北京市政府购买公共养老服务问题探析

关煜颖

摘 要：随着我国人口老龄化趋势日益严重，养老需求在迅猛增加。政府购买养老服务作为一条十分具有发展前景的道路，更需要政府与社会各界等多层面的合作协调。围绕北京市购买养老服务的现有成果、尚存问题与解决途径展开论述，在此基础上对推进政府购买公共养老服务提出相关针对性的对策建议。

关键词：政府购买;公共服务;养老服务;北京市

中图分类号：C913.6        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）30-0038-02

随着改革开放以来，我国人口老龄化的程度不断加剧，以居家养老为主的单一养老模式已经不能适应社会的发展要求。因此，扶持养老服务与养老服务多样化成为社会养老的大趋势。

一、北京市政府购买公共养老服务的现状

北京作为我国政治、文化与科技中心，对国家各地方政府的养老制度构建与完善起着标志性的示范作用。北京市政府积极调动社会资源，为本地老年群体提供良好的养老服务，积累了诸多宝贵经验，也取得了一些成果。

1.在政策支持上，北京市政府不斷更新惠民政策。2009年初北京市政府提出了“9064”养老服务格局，2010年实施了“九养政策”，2013年加大了用于建设养老服务设施土地供应量，支持家庭和社区护理服务并鼓励个人开展就近便民服务。2014年8月出台《关于做好政府购买养老服务工作的通知》，在购买服务内容上对居家、社区及机构养老服务均作出了具体的内容界定。2015年《北京市居家养老服务条例》开始实行，意在满足居家老人的社会化服务需求。2017年后，北京市养老服务在面临供给结构与快速增长的需求不匹配、市场化程度不高、服务质量有待提升等问题的情况下，出台《关于全面放开养老服务市场进一步促进养老服务业发展的实施意见》《北京市养老服务机构信用信息管理使用办法》等文件，以促进该行业的规范标准发展。

2.在资源投入上，北京市政府不断制定与完善养老服务业的投资计划。2016年已初步确定市财政安排首期资本金投入至少2亿元;2017年各区的养老驿站与服务中心数量不断增多，市财政支持资金达15 920万元，撬动社会资金投入2.6亿多元[1]。在家政服务业、老年餐饮业、康复保健等方面加大力度支持社会力量参与。2019年初，北京市开始了城企联动普惠养老服务这一行动的企业及储备项目的征集备选，对符合条件的企业给予资金支持，着力引导企业为就近辖区内老年人提供形式多样的社区养老服务。

3.在具体实践上，北京市政府积极倡导各区购买养老服务，鼓励各区根据自身的发展情况寻求切实符合需求与现状的养老模式，建立以“居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系”[2]，均有不俗的成绩。各区县全力推动社区养老服务中心与驿站建设，目前16个区县共有460家养老服务机构[3]，社区及医院康复机构166家，残联康复机构36家。政府“着力解决老年人、残疾人等困难群众中的托底保障群体、困境保障群体、重点保障群体的特色供餐、就近用餐、营养配餐的需求，兼顾一般保障群体”[4]，努力增加老人幸福感。近年来，除专业护理人员外，政府还将中高等职业院校老年服务与管理专业的在校学生纳入了养老服务人才体系，养老服务更加迈向专业化。到2020年，本市的养老服务市场要全面放开，“养老服务政策体系更加完善、行业质量标准更加科学规范，市场监管机制有效运行，服务质量明显改善，群众满意度显著提高，养老服务业成为促进首都经济社会发展的新动能。”[5]为促进首都养老服务业社会化、产业化发展奠定坚实基础。

二、北京市政府购买公共养老服务存在的问题

1.社会组织准入资格方面的问题。降低养老服务的准入门槛的具体标准尚在磨合阶段，各级人大及政府都应在充分了解各地方需求后将相关文件条例进行调整更新，尽快建立健全养老服务组织准入标准。另一方面，从服务的质量角度考虑，更应细化组织中从业人员的资格条件。服务人员应受过专业培训且通过考核，掌握相关技能，且工作人员的数量应有保障，如此才能满足我国日益增长的养老服务需求。

2.资金筹措方面的问题。养老服务业投资长、见效慢、回报低等特征使其往往不易吸引大规模社会投资，导致养老服务业社会化程度不强。一方面，政府吸引社会资本特别是民间资本的政策力度还不够，应加强政策宣传与普及以吸引更多社会资金。另一方面，政府投入资金的考量机制有待完善。《北京市养老服务机构监管办法（试行）》明确了养老服务机构收到的政府部门财政性补助资金要纳入监管范畴，但资金的使用效率和社会满意度尚难以量化。

3.服务质量监督评价方面的问题。目前独立的外部监督机制的规模与效力还不够强，第三方监督机制还待完善。因此，提升客观性和公正性，对棘手的问题进行更加专业、客观中立的反馈与分析是当务之急。此外，需再加大利用社会公众和媒体的影响力与专家监督机制。重视内部监督机制，加强外部监督机制，内外兼修，可以使政府的购买工作更为顺畅，服务的质量更佳。

三、完善北京市政府购买公共养老服务的对策

1.完善相关的招投标政策，吸引优质资源。政府购买养老服务的首要环节是进行招标活动，首先，要健全相关招投标体系。在养老机构的准入资质审查环节中，招投标管理机构应充分发挥宏观职能，强化备案、书面报告与公示等制度。其次，建立对招投标的监督与投诉制度。招标活动前，政府应严格审查投标方的资质资格，确保准入资格公平。在招标过程中更要监督检查其中有无徇私的情况发生并坚决纠正。招标活动结束后，要监督合同的签订和履行，对于后续的细节工作亦不能放之任之。最后，严格把控招投标专家的评标环节。评标专家的准入资格应当进行严格审查，落实评标专家回避制度与评标专家名单的保密制度。实行现场通知与封闭式评标，从而缩小时间差并尽可能消除分数悬殊太大的情况，保证公平。

2.拓宽政府筹集养老资金的渠道。筹资难是政府与相关社会组织的共同难题，因此更要充分发挥主动性，拓宽筹资渠道，激励、引导社会投资。其一，适当调整税率激励企业投资。财政部在有關公益性捐赠税扣除方面亦有规定：“企业通过公益性社会团体……用于公益事业的捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。”[6]2019年4月国务院发布《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》，提出“聚焦减税降费，养老服务机构符合现行政策规定条件的，可享受小微企业等财税优惠政策”[7]。由此可见，企业投资实际上是一个双赢局面，即密切了企业和社会的关系，也形成了良性的社会互动机制。其二，完善激励制度鼓励社会捐赠。在当前的政府政策上中央和地方都出台了促进民间组织融资的政策，以地方投入为主，鼓励社会捐资，中央予以适度补助。如通过利益导向机制增加捐赠，吸引企业与社区进行合作以引资等方式。其三，要积极开发与增加养老金融产品种类。养老金融是一种储蓄投资机制，“是养老金在金融市场投资以实现自身保值增值，同时促进金融市场发展”[8]，包括社会基本养老保险、商业养老保险、养老储蓄、养老基金等金融服务方式。但是，许多“金融机构并没有充分分析老年人心理、生理及其金融需求，更没有针对其特点进行产品创新。这使得中国养老金融产品及服务体系相对于发达国家还很单薄”[9]，这一点不得不引起我们的重视。

3.健全养老服务质量监测体系。制定标准化、操作性强的评估标准是完善养老服务评价机制的首要一环。规范养老服务评价指标体系应遵循客观性、科学性原则。评价指标应是符合客观事实与老年人需求的，切实可行的，且应遵循独立性与完整性兼顾原则，即应选取对老年人养老生活影响较大的指标，这些指标综合在一起又应全面、系统地覆盖社区养老服务的各方面，以便直观地对各服务机构的服务质量进行比对，帮助服务机构改善服务质量。完善养老服务质量反馈制度是保证养老服务的质量重要保障。从服务质量的反馈机制来说，要支持行业协会、养老机构开展养老护理员技能等级的评价工作，如评选星级养老护理员、对不同等级的养老护理员实行差异化激励政策等。从对服务机构的反馈机制来说，政府主管部门应及时向服务机构反馈定期监督的结果，并向社会公布。建立对服务提供方的约束和激励机制是提高养老服务水平主要动力。《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》提出，要建立养老服务褒扬机制。对于先进集体和先进个人进行评比与表彰，以加强养老护理人员的社会价值感，提升其社会地位，从深层次提升养老服务质量。同时，培育发展大型养老服务商，扶持龙头企业开展的公益性项目，打造口碑品牌，为其他服务提供商树立榜样。

4.科学借鉴国外相关做法和经验。切实有效的政府养老法律法规体系是日本、美国、英国等发达国家长久以来在购买公共养老服务上一贯的特点。日本政府自1959年起不断颁布如《国民年金法》《老年福利法》等法律，不但对服务人员有严格的专业要求，且其第三方评估机构发展得较为完善，为其养老服务质量提供了保障。美国采取了三种老年人社区养老顾模式，即自然退休社区、独立居住社区与持续照顾退休社区来应对多样化的社会养老服务需求。英国政府《步入高龄化白皮书》指出社区对高龄人群的照顾服务是由地方政府、社会组织、志愿性组织以及非正式支持网络共同为服务对象提供照顾，法律法规体系较完备。

在社区养老服务工作中发挥社会志愿者组织的作用是不可或缺的。志愿者队伍可以降低部分政府用于购买服务的财政投入，并在社区中潜移默化地起着带头与示范的作用，影响着社区中有能力与条件参与服务的人，给社区及社会营造了良好的服务氛围。

不断丰富社区养老服务种类是必然趋势。老年人因自身情况各不相同，个性化需求也较大。但当前居民社区的养老服务种类还较为单一，以疾病治疗、生活护理、餐饮服务等为主。与此相比，国外的养老服务种类就丰富许多。譬如，日本的养老服务人员会就老人的精神状态、表达与理解能力等定期上门进行询问观察并做详细的评估记录。因此，社会及社区在增加服务种类的同时，还必须根据实际情况，为老人制订适合其自身的服务计划。

在今后的养老服务发展工作中，政府应继续鼓励各区发展培育有自身特色的养老服务，向提升老龄人口幸福感的目标前进。作为首都的北京，如何建立一套可行性高的监管体系，使各项流程与服务真正落到实处是最亟待解决的现实问题。同时，还需从实践中总结经验，以期对其他城市养老服务模式提供真正可借鉴之处。

参考文献：

[1]  北京市民政局宣传教育部.在推进养老服务驿站中都采用了哪些做法？[EB/OL].北京市民政局宣传教育部网站，2018-08-07.

[2]  中国人民共和国中央人民政府.国务院关于加快发展养老服务业的若干意见[EB/OL].中央政府门户网站，2013-09-13.

[3]  关于公开北京市居家养老服务设施摸底普查情况的公告[EB/OL].北京市民政局网站，2018-05-16.

[4]  关于进一步加强老年人助餐配餐服务工作的意见[EB/OL].北京市民政局网站，2019-01-04.

[5]  北京市人民政府办公厅印发《关于全面放开养老服务市场进一步促进养老服务业发展的实施意见》的通知[EB/OL].中华人民共和国国家发展和改革委员会网站，2017-09-29.

[6]  中华人民共和国民政部.中国慈善发展报告[R].北京：社会科学文献出版社，2012：20-25.

[7]  国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见[EB/OL].国务院办公厅网站，2019-04-16.

[8]  胡继晔.养老金融：理论界定及若干实践问题探讨[J].财贸经济，2013，（6）：43.

[9]  陈艺.中国养老金融业发展现状分析[J].经济研究导刊，2013，（4）：84.