我国机关事务治理的制度变迁研究

文/西华大学马克思主义学院 付燮寒 王贝

自1921年中国共产党成立之日起，机关事务工作就在夺取全国胜利、促进经济发展、提高治理能力中不可或缺。我国机关事务治理制度不断调整，从新中国成立初期到改革开放，再到进入新时代发展阶段，时代的变革引发制度的变迁。对于制度变迁，制度经济学提供了一套解释性极强的框架和范式。舒尔兹认为：“将一种制度定义为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。”与之相反，诺斯则将制度的变迁视为一种自发过程，目的在于追求潜在获利机会。王玉明认为，制度创新的主体有国家（政府）、团体、个人三个层次。作为制度的最大供给者而处于核心地位的政府，在制度创新中占据强制优势、组织优势和效率优势。以历史制度主义的方法分析机关事务制度变迁的影响因素；丁煌认为制度背景、政治变量、路径依赖和关键节点的“混合体”模式深刻影响着机关事务治理制度的演变。文章结合新制度经济学方法论，基于激励理论、交易费用理论、制度变迁理论对我国机关事务改革不同阶段的实践路径作提纲式探讨，分析其中的优点与不足，探求新时代背景下机关事务制度改革的变迁方向。

一、我国机关事务治理制度的变迁历程

制度变迁因特定时期的现实利益需求推动而实现。机关事务治理制度的持续演变，不仅是政府主体在实践上的积极探索，更是其适应不同时期社会生产力发展程度作出的政策调整。关注前线作战人员、满足战争所需是战时机关工作的主要任务，但不同战区的战需存在差异，所以机关事务管理标准不统一。1949年以来，政府根据社会经济发展形势，对机关事务治理的制度进行适度变革，深刻影响着机关事务的治理进程。

（一）新中国成立后机关事务治理制度的形成过程。新中国成立初期，为稳定人心、保障人民基本生活条件，机关事务工作在目标设定、管理制度和组织机构三个方面进行了变革。职能核心设定为保障职能机构正常运行的同时推进基础设施建设。管理制度由战时的实物供给制变为包干制和津贴制，在满足人民基本生活标准的基础上为骨干人员提供额外补助。从1954年下半年开始，中央直属机关全部改为工资制，随后全国各级机关也实行工资制。新中国成立以后，中央人民政府办公厅和政务院秘书厅分别设立总务处共同协理机关事务，彼时管理分散，时有扯皮现象发生。随着多方推动，政务院于1950年第62次会议批准成立中央人民政府政务院机关事务管理局主管机关事务。后在各方努力下，管理局在1953年更名为中央人民政府机关事务管理局，次年划入国务院直属机构，改名国务院机关事务管理局，专司国家机关事务管理工作。至此，机关事务从无序变为规整，分散变为集中，机关工作的稳定运行对于安定社会环境、发展社会生产、重塑国家形象起到关键作用。但也就此导致了机关的职能错位，工作重心逐渐往后勤方面倾斜，造成对其“后勤服务”特质的局限认识。

（二）改革开放后机关事务治理制度的发展过程。新中国成立以来形成的机关事务工作定式面对市场经济显得束手无策。一是社会化的工作内容使机关“小社会”的特定对象成为福利受惠者，而非普通大众。二是后勤化的工作性质让事务机关对于自身应该具有的管理职能一窍不通。伴随改革开放大格局下多种力量的推动，对以“后勤服务”为主要工作内容的传统机关事务管理工作进行改革势在必行，引入市场机制推动机关事务服务社会化并强化机关管理职能成为首要任务。1984年制定的《关于经济体制改革的决定》打破了计划经济与商品经济对立的固有认识，吹响机关服务社会化的号角。1989年发布的《关于中央国家机关后勤体制改革的意见》更是明确指出，机关事务管理体制改革的最终目标就是实现机关事务服务社会化。据此，不少机关单位尝试建立企业化管理模式，结合自身特点开发多种承包责任制。社会主义市场经济体制的建立与迅速发展，促使机关事务改革转向管办分离、加快后勤单位企业化管理、规范后勤服务市场，由此既能提高公共服务效率，又能降低机关运营成本、增加第三产业容量。1993年9月，中央编办、国管局联合印发《国务院各部门后勤机构改革实施意见》，提出机关后勤改革要适应社会主义市场经济体制。后勤管理职能列入行政，服务职能在机构、编制、经费上与机关脱钩，并入后勤服务中心。这是机关事务改革在管办分离和加快机关单位企业化管理上迈出的重要一步，为推进政企分开打下基础。1998年《关于深化国务院各部门机关后勤体制改革的意见》（以下简称《意见》）更是进一步指出1998年改革重点是理顺关系和转换机制，基本完成机关后勤管理体制的重塑。步入新世纪，国务院机关事务管理局在2005年起草了《机关事务条例》，并在2010年进一步增设了推进、指导、协调、监督全国公共机构节能工作的职能。

综合来看，改革开放初期机关事务改革重点主要在服务社会化，其次是明晰管理职能。服务社会化方面主要采取经济管理手段和实行服务承包责任制。扩大服务范围，主动对外开放，最大程度发挥人财物的综合效益，实现支出减少，收益增加，服务改善。针对管理职能，则是将工作核心由单一的生产服务向管理、保障、服务并举的行政管理活动方向转航，形成以经费管理、资产管理和服务管理为职能骨干的管理体系。与此同时，部门间的利益分割、治理法制化建设不全等问题随着改革的推进逐渐显现，预示着新一轮机关事务改革的到来。

（三）新时代机关事务治理制度的完善过程。党的十八大以来，机关事务改革持续稳步推进。治理效能的提升让利益分配、竞争公平、治理效率等问题开始引起人们的普遍关注。十八届三中全会“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引人竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”的要求为市场机制在后勤服务中的广泛应用注入新活力。至此，机关事务改革的目标可以归纳为加快社会化和市场化，以专业管理能力保障机关正常运转，提高机关办事效率。2012年10月1日，《机关事务管理条例》（以下简称《条例》）正式实施，这一举措是开启机关事务管理法制化、规范化探索历程的关键节点。这一时期，伴随国家治理体系和治理能力现代化进程，机关事务管理的核心职能逐渐由“自上而下”的管理，转变为“自上而下与自下而上结合”的治理。机关事务管理工作转轨以“治理”的模式和整体性结构跟进国家治理体系和治理能力现代化的要求，说明在环境成熟到一定程度时，需要自下而上的制度变迁配合自上而下的制度变迁以期发挥更好效果。目前，内地绝大部分省级行政区划已成立机关事务管理机构。各省级机构不但结合自身情况，借助市场进行资源最优配置，更开始强调管理模式的集约化，不断增强核心职能和专业化程度，全力实现机关事务治理的现代化，即科学高效运行。

二、机关事务治理制度变迁的动因剖析

机关事务治理制度的变迁，很大程度上是因为原有的制度供给不能满足现有相关主体的利益需求。政府主体及时转换治理思维，改革治理制度，才有可能既降低治理成本又达到理想治理效果。

（一）机关事务治理制度供需不均衡。诺斯认为，在长期的经济变革历程中，不同群体面临的初始条件的改变往往造就制度或认知模式的变化。新中国成立后，机关工作的一系列革新举措对国家的稳定与建设尤为必要。供给制能保障人民基本生活，津贴制则能激发高知群体的生产动力和创造力。当对生活资料的诉求不再局限于温饱，公平公正的分配方式进入大众视野，工资制应运而生。步入改革开放，高度集中的计划经济体制下形成的供给制、福利制、小而全、封闭式的后勤管理体制不再适用社会主义市场经济的发展要求，也让机关事务的发展受到束缚。推进改革开放，意味着传统机关事务投入多、产出少的工作模式势必革新。通过改革，机关管理方式转向科学化、经济化和系统化；摒弃供给式服务定式，探索经营式服务模式；服务范围由封闭式转变为开放式。党的十八大的召开进一步为深化机关事务改革提供法治保障，拓宽改革路径。生产方式的更替，导致了制度的供需矛盾加剧，制度的更新延迟于生产方式的更新，因此引发必要的制度调整。

（二）降低治理成本与提高效率并行是政府治理的重要动力。一种制度下预期收益与预期成本的关系在很大程度上决定了制度创新是否会发生。建国初期，成立了机关事务管理局，消除原先两处机构因职能重叠而生的矛盾冲突，人力物力浪费减少、事务处理效率明显提升。在完成生产资料的社会主义改造之后，机关事务管理的基调定为以“小而全”而突出的服务福利制。20世纪末期，要在保证运行的基础上提升效率、节约成本，以实际效益支持改革开放大步迈进，就必须一改原有的封闭模式，打造开放式的机关。不少机关单位尝试企业化管理模式，结合自身特点开发多种承包责任制。1998年发布的《意见》，对于推动政企分开、政事分开、政资分开影响重大。福利性、保障性的后勤服务单位同行政分离成立自主经营法人实体，作为提供双向服务的竞争主体进入市场。机关事务改革快速发展时期实行的政企分开、管办分离、加快进市一系列做法最重要的目的就在于降低管理成本、激活后勤服务市场，摆脱后勤服务对政府部门的过度依赖，理性组合公共服务与社会组织，助益社会主义市场经济发展。

（三）治理环境改善，制度需求增强。从新制度经济学的角度看，进行市场化改革的发展中国家面临的基本制度变迁之一，就是将与计划经济相适应的产权制度转变为与市场经济相适应的产权制度。自党的十四大明确经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制以来，机关事务的改革实践就不断向服务社会化方向发力。1998发布的《意见》明确要求，后勤由原有的经费拨付，改为按合同支付服务费，并取消按编制定额补贴，促使市场配置资源的基础性作用得到充分发挥。再者，管理与服务在各方面得以分离，管理着重建立结算制度、完善管理体制、加强监管指导。脱离行政进驻市场的后勤服务单位，自主生产经营的积极性得到极大提高，可以根据自身需求进行发展规划与实施。与此同时，后勤服务单位各项机制的转换提上日程，包括管理机制、经营机制、激励约束机制、社会保障机制，深化用人用工制度和收入分配制度改革，增强其自我生存、自我发展能力。治理环境的持续改善为新的制度需求的提出创造了良好的条件，新的需求也是促进治理环境改善的重要动力。

三、我国机关事务治理制度完善的思考

新制度经济学借助交易费用这一概念，明确指出制度的最主要功能在于降低交易费用。我国机关事务的变革历史充分证明，制度的供给与需求在均衡、非均衡的动态转换中不停往前，法制化、信息化的多元协同治理将成为机关事务治理的必然选择。

（一）加强制度创新，避免陷入负面路径依赖困境。制度均衡和路径依赖是制度变迁理论的重要组成部分。制度均衡是人们对既定制度及制度结构的满意或满足状态，制度非均衡与之相反，表明制度供给不能满足人们的制度需求，进而引发制度创新。路径依赖的影响具有两面性：正面路径依赖表现为汲取成功经验，结合实际需求创新制度，充分利用现有资源从事收益最大化的活动，促进机关治理能力提升和社会主义市场经济发展；负面路径依赖则是脱离实际需求订立制度而导致利益固封，阻碍普遍民众受益，甚至导致社会经济状况衰退。机关事务治理的路径依赖由报酬递增、不完全市场、既得利益诸多动态实际需求共同构成。因此，要抓住新时代全面深化机关事务改革的“关键需求”，以党政体制为依托，分析运行逻辑，提升服务标准化，以标准化促规范化，推动机关事务工作的质效变革。及时将机关事务治理的成功案例转化为机关事务治理的普遍制度，强化正面路径依赖，消减负面路径依赖，为机关事务治理现代化提供政策引导和制度保障。

（二）重视法治建设，优化机关治理职能。新制度经济学认为，变人治为法治是发展中国家进行市场化改革必然会面临的难题。机关事务改革进入攻坚阶段，法制法规建设需求也日趋紧重。立法方面，以《条例》为支撑，处理好与相关国家法律法规、党内法规的衔接问题，并制订与其配套的行政法规和规章，促进机关事务工作的法治化与规范化。执法方面，加大对法律法规执行状态的监督与检查，建立以权力运行过程规范为中心的绩效考核，确保将经费、资产等限定在法律框架内运行，保证治理目标贯穿资源、投入、产出的全过程。关注具体制度的科学性、可操作性、高联动性，推动制度缺陷向规范制度转变，形成行为规范、公正透明、运转协调的现代化管理体制。

（三）多元主体协同治理，合力打破“碎片化”僵局。作为机关治理体系和治理能力现代化过程的重要体现，多元主体参与的协同治理模式在现代化治理中不可缺席。政府、市场和社会的协同互动所构成的治理系统是完善机关事务治理体系的关键节点，要打破长期以来政府、市场和社会三者之间以及各主体内部的“碎片化”僵局，就必须借助信息化重塑政府与市场、社会的关系。机关事务部门与市场、社会等主体广泛建立规范的合作伙伴关系，实现资源共享、互惠互利，打造致力于机关事务更优治理的协同网络。与此同时，建立制度化的交流平台和协商对话机制，促进机关事务管理部门与市场和社会的良性互动。制度变迁的核心任务在于建立良性互动的治理关系，在深化改革的时代背景下，合理利用市场机制、社会组织等方式开创机关事务治理市场化、社会化新路径，将助力实现以“运行保障”为主要表现形式的现代机关事务治理状态。

四、结语

新制度经济学将制度视为稀缺的生产性资源，而这种稀缺的资源主要由政府提供。我国机关事务治理制度的变迁，从新制度经济学方法论的视角来看是制度供给和制度需求相互作用的结果。制度变迁是一个持续不断的过程，当制度的供给和需求基本均衡时，制度是稳定的；但因为制度环境和成本收益处于不断变动的状态，必然会打破原来的均衡，出现制度的再创新，于是发生制度的变迁。纵观我国机关事务变革的演进历程，新制度经济学的应用具有积极作用。鉴古可通今，为在新时代全面深化改革背景下顺利推进机关事务治理转型，机关事务的内生变量作用必须引起重视。