广东省区域宏观税负失衡研究

罗春梅 刘映曼

摘 要：选取最有利于研究区域税负的统计口径，结合实证结果对广东省区域宏观税负差异进行分析，提出产业发展结构差异和非税收入占比不断攀升是税负失衡的主要原因，并对促进产业结构转型升级、优化税收制度等方面提出政策建议。

关键词：广东省;区域;宏观税负;失衡

中图分类号：F812.42      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）23-0125-03

改革开放以来，作为排头兵的广东省，经济社会发展取得了举世瞩目的成就。从财政收入总量上分析，广东省连续28年位居全国第一，即使是实施大幅度减税降费政策的2019年，全省一般公共预算收入也以12 651.46亿元和增长4.5%的比例蝉联第一，远超排名第二的江苏省。然而，广东省内部发展不平衡也是不争的事实。尽管省政府近年来实施区域协调政策，加大对较落后地区的扶持力度，但粤东、粤西和粤北地区的经济发展水平仍与珠三角地区存在较大的差异。其中，经济发展失衡与区域税收负担失调互为因果，不均衡的税收负担水平会抑制经济的发展，并进一步拉大区域发展差距。本文拟对这一问题展开研究。

一、广东省区域宏观税负差异分析

（一）选用中小口径税负指标

宏观税负水平较客观地衡量纳税人负担的轻重，反映了政府参与收入分配的程度。根据现有文献，在理论界演化出三种口径，采用政府收入占GDP的比重来反映，但分子采取不同的统计口径得出的结论迥异：一是税收收入;二是财政收入，主要包括税收和非税收入;三是全部政府收入，分别代表窄口径、中口径和宽（大）口径宏观税负。

理论上，大口径的指标最为真实、全面地反映政府集中财力的程度和整个国民经济的负担水平，也便于用作国际比较。但在现行政府收入较不规范的财政语境下，难以获得完全精确的制度外统计数据。而单纯以小口径的税收收入做出的比较显然又不能反映企业税负的全貌，即小口径过窄而大口径又不准确。近年来，随着非税收入的统计愈来愈规范，从数据的完整、权威、可比3个因素考虑，以税收收入和非税收入为主的中口径的指标分析则更能研判现实税负水平。

（二）四大区域税负结构及变化趋势特点

根据广东省统计局的官方文件，广东省21个地级市共分为四大区域：珠三角地区、粤东地区、粤西地区和粤北地区。下文对区域内税负水平进行测度和比较。

1.中小口径总体税负水平对比

由表1知，2012—2017年，珠三角地区小口径宏观税负在7%—8%的范围内波动，2015年达到峰值7.97%，中口径宏观税负在8%—10.3%之间，且历年的宏观税负均高于其他三大区域。

2.宏观税负呈区域差异化特点总结

（1）经济发展水平呈内在扩张的势头。截至2017年，珠三角地区人均GDP水平达近10年最高值。其中，2017年珠三角、粤东、粤西和粤北地区人均GDP水平分别为10年前的2.28倍、2.73倍、2.85倍和2.52倍，体现出税收与总体经济发展之间相互依存的关系。

（2）区域宏观税负水平差距拉大。无论是小口径还是中口径税负，珠三角地区总体税负水平都高于粤东西北地区。然而，从税负增长趋势来看，粤东西北地区宏观税负水平增速较快，尤其2016年“营改增”实施政策之后，是粤西和粤北地区税负弹性系数提高的幅度相对较大，增速高于粤东和珠三角地区。

这一点还可以从中小口径税负对比得出结论。因为，小口径税负数据显示，粤西和粤北地区整体税负较低;而中口径税负水平粤北地区却明显高于其他各区，2016年和2017年该区中口径税负分别是小口径税负的3.70倍和3.43倍。

二、区域宏观税负失衡的进一步研究

（一）经济发展水平与宏观税负总体水平的高度一致性

一个地区经济发展水平越高，可供分配的物质财富就越丰富，可承受的税收负担就越重;反之则反是。珠三角地区2017年的人均GDP是粤东西北地区人均GDP的4倍，而粤东地区的人均GDP水平整体高于粤西北地区，且差距随着时间推移不断增大。通过比较可以发现，东部地区GDP增长速度快于西部地区，相应的，东部地区宏观税负也高于西部地区，两者之间呈现出高度的一致性。

（二）产业发展结构差异是形成区域宏观税负失衡的主要原因

在政策、征管和经济总量因素一定的条件下，经济结构不同，税收贡献也不一样，主要表现在各区域产业分布（配比）不同。在中国税制体系下，第二、三产业尤其是第二产业比重较高的地区承担着较高的宏观税负。例如，珠三角地区得益于地理位置和改革开放政策的实施，是各类先进制造业的汇集点，如各类装备制造业、交通运输制造业等，均是税收产出率高的行业，且珠三角地区占了全省制造业的重点税源企业八成、税收贡献度达九成，珠三角地区税负长期较为稳定。

然而，产业结构优化程度与宏观税负高低并非绝对的正相关。以粤东西北區域为例，如表1所示，经济相对发达的东部地区宏观税负反而轻于经济相对落后的西北部地区。首先，粤北山区小口径税负最低，而中口径税负最高。该区为广东省的生态功能区，山多地少，矿产、农林和旅游资源相对丰富，以资源密集型的第一产业结构为主。同时承接珠三角的产业转移。粤北山区的制造产业非金属矿物制品业（主要是水泥、混凝土企业、烟草业集中）近年来受成本增加的影响，拉高了粤北山区制造业平均税负水平。其次，粤西地区人口密度和城镇化率较低，服务业发展遇到很大瓶颈。其产业主要以临港重化工业、石油为主，属于偏资本密集型产业。相比较毗邻珠三角的粤东地区（“深汕一体化”政府项目的实施使得粤东地区提速较快），企业利润空间不大。

（三）非税收入占比不断攀升，推高中口径宏观税负水平

非税收入是计算中口径宏观税负的关键数据。非税收入占一般公共预算收入的比重一定程度上反映了政府财政收入的质量，其比重高低也从侧面反映宏观税收负担的合理性。

图1所列的数据显示，从四大区域非税收入占一般公共预算收入比重数据来看，珠三角地区远远低于粤东、粤西和粤北地区，后者这一指标从2012年的35.86%上升至2016年的38.35%，即使“营改增”之后的2017年，非税收入占比仍然保持在36.99%，各区域依赖非税财源的现象较为突出。从图1中我们也发现，粤西和粤北地区这一数据居高不下，两地区税基较少，为达到一定的税收增长率，对非税收入的依赖较高，这也是导致西部税负中口径税负高于其他地区的原因。

就行业特点分析，制造业营业利润有所增长，但利润率仍普遍较低。另外，企业还要承担各种税外缴费，如行政事业性收费、社会保险费等，放大了企业的“负重感”。表3显示，从广东省区域内域制造业平均税负数据上看，粤西税负水平最高，粤东最低，粤北及珠三角处于中间水平，各区域税负差异较大。

三、推动各地区宏观税负合理化的建议和对策

在当前疫情的突发对2020年的经济增速会造成一定的负面影响的情况下，广东省需要通过制定更加符合公平税负原则的区域税收调控政策，从而促进区域间的公平竞争和协调发展。

（一）规范税外收费，降低中口径宏观税负水平

要根据广东省所处的经济发展阶段和收入水平，在大力清理政府收费的基础上，控制中口径宏观税负不断上升的态势，减低企业间接税负水平，优化营商环境，以及社保缴费制度改革。一方面，严格落实收费项目和标准审批规定，涉及到行政事业性收费的取消、减征、免征或缓征;另一方面，确保降低企业社保缴费实际负担。2018 年税务机关统一征收社保费后引发的社会讨论凸显了长期以来社保制度运行中名义费率与实际费率的巨大差距，尤其是对中小企业占比较高的广东省，受影响颇大。在当前经济形势下，贯彻中央政治局常委会提出的，“完善支持中小微企业的财税、金融、社保等政策”，通过减税与降费相结合，进一步降低企业综合成本的“负重感”。

（二）推动区域产业结构升级，促进广东省区域税负均衡

尽管广东省政府多次出台促进区域协调发展的相关政策，但是在市场机制的作用下，优质经济资源仍然向珠三角地区聚集，从而出现了珠三角地区对周边地区的聚集效应强于相应政策下珠三角地区的辐射带动作用。特别是，部分地区产业发展缺乏深层次的分工，产业转移带来的效果见效甚差，区域发展不平衡问题引发的税负失衡问题难以解决。

面对全球新冠疫情对制造业和外贸的冲击，需推动区域产业结构升级。特别是在传统制造业税负面临上行压力的情况下，广东省正在大力推进制造业转型升级，保持广东省制造业的核心竞争力，也有助于回应当前存在的资本回流担忧。同时，增强税收政策弹性将有利于促进地区经济发展、调节税负差异。

（三）坚持区域产业特色为导向，针对性实施减税优惠政策

创新税收政策先行先试，探索落实契合自贸区、自由贸易港功能定位和产业布局的重点税收政策，对设在横琴、前海的鼓励类产业企业减按 15% 的税率征收企业所得税。在珠海横琴区内注册企业之间货物交易免征增值税和消费税。

除此之外，税收优惠政策还须适时动态调整，增强税收政策柔性力度。应适当将优惠政策转向以产业倾斜为主，倾斜于具有比较优势的产业而不是局限于某些地区。具体而言，今后税收优惠政策应逐步向有利于欠发达地区产业发展的方向适当予以倾斜，从而促进投资、人才等生产要素向粤东西北地区流动，以加快其发展。从目前的情况看，粤东西北地区比之周边省份接壤区域所享受的税收优惠政策并不具备优势，甚至存在差距。针对欠发达地区相对优势产业发展制定合理的税收优惠政策，对平衡区域差距具有重要意义。

（四）优化省级以下转移支付制度

地方政府要从实际出发，切忌给经济困难地区制定过高财政收入目标，要根据对各地区税源规模、抗风险能力进行的客观判断，在转移支付中对经济困难地区给予倾斜支持，防止该地区为完成财政收入目标大力挖掘非税收入，导致财政收入质量进一步下滑。

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收稿日期：2020-05-26

基金项目：2018—2019 年度广东财政厅公开择优课题“广东区域宏观税负研究”（G201802）;湛江财政局课题“推进省与市县财政事权与支出责任改革的思路与政策建议”的阶段性成果

作者简介：罗春梅（1969-），女，湖北武汉人，副教授，博士，从事财税管理与财政政策研究;刘映曼（1994），女，硕士研究生。