乡村振兴的重要抓手：土地流转的思考与政策改进

张信芳　赵蕊

摘 要：三农问题是关系国计民生的根本性问题，党的十九大报告中提出实施乡村振兴战略，这为新时代农业农村改革与发展提供了新的方向。乡村振兴是解决三农问题的总抓手，土地流转是农业现代化发展的必经之路，是乡村振兴战略的护卫舰。因此，实施乡村振兴战略，必须以土地流转为重要抓手。在乡村振兴战略背景下，以山西省忻州市为例，从农村土地产权、市场运行、土地流转程序以及相关的法律法规四个方面，对土地流转发展状况进行综合分析，并针对性地提出相关的政策及建议。

关键词：乡村振兴;土地流转;忻州市;农村土地产权;市场运行

中图分类号：F321.1         文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）28-0013-04

引言

三农问题影响着国家财政经济和人民生活，在我国经济发展过程中，三农问题一直未得到解决。党的第十九次全国人民代表大会的报告中指出，必须始终把解决好三农问题作为全党工作的重中之重，并做出了实施乡村振兴战略的重大决策部署。实施乡村振兴战略，是中国特色社会主义进入新时期做好三农工作的总抓手。而作为农业发展的根本、农村稳定的基础的土地，成为解决三农问题的核心之处。由于中国城镇化进程的加快，越来越多的农村劳动力流入城市，从而造成农村大面积的土地无人耕种，宅基地被闲置等土地问题。在这种背景下，土地流转成为了处理这些问题的一个必经之路。因此，为使三农问题能够得到更好的解决，必须要把土地流转作为乡村振兴战略实施时的主要抓手。

在我国改革开放的初始阶段，土地还不被允许进行流转，直到1994年12月农业部拟发的文件中首次提及“建立土地承包经营权流转机制”后，农村土地流转才开始正式开展起来[1]。然而，在推行农村土地流转政策时，也发现了一些问题，如农民对土地确权的了解不清晰，土地流转交易平台不够规范等，这些问题都是阻碍土地流转推行的绊脚石[2]。基于以上背景，乡村振兴战略下的土地流转进程应如何推进成为重要且值得研究的问题。忻州市是山西省脱贫攻坚最大的主战场，乡村振兴是脱贫攻坚的动力，为实现精准脱贫攻坚，就必须把乡村振兴战略落实到位。故从农地产权，市场运作、土地流转程序、法律法规这四个方面对忻州市农村土地流转的实施情况及存在的问题进行综合分析，并探索在乡村振兴这一战略背景下，农村土地流转更好推进的措施成为当前研究的重点。

一、忻州市土地流转现状

第一，土地流转的总体情况。截至2018年12月底，忻州市由家庭承包经营的耕地的总面积为749.68万亩，其中经过土地流转的总面积占的比例为12.02%，达到90.09万亩。家庭承包经营的农户数量共72.45万户，其中有6.75万户的农户将承包耕地流转出，占家庭承包经营农户数的9.32%。签订了耕地流转合同共3.07万份，占到流转出承包耕地的农户数量的45.48%。签订了流转合同的耕地流转面积共有27.85万亩，占流转总面积的30.09%。

第二，土地流转的形式。近年来，土地流转的形式发展的越来越多元化，已形成出租（转包）、转让、互换、股份合作、等多种成熟的流转形式。截至2018年12月底，忻州市土地流转的形式（如下图1（左）所示），通过出租（转包）方式进行流转的土地的面积为77.51万亩、转让2.72万亩、互换4.92万亩、股份合作0.99万亩，以其他形式留转的面积为3.95万亩，由图1（右）可以看出，通过出租（转包）流转的土地面积占比为86.04%。这表明，出租（转包）方式仍然是忻州市进行土地流转的主要方式。

第三，土地流转去向。随着土地流转市场的发展，我国农村土地的经营主体趋向多样化发展，土地流转主体从初始的单一农户，逐步变化为农业合作社、农业大户以及企业等多种新型经营主体，截至2018年12月底，忻州市土地流转去向（如图2所示），主要分为三种类型：农户、合作社和企业。其中，流转入农户71.17万亩、合作社15.33万亩、企业1.93万亩，流向其他主体的土地面积为1.66万亩。能够看出，农户是土地流转去向的主体。

二、存在的问题

（一）农地产权不明确，农民确权意识薄弱

明确农村土地产权的界定，是土地流转成功开展的必要条件[3]。但是，当前我国农村土地所有权的主体尚未被精确地界定。法律规定农村土地所有权是属于农民集体的，然而法律法规中并未对农民集体做出明确的定义，主体界定不明晰导致许多的不确定性产生，从而不利于我国农村土地流转的推进。此外，很多农民对农村土地确权工作的认识不足，基层干部在土地确权的工作中发挥着重要的作用。但是，很多基层干部并没有认识到土地确权的重要性，一方面认为土地确权应该是农民自身的事情，应由土地的供求双方自行协商;另一方面也担心将矛盾激化，故对土地流转过程中出现的纠纷采取消极处理，互相推脱，造成农地纠纷难以调节，进而使得土地确权工作难以进行。

（二）市场运行机制不完善

我国农村土地流转市场起步较晚，目前还没有构成完整的市场体系，土地流转市场运行机制还存在许多不足之处。

1.流转渠道不畅通。目前忻州市的土地流转交易平台没有规范化，缺少专门中介机构来进行土地流转服务，土地流转的相关信息没有直接获取的统一渠道，信息不能及时有效地传递，信息不对称问题严重。土地的供给方难以获得土地需求方的信息，一是大多通过邻里乡亲的介绍来寻找土地的需求方，信息只能在熟识的人之間传递，因此可能的土地流出范围较小;二是对不熟悉的土地需求方存在怀疑态度，导致土地难以流出。而想要获得大量土地经营权的农户、合作社以及企业，也难以得到适合投资经营的土地信息。

2.价格机制不完善。目前我国土地流转价格制定的方式主要有四种：流转两方自行定价、政府指导定价、土地流转价格评估服务机构定价以及竞拍定价[4]。其中，最主要的定价方式是土地流转两方自行定价。在自行定价的方式下，可能会出现制定的价格较低的问题。这是由于农民的受教育程度偏低，谈判能力较弱，在与大企业及地方政府进行交易时，大企业及地方政府具有买家垄断的优势，可能会刻意压低价格，使得价格未按照市场经济的规律来制定。此外，土地流转价格评估服务机构对土地价格的测算较为科学准确，然而当前土地流转价格评估服务机构较为缺乏，使得合同价格的确定成为一大难题。

3.融资机制不健全。现代化农业经营中多采用机械化、集约化及规模化的方式，土地的流入方需要投入较多的资金，因而资金的获取对土地流转的推进具有重要的作用。然而，当前土地经营者获得资金支持的渠道较少，融资机制较不完善。由上文的分析可知，土地流转的最大的流转主体是农户，然而我国金融机构对农民贷款所要求的信用水平较高，导致农民贷款困难。另外，忻州市用于解决土地问题、支持土地经营的财政资金投入量较少，社会资本也较难进入农村，因此农户难以获得足够的资金支持。

4.交易费用较高。土地流转过程中发生的交易费用，指土地流转交易前后为了取得与土地流转有关的信息而产生的费用[5]。由于目前土地流转的市场运行机制尚不完善，信息传递渠道不畅通，因此土地流转交易双方取得需要的的信息必然会产生一些费用，如中介费用、议价成本、搜寻成本等。另外，土地的监督与避免违约的费用也较高。由于与土地流转相关的法律法规还不完善，土地纠纷发生的可能性较大，在处理土地纠纷的过程中也会产生一些费用，如手续费、诉讼费、律师费以及处罚费用等，产生的这些费用将不利于土地流转的推进。

5.工作经费缺乏。忻州市在农村土地承包管理方面获得的财政支持严重不足。各县市区的财政预算中，专门工作经费基本没有列入在内。由于在土地流转工作上工作经费的较少，使得土地流转业务部门难以较好地开展工作。

（三）土地流转程序不规范

农村土地流转中普遍存在的一个问题是流转行为不规范。我国农村很多地区的农民不能充分认识、了解土地承包关系，土地流转主要是农民私下里自行流转，土地流转各方很多都不会签订正式的合同，忻州市签订流转合同的数量为3.07万份，仅占不到一半的比例，很多农民仅通过缺乏法律保障的口头商议来进行土地交易，约束力较低，虽然一些农民签订了土地流转交易合同，然而很多合同并不是标准的合同格式，只对土地流转交易的期限、面积、金额进行了说明，没有约定交易双方的权利与义务，以及违约情况下的赔偿与处罚方式。我国土地流转程序中要求农民在土地流转时，土地流出方应该向村部有关组织提出申请，并填写流转申请书，但很多土地流转交易的参与者只有土地的供求双方，村委会并未参与其中，因此土地流转交易并未通过村委会的认证与法律部门公证。因此，若土地流转进程中发生纷争与违约，交易双方的权益均将很难得到保障。

（四）相关法律法规不完善

目前，我国已存在几部涉及土地流转方面的法律法规，如《宪法》《物权法》《农业法》《农村土地承包法》《土地管理法》等法律法规[6]，这些法规对土地产权管理、用途管制、土地流转的期限及土地承包管理等方面都给出了说明。但由于当前土地流转的现状较为复杂，因此现有的相关法律法规不能涵盖土地流转的所有方面，对土地流转的相关程序、内容的规定较为笼统，没有清晰的规定。如对土地流转的期限、土地流转的产权性质、价格及管理等方面缺乏规范的法律约束，因此可操作性较差，使得土地流转中产生的纠纷难以依法解决。

三、乡村振兴战略背景下土地流转发展的政策建议

乡村振兴战略下，农村土地流转步入到一个快速發展的新时期，解决土地流转中存在的问题成为刻不容缓之事。因此对于土地流转上存在的问题，结合以上分析给出以下建议，以期能为乡村振兴战略更好地实施助力。

（一）深化三权分置，加快土地确权

土地产权的清楚界定是土地流转顺利开展的必要条件。完善农地产权制度以及落实三权分置是乡村振兴的必然要求。当前我国农村地区的农民对土地的所有权、承包权及经营权的含义区分不清，对土地流转的重视程度较低，这些都成为了妨碍土地流转的要素。因此，各级政府必须加强对土地产权相关法律法规政策的宣传与引导，提高农民群众和农村基层干部对土地流转的认知程度及重视程度。同时，应深化落实三权分置改革，明确农民的承包权、经营权，在保证土地为集体所有的前提条件下，巩固农村土地承包权的期限保持长期不发生变动，促使农村土地经营权更灵活流转。应大力开展土地确权工作，为土地流转的规范化打好基础。要切实做好土地确权的登记以及证书发放工作。相关部门应严格保管好土地承包、土地流转相关的档案资料，并且应以村为单位，设立农村土地承包以及农村土地流转的涉及的账簿，县乡两级政府应合理利用互联网技术，对土地承包和流转的合同实施规范化管理。

（二）优化市场运作机制

建立并完善农村土地流转的市场运作机制，是土地流转能够顺利推进的必要条件，并且在乡村振兴这一背景下，农村土地的市场化已经成为必然的趋势。因此，只有建立并完善土地流转的市场机制，才能保证土地流转供求双方的合法权益不受损害。

1.加快建立与完善土地流转交易平台，整合农业信息网、农村“三资”管理系统、数字乡村网以及村务政务公开栏，改进农村土地流转相关信息发布的网络，确保农村土地流转的相关信息可以及时公布出来，保障农村土地流转信息畅通，减弱在农地流转过程中由于信息不对称带来的负面影响。

2.完善土地流转的定价机制，设立专业的土地流转估价服务组织、机构，该机构不应具有市场功利性，而应是公益性质的，且在评估过程中应保持客观公正。在评估定价时既需以市场调节为主导，又需要政府进行适当的指导，但基层政府不应对价格评估进行干预，应避免其在土地流转定价过程中为自身利益而损害农户的合法权益。

3.健全农村土地流转的金融机制。政府应指导建立更多的融资渠道，降低村镇银行的准入标准，发展村镇银行等小型、微型涉农金融机构，加大信用贷款的投入力度，如可通过农村信用社提供更多的小额信贷以及长期贷款服务来满足农户的资金需求。财政资金应主要投向规模经营者长期项目以及农业龙头企业的长期项目。另外，应坚持将土地流转与建设美丽乡村联系在一起，通过大量吸收社会工商资本加强土地流转，从而将社会资本融入到美丽乡村建设中。

4.应强化土地流转管理，通过公开的方式转让土地使用权，推动土地流转行为的合规化。各县、各乡镇、行政村应针对本地的实际情况，实施适用的土地流转办法，并设立健全相关的考核机制。有效发挥土地流转交易服务中心和组织的作用，建立县乡村三级联动服务网络，保证土地流转能够规范、健康地运行。

5.要增加土地流转工作经费，真正起到土地流转业务部门对土地流转工作的指导和规范作用。

（三）完善土地流转纠纷仲裁、调节机制

为处理土地流转时发生的纠纷现象，必须完善土地流转的纠纷仲裁与调节机制。各地、各级有关部门需及时了解农民在土地流转过程中发生的纠纷，积极依法建立农地流转纠纷仲裁委员会，不断完善流转纠纷调节处理机制，对参与仲裁、调节的相关人员进行培训，提高仲裁人员的专业素质，严格按照法律进行调解仲裁工作，确保农地流转过程中的纠纷能够及时化解。对尚未进行纠纷仲裁工作的地区，应尽快开展仲裁工作，最大化发挥仲裁纠纷调节处理的作用。

（四）完善法律法规，加强监督力度

为更好地推进土地流转，需更有针对性的法律法规对其相关内容进行规范。法律中应明确给出集体所有权的主体范围，对农民集体的概念做出明晰的规定，以防农村土地所有权虚位;清晰界定土地流转各方的权利与义务;对土地流转方面的期限给出清楚的规定。另外，健全立法的同时还需严格执法，加大对违法违规行为惩罚力度，强化政府监督与群众监督，设立群众监督反馈制度。

（五）发展新型农业经营主体

现阶段，应加快培育新型职业农民、农业种养大户、农民专业合作社、家庭农场、农业龙头企业等新型农业经营主体，应该尽可能地发挥有才之人的作用，并利用农业大户的带动作用，增进农业的适度规模经营，使用规模化经营来带动标准化生产，用高效益推动土地流转的顺利进行。

参考文献：

[1]  郭金丰.乡村振兴战略下的农村土地流转：市场特征、利益动因与制度改进——以江西为例[J].求实，2018，（3）：79-97.

[2]  王薇，马慧芳.新型城镇化背景下变革农村土地流转的方式[J].农业经济，2019，（3）：91-93.

[3]  赵敏.新制度经济学视野下的农村土地流转制度[J].农村经济，2009，（11）：38-40.

[4]  郝宇彪，管智超.中国农村土地流转价格形成机制的比较分析[J].区域经济论，2018，（6）：105-113.

[5]  孙莹.我国土地流转市场的交易费用分析[D].郑州：河南师范大学，2017.

[6]  侯艳.新制度经济学视角下的农村土地流转问题研究[D].长春：吉林大学，2015.

Abstract：The issue of agriculture，rural areas and farmers is a fundamental issue concerning the national economy and the peoples livelihood.The report of the 19th National Congress of the Communist Party of China put forward the implementation of the rural revitalization strategy，which provides a new direction for the reform and development of agricultural and rural areas in the new era.Rural revitalization is the general grasp of solving the issue of agriculture，rural areas and farmers.Land transfer is the only way for the development of agricultural modernization，and it is the frigate of the rural revitalization strategy.Therefore，to implement the rural revitalization strategy，we must take the land circulation as an important starting point.So，under the background of rural revitalization strategy，taking Xinzhou City，Shanxi Province as an example，comprehensively analyze the development of land circulation from the aspects of rural land property rights，market operation，land circulation procedures and related laws and regulations，and targeted implementation policy improvement should be a major focus of current research.

Key words：rural revitalization strategy;land circulation;Xinzhou city;rural land property rights; market operation

[責任编辑 吴高君]