从市管县到省管县行政区划调整演变

文/浙江工商大学公共管理学院 何雅婷 王燕锋（通讯作者）

一、行政区划的文献述评

（一）历史沿革的研究视角。不少学者对行政区划自新中国成立以来的背景、内容进行了整理。浦善新对我国行政区划沿革做出细致梳理，建国初期，设立大行政区，省区重组；1954将11个直辖市改为地级市，大量市和县撤并。60年代受到政策失误和自然灾害影响，市数压缩，县数扩张；80年代，实行市领导县体制，地级市数量上升，县经调整数量下降；张可云等人依据行政区划的历史调整的特点，划分为探索、加速、调整、优化时期。

（二）经济发展和城市化的研究角度。林拓从全国战略的视角观察，东部发达地区行政区划调整逐渐向西部内陆地区推进，在城市化的进程中，省、市、县之间的内生化关系发生转变，并采用“尺度理论”分析我国行政区划调整，在计划经济时期注重国家尺度的开发，市场经济时期注重城市尺度的开拓，典型的代表就是市管县体制，但并未从根本上解决城乡二元对立的局面。

（三）政府职能的研究视角。张婷认为，行政区划的本质是政府履行职能和实现执政目标在国土领域上的映射。行政区划调整并不是一项稳定的变革的活动，内生变量为政府执政的目标变动，外生变量为社会环境变化；叶林持有相同的观点，政府在行政区划的过程中具有很强的主导性，政府上下级之间的博弈拉扯，共同塑造了行政区划的内核。

二、市管县制度确立的背景

（一）市管县制度诞生背景。市管县制度最早萌芽于市创立之处，在新中国建国初期得到发展。新中国成立之际，城市和农村地区工农业划分严谨。当时实行市管县制度为了保证农产品在城乡之间供应，助力城市工业化建设。1959年，全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》。这一法案的出台从法律层面上肯定了市管县制度的合法性。60年代初经济遇寒，使得市管县制度回落低谷。十一届三中全会后，我国开始不仅指明以经济建设为中心，也为城镇化建设设定新的目标。1982年，中央的51号文件对市管县政策在经济发达地区的推行持肯定态度。1983年2月，中共中央、国务院下发《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，各地实施市管县积极性高涨。1999年，中央先后发布《关于调整地区建制有关问题》《关于地方政府机构改革的意见》，从此加快了市管县制度在全国范围内的实施。通过1999～2020年全国地级市和县数量统计表，可以观察到1999年之后地级市的数量有显著的上升。与此同时，县的数量在2001前后出现增加波动。1999年，中央先后以政策推行市管县，使得地级市数量出现上浮。

（二）市管县制度产生理论分析。一是经济发展是制度产生的内生力。市管县制度是一项将经济发展水平高的中心城市，划定为一级政区单位，由其管辖周边的县（市）域的政策。中心城市发展至一定规模时，以此辐射周边县发展，有效实现互补需求。根据增长极理论，在地理空间上体现为一定规模的城市，拥有不断扩展的工业体，对外呈现扩散和回流效应。二是政治规范是制度产生的保障。计划经济时期采取行政集权管理模式。在地方管理方面上，往往增设行政层级实施管理。因县域居民政治水平低和自我组织管理能力弱，需要依靠政治和社会发展水平较高的市来领导治理县，推动城市行政区同经济区建立良好的一致性。三是社会融合是制度产生的根本。市管县制度有力打破了城乡分割局面。中心城市冲破制度的束缚，开放式经济区的建立拓宽了发展腹地，使得城市自我管理能力显著上升，社会融合度不断提升。通过市管县制度的实施，城乡之间优势互补，人流、物流、信息流可自由交汇互通，使得社会区域分割得以弥合。

三、市管县制度内的问题

（一）效率问题。行政层级增加，运行效率下降。在市管县制度未取得合法性地位时，省和县之间隔着一个地区行署，其本质为虚级建制。但在确立市管县后，省和县之间相隔层级得以确立。布劳对科层制内部结构做过详细论述，从科学管理角度分析科层制，行政层次越多，传递的渠道越长，信息的失真率越高。在科层制的体系内，决策自上而下的传递和实施，工作需经每一层级分解加码，工作效率下降。市管县制度的确立，在省县之间人为地制造出一个行政层级，降低了信息传递的速度和行政管理效率，使得中央的决策部署未能在时效性内执行。

（二）成本问题。管理层次变多，行政运行成本增加。实行市管县后，省和县之间的层次由虚变实，必然要对政府机构设置方面做出相应的调整。市管县的实行中地改市增设行政机构，党委、政府、人大、政协、纪委五套班子，行政管理成本上升。为控制人员管理成本上升，1993年通过《关于党政机构改革的方案》，地区党政机构控制在30个左右，编制控制在90人左右，地级市机构控制在50个左右，编制平均210人左右。由表1可知，在1999年之后的5年时间里，平均每个市领导县级政区数量不断增加，导致了行政成本增加的局面。

表1 1998～2004 年中国市领导县统计表

（三）财政问题。市界于省与县之间，既不是完全宏观也不是完全的微观，市政府职能也是两头各拉扯部分，获取部分省下放的职能，上收截取部分县政府职能，导致县政府自我管理职能难以施展。加之财政体系“强中央，弱地方”模式受到地方的效仿，财权层层分解，市更多支持中心城市发展，使得县级政府出现财政困难问题。

四、市管县到省管县制度转变诱因

（一）省管县制度出现理论分析。1.扁平化理论。美国管理学家德鲁克最早对扁平化的特征做出解释。他认为，组织存在一个激励所有成员共同奋斗的目标，并且每个成员都是各自领域内的专业人士。现代扁平化组织强调，决策高层与执行操作层中间相隔的管理层越少，更有助于提高组织效率，使得管理者能够更及时地掌握市场动态。省管县制度的实施，减少了市的行政层级，使得省政府更好的管理县，县也获得更多的自主权。因此，实行扁平化结构是行政区划改革的必然趋势。2.官僚制的逆向效率悖论。韦伯曾在《经济与社会》中写道：“从纯技术角度出发，行政组织的官僚形态能够实现最高程度的效率。”韦伯认为理想型的科层制特征构成金字塔形组织，在运行过程中存在“逆向效率悖论”。设想金字塔结构不断地扩大，决策命令自而下传递，任务分工逐级分解，决策至实施已相隔数日，无法对外界变化做出迅速反映。因此，行政制度调整不可避免。

（二）省管县制度出现实践分析。1.信息技术和信息效率。技术的变化对制度变迁的速度有着重要影响。对一个组织而言，层级越多，信息链条越长，传统的文件传递模式，存在信息不安全和反馈不及时的情况。随着信息技术的发展，对加快制度变迁起着催化作用。互联网的普及使得电子政务、数字政府建设迅猛发展，政府与民众之间的隔膜逐渐被互联网突破，交流愈发通畅。与此同时，基础设施完善，交通工具升级，不断缩小省与县之间的距离，方便由省政府供应县政府相应需求的物资，也为省直管县制度提供技术和信息支撑。2.国家政策试点扶持。国家决定产权，并运用合法的强制性手段对特定的地区进行制度安排。政府的功能在制度变迁的过程中不容小觑。省直管县必然会使得部分群体的利益受损，制度推行受到阻碍，国家的参与能够给予利益受损者补偿。2002年，出现“强县扩权”之举，浙江、广东、山东等地，省政府赋予经济强县社会管理权和经济管理权，并实行财政直管县。浙江省较早地走在了省管县改革前沿。2002年，县财政收入超过1个亿达57个；2003年，30个县进入全国百强县的行列，这份成绩十分优异。2005年，我国提出省直管县改革试点工作，并指出有条件的地方推进政策实施。3.社会主义市场经济体制确立。随着市场经济体制的完善，政府职能也悄然发生转变，逐渐从微观管理向着宏观调控转化。不少学者认为计划经济时期鼓励设置的市管县，企图用行政的手段用市带动县域经济发展，是有违市场经济发展的，因为市场经济体制强调市场的主动性。行政审批权下放，基层积极性提升，行政设置的扁平化，就使得省政府有更多的精力站在宏观角度管辖多个县域。

五、省管县存在的问题

（一）省管辖半径扩大。撤销市管县，取而代之实行省直管县制度，中间管理层减少，省管辖半径就要进一步扩大。这对省政府工作能力而言也是一项挑战。查阅2005年国家行政区划统计年鉴可知，以2005年行政区划数据为依据计算，平均每个省级行政单位管理着106个县域。繁杂的行政事务对政府来说仍是负担。

（二）事权与财权分工模糊。事权和财权的失衡状态，都无法使政府保持最佳的运行。1994年分税制改革和2002年所得税改革，仅解决了财权不明晰的问题，并未对事权划分协调。我国在推进省管县体制后，在一定程度上调整了“省—市—县”三者之间的关系，但并未从根本上调整事权的配置问题。经省直管县财政改革，省将部分财政权下放给了县，避免了地级市对县域的财政截留问题。县政府虽获得拥有较大的财权自主性，但大部分事权依旧掌握在市政府的手中，容易造成市和县在行政和财政关系方面的冲突。

（三）省的调控力度难度上升。政府的经济运转总体还是依靠行政命令，经济建设依靠法律法规，但是政府之间的关系还未能完全依赖法规文案进行调整。省管县体制改革使得县域得以扩权，在省对县的行政管理权限没有为实质性的强化，会使省在宏观调控和县域自主性发展造成冲突。不仅如此，各省辖县为了争夺省政府的财政转移支付和项目申请，县与县之间也会制造出新的矛盾。

六、结语

行政区划作为国家结构形式在国土上的空间映射，发挥着重要作用。为了适应城市化和市场化的发展，行政区划出现市管县至省管县的制度探索。市管县制度运行中不断暴露出来的矛盾和问题，循序推进省管县制度的发展。行政区划调整工作不可一蹴而就，省直管县制度改革也非一帆风顺。因此，由行政区划带来的制度变迁问题，需在具体实践中不断探索。