健全充满活力的基层群众自治制度的几点思考

文/中共河南省安阳市委党校 程颖宜

党的十九届四中全会对坚持和完善人民当家作主制度体系作了重要工作部署，其中明确指出要健全充满活力的基层群众自治制度。我们必须首先正确认识这一基本政治制度，坚持问题导向与目标导向相结合，才能更好地坚持和完善这项基本政治制度。

一、正确认识基层群众自治制度的重要作用

（一）基层群众自治制度的内涵。我国的基层群众自治制度，是指城乡居民群众以相关法律法规政策为依据，在城乡基层党组织领导下，在居住地范围内，依托基层群众自治组织，直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等权利，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的制度与实践。既是我国的一项基本政治制度，也是公民实现当家作主的一个重要载体。

（二）基层群众自治制度的重要作用。1.基层群众自治制度是人民当家作主制度体系的重要组成。在我国，公民的知情权、参与权、表达权、监督权很大程度上通过在基层自我教育、自我管理、自我服务、自我监督得到实现。发展社会主义民主政治，保障人民当家作主，基层群众自治制度是重要载体和实现途径。2.基层群众自治制度是社会健康发展的重要保障。在今年抗击新冠病毒疫情中，中国的制度优势表现得淋淋尽致。基层群众自治制度的优势和作用得到充分发挥。在党的坚强领导下，通过自治组织，有效防控了疫情在农村、社区、工厂的蔓延，全国人民通过自治组织，迅速凝聚起来，广泛参与到疫情防控中去。基层群众自治制度能通过自治组织将广大人民群众凝聚在一起，保证社会健康发展、良性运行。3.基层群众自治制度是党的领导在基层的有效载体。党的路线方针政策、党的工作部署在基层，既通过党的基层组织发挥战斗堡垒作用贯彻下去，又必须通过基层自治组织具体落实。一方面，党的领导需要通过基层群众自治制度在基层得以实现；另一方面，党的坚强领导也保证了基层群众自治制度的健康发展。

二、基层群众自治进入“后选举时代”存在的问题

随着公民意识的觉醒以及法治意识的增强，公民有序政治参与能力提升，基层群众能较为规范地按照法定程序行使选举权进行换届选举，基层群众自治的发展进入“后选举时代”。在新的发展阶段，人们更关心的是对基层各项公共事务管理的参与度有没有提升，如何更多地参与到基层治理中去。基层群众自治更多的问题集中在了如何适应新形势的变化，与时俱进地开展城乡社区治理和其他基层民主的开展。

（一）创新不足制约活力的发挥。要使基层群众自治充满活力，必须充分结合自身的特点，丰富自治的形式、拓宽民主的渠道。但在实际中，大量社会事务转嫁给基层组织，村支“两委”成为基层政府的“腿”，导致其工作行政化，工作量严重超标。基层组织从事大量行政工作，疲于应付各项检查，创新的激情不足。同时，为了规范基层工作，上级政府又利用各类指导意见等方式制定条条框框，束缚了基层群众创新的空间，使一些地方的基层群众自治形式单一、千篇一律，也有的不符合当地实际情况。

（二）有序政治参与水平有待提高。基层群众自治要求群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是公民有序政治参与的重要方式。然而，现阶段公民本身的政治参与能力不足、经济基础的薄弱，导致公民政治参与热情不高、制度发展不健全、公民政治参与的渠道不畅通，这些局限性限制了基层群众有序政治参与的水平。

三、如何健全充满活力的基层群众自治制度

（一）正确对待基层群众自治实践的创新。我国基层群众自治制度的发展完善很大程度上受到基层群众自治创新实践的推动。以城乡社区自治为例，从城镇居民委员会和村民委员会这两个自治组织的诞生，到确立宪法地位，再到现在很多立法的规定、党的文献中的提法都来自最基层的实践创新。例如，2010年修订的《农村村民委员会组织法》对选举方面的修改，就是把江苏的选举经验变成了法律；再如现在经常提到的四民主——民主选举、民主决策、民主管理、民主监督最初也是在农村自治实践中首先提出的，随后才在全国推广。类似的还有“4+2”工作法、网格化管理等等。健全充满活力的基层群众自治制度就必须对基层群众的创新持有正确的态度。首先应该鼓励群众的创新精神，调动群众积极性，发挥人民群众的集体智慧，面对日益高涨的群众创新的积极性，基层领导干部应该鼓励和调动而不应该打击和压制。其次，政府应该把握方向、引领政策，保证基层的创新沿着正确的方向发展。同时加强基层党组织建设，发挥基层党组织战斗堡垒作用，在基层治理过程中将中央精神和工作部署引领大家贯彻落实。最后，对创新不要轻易定论。很多典型案例，刚开始实践都有不足之处，都需要在实践中进一步完善。基层领导干部不能急于要政绩而轻易肯定，也不能因为某些创新突破了现有体制而轻易否定，交给实践去检验，实践是检验一切真理的标准。让基层群众自治制度充满活力，地方领导解放思想、坚持通过实践检验的态度十分重要。

（二）加强基层党组织建设与保障基层群众民主权利相结合。党的十九届四中全会指出要“健全基层党组织领导的基层群众自治机制”。发展基层群众自治制度，必须发挥基层党组织战斗堡垒作用。基层群众自治制度这项基本政治制度的完善与发展需要我们理清思路：该项政治制度的实质是要激发14亿中国人的活力，在最基层实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，参与到社会治理当中。但自治并不是说国家政权放任不管，基层群众自治必须在党的领导下沿着正确的方向和道路前进。因此，健全充满活力的基层群众自治制度，说到底要研究两个问题——一个是如何扩大和保障基层群众的民主权利，另一个是如何加强基层党组织建设，将党对一切工作的领导在群众自治中加以落实。如何将两者结合起来是我们今后基层工作的重点。基层党组织和基层群众创造出了很多有效的模式值得我们研究和借鉴。例如河南邓州的“4+2”模式。“4+2”工作法是党的领导同村民自治的有机融合，由于“4+2”工作法中有党支部提议和党员大会审议这两道程序，因此党组织的作用在村庄管理中尤为明显。村党组织既是“4+2”工作法决策管理事项的发起者，也是整个流程的组织者，还是决策实施的推动者，充分发挥了基层党组织战斗堡垒作用，也有利于中央对乡村振兴的各项部署和中央精神在基层的贯彻落实。

（三）拓宽丰富基层群众自治渠道和途径。根据目前我国法律规定，农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表大会等基层组织是基层群众行使自治权利的载体和平台。然而随着基层民主实践的发展，已经远远突破了这些传统的载体和平台。自治组织范围的扩展在城市表现的尤为突出。随着城市框架的拉大，商品住宅区的兴起，在城市居民委员会（社区）之下，每个小区都有自己的业主委员会，大型的住宅区除了业主委员会外，每栋楼都有自己的楼长，每个单元也有自己的组长，就小区一些重大事情召开楼会，虽不似业主委员会那样正式，但也是大家最直接的参与自治的一种实践形式。此外，党的十九届四中全会指出要构建基层社会治理新格局，群团组织、社会组织、行业协会等渠道和平台也应受到重视。因此我们健全充满活力的基层群众自治制度，就要尊重实践，正视现实，及时地将这些自治机构、组织纳入法治化、制度化发展轨道，才能推动群众自治的发展。基层治理充满活力还要充分利用新的技术和方法。应充分利用 “互联网+”、 学习强国、公众号等新技术、新方法丰富基层群众自治的实践。

（四）完善相关立法，为基层群众自治制度的发展完善提供法治保障。根据实践的需要，应加快主要法律的修改和配套法律法规的制定。2010年《中华人民共和国村民委员会组织法》修订；2018年底修改了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》；2009年修改了《中华人民共和国工会法》；2018年修改《物业管理条例》。虽然几部相关法律相继修改，但立法力度仍满足不了基层活跃的实践发展。很多的创新实践虽然收到很好效果，但在立法上找不到依据，急需法律法规的正名和支持。因此配套的关于四项民主的立法也显得很重要。一些省份也纷纷已以地方立法的方式加以规范，例如很多省份都制定了村务公开条例。此外，为了响应中央提出的“自治、法治、德治”相结合的基层治理体系，2018年12月，民政部、全国妇联等7部门联合发布《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》，要求地方基层开展相关工作。在实践中如何制定村规民约，使村规民约与国家法律有效衔接，也需要加以规范。总之，党的十九届四中全会站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，提出健全充满活力的基层群众自治制度，并作出重要工作部署意义重大。构建基层社会治理新格局中，基层群众的参与必不可少。一个充满活力的基层治理体系，一定能激发社会潜能，保障人民当家作主的权益，推动中国特色社会主义民主政治向前发展。