以“新常态”为背景的高校党委督查工作体系对策研究

文/中国民航大学 李鹏 牛国庆 王雪玉

抓好各项决策部署落实是党中央、国务院治国理政的“新常态”。高校办公室承担着学校党委督查督办、抓落实工作的重要职责，督查工作是高校日常管理和推进治理能力现代化的必要举措。近年来，随着中共中央《关于加强新形势下党的督促检查工作的意见》等一系列政策出台，督查督办工作已经成为高校治理体系中不可忽视的重要环节，对“打通最后一公里”意义重大。但是从具体实践来讲，相比办公室其他工作内容而言，督查督办处于相对较弱势的地位，政策失灵现象也时有发生。本文以“新常态”为背景，基于“督查悖论”等理论研究，通过调研国内典型高校，梳理高校督查工作的现状与治理失灵之处，探索出一条良性运转的督查之路。

一、高校督查之现状与失灵

（一）高校督查现行状况。从政策文件上看，有90%的高校制订了学校督查督办实施办法，在源头环节就为督查的落实奠定了良好基础。从督查部门的设置形式来看，有50%的高校设置了专门的督查部门，其中80%设置在校党委办公室中。从督查人员设置与分工来看，有50%的高校设置了从事督查工作的专门人员，但其中单纯从事督查工作的占比较小，大部分人员存在身兼数职的情况。从治理工具来看，大部分高校采用依托办公自动化系统进行督办的方式，仅有30%的高校构建了专门的督查督办信息系统，其中形成完整数字化督查体系的高校占比较低。从校内各部门对本校督查工作的满意度而言，非常满意占比30%、满意占比50%、基本满意占比20%、不满意占比10%。

（二）高校督查失灵的主要因素。具体方面如下：1.督查模式与高校场域匹配度较低。高校的督查工作体系应当立足本校发展特色，兼具学术与行政二元性。目前，大多数高校所采取的督查模式是建立在移植政府督查治理体系基础之上的。政府与高校都具有科层管理的特征，但高校具有更鲜明的学术性与专业性，科层式的逐级传导与链条式的层级结构无法匹配高校的现实需求。在面临某些专业性和技术性较强的督查事务时，如何将学术与行政二元性达到平衡是高校党委督查工作体系应当考量的重要问题。相对于高校机关的行政管理属性，高校中二级学院更注重人才培养、学科建设、教学研究等事项，高校教育质量评价突出的是学术成果导向、学术训练导向、职业发展导向相结合的多元质量观。在“放管服”的大背景下，一些高校还存在“行政本位”的思维惯性和管理方式，仍然以简单的行政命令或者单向度的权力关系为运作逻辑，对督查督办的专业性与学术性缺乏正确认识。高校督查工作不能忽视学术性本身带来的灵活性需求，仅仅采用非专业化的刚性规则进行督查治理必然会失去督查本身的正面意义，甚至会引发督查密集、难以聚焦的问题。督查作为政策决定与政策执行的连接线，一旦自身无法保证有效性与客观性，其嵌入政策层级结构的治理优势将转变为扭曲层级间互动关系的强大推力。

2.督查频率与治理效应的负相关性形成“督查悖论”。高校的督查督办体系并非单纯对工作结果进行检查或者对工作业绩进行评价，而是应当识别督查事项性质、细化工作方案，形成体系化、结构化的“灵活”组织机制、工作机制。督查本身就带有行政成本，如行政资源的损耗、上级部门对二级单位工作的频繁打断等。“督查悖论”指出，督查频率增加伴随着大量负向治理效应的产生，督查频率越强，政策与执行之间的张力就越大。这是治理体系出现问责泛化、形式主义、干群冲突等问题的重要原因。调研发现，大多数高校虽然存在较为完整的督查督办办法，明确了督办事项的原则、流程，但仍存在督查工作形式主义严重、工作表面化、流程形式化、方式单一化、反馈片面化的现象。督查自上而下层层加码，给基层带来了巨大负担，督查机制呈现出失灵现象。高校作为人才培养的第一阵地，必须强调“以人为本”，但实际中，在强大的问责压力之下，督查督办人员与责任主体会偏向于选择刚性更强的督查规则，用较大的督查成本力求减少目标执行的偏差。政策执行本身是一个动态修正的过程，尤其是高校的学术性督查事项，更是随着外部内部双重因素而不断变化，“一刀切”的刚性督查模式无法匹配高校发展的现实需求。失灵的高校督查体系无法兼顾政策决策与政策执行的客观规律和大量信息，无法识别出真正与高校发展息息相关的重大问题。此外，在一些高校中仍旧存在“泛督查化”的现象，即将日常检查、调研活动都冠以督查之名，使得督查频率大大提升。忽视督查事项的实质内核而仅仅依靠提升督查频率会进一步加大基层负担，形成“督查悖论”。

3.数字化工具应用不足。近年来，“互联网+”向“数字化”转型发展，中共中央、国务院相继要求“发展中国特色、世界先进水平的优质教育，开创教育对外开放新格局，提升一流人才培养与创新能力。”对于高校而言，督查工作主要是监督高校内部关于各项政策的执行落实情况，其中大量综合性的决策部署和项目推进，不仅需要纵向层级之间的贯通落实，也需要横向部门之间的协同作为支撑。然而通过调研发现，多数高校对于综合类的事项存在边界不清、沟通不畅、与其他职能部门协调较难的问题。在传统的督查模式下，信息获取和传递的渠道较少，层级之间的信息不对称更进一步加剧了信息失真与信息堵塞，上级督查机构在面对日益复杂的督查事项时难免左支右绌，导致掌握的信息呈现出碎片化、重复化的现象。一方面，许多高校督查考核工作只是一味要求填报材料，手段较为单一，信息技术手段应用不足，数字化工具的缺失导致督查工作在上传下达的过程中存在信息的损耗，多层级的信息流转与信息上报导致复核成本提高，从而造成督查成本上升督查效率反而下降的现象；另一方面，有些高校逐渐实现以信息化建设代替传统督查督办方式，但大多数高校信息化建设随意性较强，缺乏统筹性，仍旧存在“信息孤岛”“数字鸿沟”的问题，在一定程度上弱化了督查的权威性与执行力。

二、高校督查体系的矫治与重塑

（一）平衡高校督查体系的二元性。督查是贯穿政策决策和实施全过程的“链中之线”，从这个意义上说，督查是决策的“另一半”。高校督查体系的建设不能回避督查事项学术性与行政性并存的二元性特征，其督查模式不能仅仅依靠复制政府督查治理体系，而是应当结合本校专业特色与发展蓝图探寻切合实际的督查之路。首先，要健全督查工作制度，通过制度保障督查督办各项工作顺利高效开展，实现督查的法治化与制度化。可以在校级层面制订指导性的督查制度准则；各二级单位可以在厘清自身角色定位的前提下，通过二次制度构架为自身设定督查工作制度。二级单位根据自身的业务需求，设定更具有针对性和操作性的督查规则，既满足了上级单位的要求，又为二级单位本身保留了一定程度的灵活性。高校专业化的特性要求其督查系统应当是刚性与柔性并存、原则性与灵活性结合的系统。人才培养、学科建设、教学研究等二级学院的专业化事项通过内部“自律”与外部“他律”才能达成双管齐下、事半功倍的督查效果。其次，应当有专门的督查机构与人员。当前，督查运行模式主要分为嵌入式、派驻式、机动式以及惯例式。笔者认为，在高校的督查系统中应当采取校级层面嵌入式为主，即二级单位选派督查专员的方式，优化当前的督查模式。嵌入式督查以专项督查为主，对重点目标进行引导、督查和协调，把握校内督查事项的整体方向与布局，组织结构稳定性较强。二级单位的督查专员则是对本单位特定事项进行督查，强调人员的专业性与属地化优势，在排除信息不对称的同时，更有利于专业人士利用专业知识和专业工具展开常态化督查。

（二）多重手段减负增效。“督查悖论”在高校的督查过程中普遍存在，其本质在于督查频率与督查成本之间的冲突。督查成本很大程度上来源于过于刚性的督查规则和督查手段。因此，新型督查工作体系应当考虑客观规律，尊重政策的差异化与灵活性，对不同督查事项进行系统化的甄别与实质性的判断，把握问题的核心与本质，并分门别类进行处理。督查工作的减负增效需要采用多重手段多管齐下：一是要缩减不必要的督查事项。高校应将督查工作聚焦于与高校发展息息相关的重要事项中，不仅有利于集中督查人员有限的工作精力、把握主体方向，也有利于减轻二级单位“应督成本”，确保督查工作的有效性，提升督查效能。二是提升督查专门工作人员的业务能力与专业化水平。督查干部队伍执行力的高低直接决定督查效果的优劣，间接决定政策执行是否符合预期。高校督查的二元性，要求督查专门人员不仅要有管理能力，更要有专业水平，专业化的督查人员能极大提升督查事项动态调整的准度与精度，有进一步把握政策决策与政策执行规律的能力。督查工作的重心在“督促”，要点在“检查”，减负增效需要真正深入一线，对关于高校未来发展的重要事项进行督查，通过回应高校师生关切促进政策落地。不同价值位阶的督查事项应当匹配相应的督查强度和督查频率，建立线性流畅的督查流程，尽量消解“督查悖论”。三是强化督查体系中的多元性。目前，许多高校针对重大事项会采取多部门参与的联席会议进行事项协调，这就是多元化督查的一种体现。高校的管理性质决定其督查形式更适合从科层结构转向多元主体的合作参与，校党委办公室可以牵头组织联合督查组，通过纵向与横向的多重联动形成相对持续、稳定的督查系统，以实现信息高效共享、政策的动态矫正，从而回应督查的深层次内涵。

（三）技术赋能推动数字化转型。高校的现代化治理离不开与“数字化”的紧密结合。通过信息技术赋能回应广大师生关切，以实现更加精准、更加及时地政策反馈与修正，提升高校督查效能。国务院办公厅开通的国家级“互联网+督查”平台，展现出执行与督查并行、激励与问责并重、技术与制度共演的技术督查运作机理。当前，许多高校已经初步拥有了“数字化”督查的雏形，但距离体系化的智慧转型仍存在不小的差距。多数高校仅仅是将督办纳入了OA系统，采取线上流转的方式，渠道较为单一，信息公开缺乏透明度。督查的数字化体系建设首先需要明确体系建设的顶层逻辑，其智慧化运行应当贴合实际，符合高校切实的专业与人才培养需求，通过借鉴其他高校以及政府部门的先进智慧化治理经验，发挥“互联网+”的技术优势，建立高效的督查线性闭环通路。督查的数字化平台应当包含督查立项、事项查询、承办单位、信息报送、办理时限等模块，形成从立项到办结的全方位透明化流程，实现督查信息在数字化平台实时共享，改变督查内容交叉重复的问题。参与流程的各个部门与各个主体要能随时掌握相关信息，并对督查事项进行动态修正，减少“信息孤岛”“数字鸿沟”，实现事前、事中、事后全过程的动态跟踪与专业化判别。此外，督查还需要加强预防性控制，从决策后的分解任务开始预先介入，通过目标管理、任务跟踪和责任落实入手，尽可能借助技术手段减少执行误差的发生。高校督查工作应当通过数字化转型，从目标、条件、策略等多方面出发，上下贯通、内外结合，将督办从频繁且耗时的过程转变为持续和动态的过程。