思考制约疾控机构发展的两个难题

文/湖南省疾病预防控制中心办公室 姚敏

新冠肺炎疫情发生以来，各级疾控机构勠力奋战，坚守在抗疫的第一战场，竖起了坚强的防疫屏障。复盘新冠肺炎疫情防控，最大的问题在于疾控体系建设和发展，职能职责定位、经费保障、激励机制建立等各方面仍然存在明显短板，要继续改革完善。解决当下制约疾控机构发展最突出的瓶颈问题，只有找准事业单位改革和事业发展、基层期盼的最佳结合点，才能确保改革释放出发展的动力、才能筑牢全民健康的基石。

一、疾控机构存在的两个难题

（一）疾控机构体制机制不活。首先，事业单位分类改革的定位不明确。疾控工作是公共服务的重要内容，是政府公共卫生管理职能的延伸。疾控机构同时带有公益属性、行政属性和科研属性，需要建立与工作相适应的保障和激励机制。将疾控机构定位为公益一类事业单位，由政府全额保障。理论上，规范、剥离有偿公共卫生服务，将促使疾控工作逐步回归公益性。但是由于财政保障配套政策的不完善，疾控机构被迫进入改革的阵痛期，机构如何生存、人员队伍如何稳定、如何重新定位公共卫生职责范围、疾控技术力量尤其检测检验能力如何维持等问题是各级疾控中心主任的普遍困惑。各地探索不同的发展道路，部分疾控机构完全按照公益一类事业单位的要求开展公共卫生服务，疾控机构生存发展压力巨大。部分疾控机构延续在政府全额保障的前提下提供有偿服务的发展模式，勉强维持机构运转。其次，疾控机构的管理体制不顺畅。疾控工作的组织、管理合力形成难，为疾控职能的有效落实带来阻力。以基本公共卫生服务项目为例，一方面，疾控机构由于缺乏经费保障，无法完全履行项目工作中的督导、培训等职能；另一方面，基层医疗机构和专业公共卫生机构的融合情况不佳，因督导检查、培训不到位或医疗机构实施项目工作被动，广大群众无法真正享受到医改带来的健康福祉。疾控机构和基层医疗机构都是实施基本公共卫生服务项目的重要组成单位。由于各级医疗机构均未设立公共卫生科室，医疗机构对公共卫生工作重视程度和配合程度都不够，网络直报、病例筛查等公共卫生职能无法得到有效保障，疾病防控工作逐步被边缘化。

新冠肺炎疫情发生以来，党和政府的领导、联防联控等指挥调度体系在疫情防控中展现了出色的领导能力、应对能力、组织动员能力、贯彻执行能力。复盘疫情防控战役，我国重大传染病防控体制机制建设、科学的应急指挥体系和高效的医防融合体制依然有很大的提升空间。

（二）保障不足导致疾控机构生存发展的困境。首先，政府保障不足。一方面，机构编制总量不足，部分单位有编无人。以中部某省疾控中心为例，机构总编制数9298（扣除省级专病防治机构不从事公共卫生人编制数），平均为1.36/万人，低于1.75/万人比例。市级机构比例最低的仅0.15/万人，县级单位最低的仅为0.29/万。受限于编制的不足，全省80%的疾控机构有外聘专业技术人员，占在职人数的16%。在编制总量不足的同时，由于当地财政困难等原因，不允许疾控机构满编运行，为了完成工作任务，外聘人员的现象比比皆是。在区疾控中心尤为突出，如湘中某区级疾控中心核定编制30个，在编只有9人，外聘10人，外聘人员反而成了业务工作的主力军；另一方面，维持疾控职能最为重要的经常性维持经费仍不足。以2017年财政基本支出拨款占基本支出比例来看，省疾控中心为33%，67%的人员和公用经费缺口依靠事业收入的“自体供血”弥补；市州和区县的比例分别为62%和59%。财政保障不足导致公共职能偏废的体制根源依旧存在，“财神跟瘟神走”的现象仍没有改变，长效稳定的政府保障机制未建立，政府投入的增速严重滞后于社会经济的增长速度。特别是2016年以来，随着收费政策取消、二类疫苗零差价后，财政没有及时弥补经费缺口，导致疾控机构出现了难以为继的运转和生存发展困难。倘若不改变上述经费保障体制，疾控机构的前期建设成果将前功尽弃。其次，绩效分配机制不能发挥激励作用。目前全国疾控机构均出现了人才流失、队伍不稳和功能弱化的问题。近5年，省级疾控工作任务从9大类21项增加到41大类117项（增长40%），实验室检测任务量增加近3.5倍，而同期全省疾控人员减少了600人，使公共卫生安全保障面临潜在风险。流失人员中73%为专业技术人员。究其原因，一是疾控机构具有社会责任大、突发事件多、工作任务重、人少活多矛盾突出，而现行的公益一类机构绩效工资制度无法体现专业技术人员劳动价值。目前各级疾控机构承担的政府指令性任务越来越多，并有继续增长趋势。二是现行绩效工资制度总额核定不科学，不能体现疾控工作价值，未起到有效激励作用。政府核定的疾控机构薪酬标准核定普遍低于社会平均工资增长水平，甚至出现零增长、负增长，与快速增长的工作量、高强度、高危险性的岗位付出不匹配，薪酬水平与工作任务严重脱节，导致高层次人才引不进、骨干人才留不住、基础人才招不到的问题日益突出。

二、建议

“突如其来的新冠肺炎疫情对全国各级疾控中心的应急处置能力是一次‘大考’”。在疫情防控持续向好的过程中，也暴露出疾控体系诸多问题和短板，急需加快改革完善。

（一）改革完善疾病预防控制体系。首先，在制度建设上解决疾控机构的定位问题。公共卫生体系建设是健康中国战略实施的基石，公共卫生安全是国家安全的重要组成部分，必须与国家治理体系和治理能力现代化保持同步。要始终坚持以人民健康为中心的建设导向，坚持公共卫生体系是主导国家公共卫生安全的专业机构，切实承担国家公共卫生安全的管理和技术支持。其次，创新疾控中心管理体制。将疾控体系纳入国家行政管理体系，形成强有力的疾病预防控制指挥协调系统。整合国家级疾病预防控制的行政和专业机构，组建兼有技术和行政职权的国家疾控局，统筹全国公共卫生工作。全国实施疾控系统的垂直管理，省级及国家级实施双重管理，以上级疾控机构管理为主，各级疾控机构协同合作。公共卫生局负责辖区日常公共卫生应急管理工作，接受卫生健康委和应急管理部门的双重管辖。鼓励各地结合实际开展机制体制创新，允许市县层面在体制机制设计方面更大的自主创新空间。最后，推动预防关口前移。强化多部门疾病预防控制职能，再次明确教育、农业、市场监管、药监、公安等部门和医疗机构的疾病防控职能职责，巩固联防联控工作机制和会商制度。改革现行公共卫生服务方式，合力推进重大公共卫生服务项目和基本公共卫生服务项目的整合。在各级医院设立公共卫生科，配备专业的公共卫生人才队伍，提高疾控机构和医疗机构履行公共卫生服务的工作效率。更好地为社会提供公共卫生服务，科学界定疾控机构的职责范围，原先边界模糊的公共卫生服务，如学生体检、托幼机构的消毒监测等工作统一由疾控机构承担，所需费用由政府全额保障。合理安排基本公共卫生服务项目补助资金，以保障疾控机构有效履行基本公共卫生服务项目职能。

（二）解决疾控机构的保障问题。一是加大疾控机构的财政保障力度。落实中编办、财政部、国家卫计委《关于疾病预防控制机构编制标准的指导意见》（中央编办发〔2014〕2号），全国已经有十余个省市自治区出台了本地区疾控机构的编制标准。未出台的地方需要尽快出台疾控机构编制标准，按照常住人口万分之1.75的比例核定疾控机构编制，以省为单位实行总量控制、统筹安排、动态调整。

按照《国务院办公厅关于加强传染病防治人员安全防护的意见》（国办发〔2015〕1号）、《国务院办公厅关于进一步加强疫苗流通和预防接种管理工作的意见》（国办发〔2017〕5号）等文件，科学核定疾病预防控制机构绩效工资总量，并建立合理的绩效增长机制，疾病预防控制机构的人员经费、公用经费和业务经费，足额列入预算，由同级财政予以保障。建议各级财政按照全额事业单位标准，年度统一预算人员和公用经费，并根据工作需要拨给充足的工作经费。妥善解决各级疾控中心人员和公用经费保障水平低、设备购置维修费用不够、业务和实验室用房不足等问题，疾控机构所需的基本建设、设备购置等发展建设支出经费，由地方政府预算全额安排所需人员、公用和业务经费。二是将疾控机构划分为公益二类单位。疾病防控是公益性事业单位，需从维护国家安全的角度，坚持公益属性，落实政府责任，加大财政投入和保障。目前，全国各级疾控机构普遍存在经费保障力度不够，无法满足机构生存和发展需要的问题。全省大部分疾控中心名义上是公益一类事业单位，但实际并没有落实全额保障。需从维护国家安全的角度，坚持公益属性，落实政府责任，加大财政投入和保障。在切实落实公益一类事业单位政策的基础上，尽快落实“一类保障、二类管理”的政策，将疾控机构定位为全额拨款的公益二类事业单位。在政府财政“保基本”的前提下，继续允许疾控机构利用现有的技术力量，为社会提供有偿的自愿委托公共卫生服务，取得的收入上缴国库后由财政返还或作为经营服务性收入缴纳税收后，按照***总书记“两个允许”的指示要求，主要用于单位事业发展和疾控机构提供增量绩效的来源，以缓解政府的财政负担。三是提高疾控人员的薪酬水平。促进疾控机构健康稳定发展不仅需要财政的全额保障，也需要适合疾控行业特点的绩效激励机制。应该建立与疾控职能相适应的薪酬制度，以体现疾控工作价值为目标，科学确定行业薪酬水平，落实卫生防疫津贴，按照疾控系统公共卫生专业技术人员收入不低于同城同等医疗临床专业人员平均水平的标准核定绩效工资标准。完善多劳多得、优绩优酬的分配激励机制，充分调动积极性和创造性，以稳定的待遇实现疾控人才队伍的稳定和发展，实现绩效工作改革“调动事业单位工作人员积极性，促进社会事业发展、提高公益服务水平”的医改整体目标。