的人身安全，中国的出入境管理、交通工具和海关的审核都比较严格，手续也比较繁琐，西双版纳的磨汉口岸，在中国国庆长假的时候，经常会有很多人排队等候通过。一些口岸虽然已开放了入境旅游路线，但是要办理离境手续，需要有合格的向导，所以只允许团体出游，不允许自费的旅客进入。一些口岸仅对云南省的公民开放入境，而境内的公民和持有第三国护照的人则不能入境。2.海关系统不健全。长期以来，由于外交和政治因素的影响，云南省口岸入境旅游签证存在“时开时止”的问题。云南是缅甸最大的口岸，由于一些口岸因为战争而被迫关闭，给当地的旅游业造成了很大的阻碍。一些国家或区域的海关制度的实施具有很大的随机性，这也为入境旅客的出行造成诸多的不便。比如2017年，云南西双版纳与老挝琅勃拉邦签署了一项协定，云南省昆明、玉溪等地的团体旅游者可以在不需要办护照的情况下，从景洪港到琅勃拉邦，但是一年后，琅勃拉邦却突然宣布解除合同。云南的陆上口岸，目前只有老挝与中国签署了《车辆出入境管理办法》，使边境旅游者能够通过中国的磨憨（越南的磨丁）自驾车前往老挝。2014年，云南与缅甸已商定启动中缅自驾游的环行路线：从云南瑞丽出发，经云南腾冲猴桥、西双版纳等地，但是因为缅甸内部政治因素，2016年末缅甸政府禁止了瑞丽口岸的汽车来往。

（四）与邻国合作机制的问题。1.边境旅游业的协作机制不足。边境旅游业的协作体系没有建立起来，也没有健全的交流和磋商制度。云南边境与周边各国特别是缅甸建立了警务、卫生等方面的会谈和谈判，而在其他方面，一般都是以临时磋商的形式进行，并没有建立健全的合作制度。周边国家的高层人员很少见，只有一些商业往来。比如缅甸，在过去的5年里，没有一位省级以上的政府首脑到云南的临沧市进行考察。目前，我国已有边境旅游合作的口岸，但目前只有一两个领域的协作，而且发展速度很慢，缺乏一种高效的沟通机制。云南与周边国家之间的沟通渠道尚不健全，其互联互通尚需进一步加强，通关措施与周边国家对接困难，通关政策、程序和技术等方面存在根本上的制度性差异。边境国家海关通关标准不一致，通关手续不规范，有时还会产生矛盾，严重制约了口岸通关的发展。由于边境国家间缺少一个有效的沟通渠道，边境旅客缺少方便快捷的渠道，特别是在跨语言的基础上，可以轻松地查询到有关的资料。2.缺乏体制上的保证。中国通过与周边国家的旅游业发展合作进行多次的尝试，但其实施与持续的难度很大，对周边国家的单边违约没有任何有效的制约。1997年，中国和缅甸签署了《中缅边境管理与合作协定》，同意八个签定的口岸，包括弄岛、南坎港。后来按照约定，我国海关和边防部门都已经就绪，但由于缅甸方面的相关部门迟迟不来，导致这个口岸目前只是一个边检和海关的入口，并没有真正利用起来。

（五）专业人才缺乏的问题。由于专业技术人才短缺，口岸的工作人员必须精通两种以上外语，而且还必须双方共同努力，否则难以形成一致意见。例如，缅甸许多旅行社都以仰光等南方大城市为主，而与云南相邻的北方边境区域，中文人员相对缺乏，因此，在沟通方面也有一定的困难。

三、推进云南边境旅游通关便利化的对策

（一）完善口岸基础建设，提升口岸畅通性。1.提高口岸的对等程度。如果缅甸果敢是一号口岸，它的等级要高于云南的南阳港，那么云南应该努力把南阳港提升为一类，使口岸对等开放，使入境旅客可以凭自己的证件进入。此外，云南清水河口岸作为第一个口岸，其等级要高于缅甸清水河港，因此云南政府与缅方进行了谈判，争取将清水河港建成一座口岸，使两国口岸等级相等，旅客通行顺畅。2.口岸运输的改进。推进云南主要口岸运输，提升至各个口岸道路等级，加强与邻近各国的运输合作，通过合资、援建等途径，为邻国提供重要的道路运输服务。

（二）推进通关设施建设，完善电子口岸平台。要大力发展口岸的通关服务，强化口岸的硬件设备，增设和升级海关检查设备，拓展旅客通道，建立团体旅游、自助旅游等，提高口岸的通行能力。建立一个海关的网上交易系统，加速海关的自助系统，利用指纹、人脸识别等进行身份识别，从而达到快捷的自助通关。通过网络预约、自助通关，自主查询、支付、一键受理等方式，使各口岸的通关工作顺利进行。推行网上预检、大型旅游团分流、上车验放等通关便利化举措，保证口岸通行顺利。通过合作、援建等途径，为周边国家建立网上口岸服务平台提供便利。

（三）简化通关手续和流程，建立快速通关模式。1.进一步精简出境程序。通过简化手续、简化办理证件、团体出境的许可，并放开对非边境人员入境的限制。在双方商定的地区，可以凭出入境证件自行游览。借鉴欧美海关便利化的实践，探索云南与周边各国“一证通”的互免式签证制度，构建跨境无障碍的口岸，并在24小时内完成口岸的通关。对于第三国家的国民，实行“单一签证”，只要持有该国家的护照和一张签证，就可以从其他国家出境。2.维护口岸的入境和海关管理。要与周边国家有关机构进行沟通和协作，制定长期稳定、有效的口岸签证和海关管理制度，其中包含旅游团队签证、旅游者口岸签证、异地通行证、签证互免制度、持有哪些签证才能入境等，以便让边境旅游者了解准确的情况并作出准确的决定。3.推动简化自驾海关手续。在交通工具的使用上，我们将大力推动并实施云南与边境三个国家之间的交通运输协议，使两个国家之间的汽车在商定的边境上实现过境；通过减少跨国审批成本，让自驾车旅客持经批准的证件顺利通过，特别是昆曼高速上各大城市之间的自驾游团体互免签证，从而达到两国境内的无障碍自驾，为自驾游团体办理“一站式”报关手续，加快办理手续的速度。

（四）完善跨境旅游合作机制。完善与周边国家边境旅游的交流合作和磋商机制，建立定期互访和交流机制，共同探讨口岸通关过程中遇到的问题，共同研究解决办法。鉴于东南亚地区政治局势的变化，我们将会对边境各县区负责旅游业的领导进行经常性的访问和磋商；培训当地的专业人士，了解周边地区的情况，帮助他们妥善处理问题。健全情报交换制度，加强与周边国家的联系，逐步形成通关程序、政策和技术标准，统一检验标准和通关手续。建立跨界网上旅行信息服务平台，以“互联网+”的方式更新口岸的传统信息服务，为旅客提供多语言的数据查询平台，有效解决了两个口岸之间的不对称问题。与周边国家建立起稳定的旅游联合执行机构，并对不履行合同、协议的跨国旅行进行及时协调和解决。

（五）加强人才培养。与周边国家积极进行各种形式的海关人员培训，主动协助周边国家中文专业技术人才的发展，相互派遣工作人员到各方进修，或相互派遣教师到各方授课，共同提高海关工作人员的专业素质和语言能力，提升报检服务水平和效率。

四、结语

综上所述，随着人们的经济水平、生活品位的提高，旅游已经逐渐成为人们追求生活品质品位的一个重要指标。云南省以其得天独厚的区位优势、丰富的自然资源、民族风情等优势，在“一带一路”倡议的推进下，云南省在边境旅游方面的作用越来越明显。云南省在“一带一路”背景下，要把握好发展机遇，进一步深化国际交流，大力发展边境、发展特色旅游、培育国际旅游专业人才，深入推进口岸通关便利化，促进云南省旅游产业的跨越和创新发展。