浅谈国有企业法人治理体系建设及措施

赵秀云

在中国經济发展中，国有经济占据主导地位，承担着许多社会责任。伴随着中国国有资产管理体制改革的深入和市场经济体制的不断完善，国有资产经营体制改革取得了长足的进步，中国国有资产经营体制改革已经成为市场经济发展的一个重要方面。《公司法》的颁布与实施，对建立现代国有企业制度，完善国有企业法人治理结构提出了更高的要求。其中，中国国有企业的发展有其特殊的背景和诸多历史因素。随着中国国有企业公司制改革的深入，中国国有企业法人治理结构出现了许多问题，从而影响了中国国有企业的发展，我国国有企业如何完善公司治理结构是一个值得研究的问题。

一、法人治理结构简析

1.基本概念。狭义的公司治理结构主要是指公司股东、董事、监事和经理之间的关系。总体而言，公司治理结构还包括企业的利益相关者，如员工、客户以及企业与公众的关系。公司治理结构的本质是建立在投资者、投资者代表、管理层和监管层充分行使各自权力的基础上，从而构成相互支持、相互控制和制衡的关系。

2.基本特征。（1）各司其职，权责明确。企业社会的组织包括权力机关、决策机关、监督机关和执行机关。他们共同组成公司的法人治理结构，每一个组织都有其权力、责任和分工。各个部门相互制约，相互协调，共同推动公司的有效运作。一般而言，董事会或股东大会是公司的最高权力机关，代表了股东对公司的最终决定权和控制权。管理者是公司的管理者，向股东大会或董事会负责，执行董事会的决议，并决定经营者的聘用。经营者是企业经营决策的执行者，对董事会负有责任，在董事会的授权范围内行使职权，负责企业的日常经营管理。（2）委托代理，劳动契约。在本质上，公司治理结构是所有者与代理人的关系，也就是公司各级委托代理关系。将资产移交董事会并委托给董事会作为主要义务人，对董事会和管理层进行日常监督上述基础管理水平取决于主体之间的关系，而低于管理水平则取决于公司的规模和员工数量。这些系列之间的关系主要是由于雇佣合同从股东大会或股东大会到最基层的承诺，应构成从上到下的纵向委托关系;无论是委托代理关系还是工作关系。（3）激励约束，权力制衡。由于信息不对称、道德风险和经营不确定性等原因，企业主与经营者之间的关系存在代理问题，首先需要建立适当的激励机制、约束机制和权力制衡机制，而委托人则需要通过不同的方式来激励代理人（如决策权和执行权、监督权和执行权），使其承担同样的责任和义务。实际上，公司治理结构的设计是为了明确公司所有组织的权利和义务。

二、国有企业法人治理结构存在的问题

1.产权结构单一。从公益事业运行的角度看，虽然已经转为群体，但在几个利益相关者之间缺乏控制和平衡。国有企业所有制难以真正落实。股权结构存在“占主导地位”的现象，公司法人的独立经营权无法真正落实。因此，改革后的公司治理结构往往难以规范。

2.投资主体缺位。目前，股权分置改革后，许多国有企业仍然存在所有权缺失的问题。要么政府任命董事长或总干事，要么行政权力被政府有效控制，要么国家没有从根本上充分行使国有企业的所有权。国家的《国有股法》流于形式，而董事或经理是国有产权法的代表，这就说明公司在“业主自由”的状态下何去何从。国有资本很难成为所有者，所有者和经营者之间的责任、权利和利益的界定当然是不明确的。建立适当的各方监督模式和适当的委托代理机制，将逐步加大公司的权力，降低政府对公司的控制能力，导致所有者缺位。

3.经理人行为缺少约束。现代公司最重要的特征之一就是所有权和经营权的分离。然而，国有企业的主代理关系有其典型的特征：所有公民都赋予政府权力，形成自下而上的委托代理关系;政府对国有控股公司的批准，再对国有企业的批准，构成另一种主代理关系。在公营企业的经济代理参与中，代理人往往利用自身的信息优势，实施不同类型的机会主义行为，无法完成自己的任务;国企的管理者由董事会选举产生，董事的选择是政治性的。当然，管理者的选择成为政治和人的因素，一个公司的管理需要具有政治素质的人才，但也需要具有经济管理综合素质的人才。

4.内外治理机制不健全。从我国国有企业公司治理的现状来看，治理机制的失效表面上是公司治理结构的失效。狭义上讲，内部治理机制并不完善。但深层次原因是资本市场、管理市场和产品市场的外部治理相对缺失，过分强调内部治理。我国目前还处于市场经济发展的第一阶段，由于各方面市场的发展和成熟度都不高，依靠外部市场来监督和治理公司还有很长的路要走，但以内部治理机制为主要机制，以外部治理为辅助机制的公司治理模式的发展趋势应成为我国国有企业公司治理结构的发展方向。

三、国有企业法人治理结构完善措施

1.弥补所有者缺位。国务院、市政局逐步建立了人、事、资三位一体的国有资产监督管理体制。各级国有资产监督管理委员会承担投资者的责任，这是解决国有企业所有者缺位现状的重要一步。现代国有企业所有制与传统国有企业所有制的重大突破在于国有企业的互补性。资产监管和行政委托是行政管理的重要环节，国有资产监督管理委员会要适应新的理念和创新的管理手段，从真正意义上的“管理者”向“投资者”转变，只有国资委对公司进行管理和监督，国资委的主要职能是“优化国有经济布局和结构”。只有这样，国资委才能实现从国企管理者到国有资本运营者的质的飞跃。

2.推动股权多元化。实践证明，国有企业以A股为主，不利于完善公司治理结构，而投资主体和投资对象的多元化是公司成立的必要前提。国有企业要通过多种方式大力推进投资主体多元化，特别是结合不同的公司规模、地位、参股构成和发展前景，可以减持政府股、换股，吸收社会法人、职工和自然人的股份，实现资本结构多元化。在中小企业中，可以通过中外合资、国内外交流等方式实现股权多元化，通过谈判将部分权力或股权转让给公司的员工、经理或外部员工，也是实现股权多元化的可能性之一。

3.完善经理层的激励、约束机制。建立一支高素质的职业经理人队伍，不仅是完善公司治理结构的需要，也是国有企业市场化经营不可缺少的前提条件。因此，国有企业管理者应逐步转向市场公开就业，从公务员转向职业经理人。同时，要努力营造职业经理人施展才华的良好环境，对生产经营决策产生重大影响。让他们真正有地位、有责任、有权力、有发挥的空间，而且，只有这样，他们才能有一个国企管理者的中薪市场化、与业绩挂钩的市场，效率优先，对国有企业经营者的长期激励和约束借助市场来实施。

4.建立有效的監督机制。公司应当选择一定比例的专职或者独立的监管机构，专职独立监管机构的薪酬和福利应由国资委承担，以确保其与企业之间的利益关系。此外，还确定了派出董事会工作的目的和内容，规定了董事会的规章制度：明确公司的地位、资本运作和经营效率，围绕主要经营决策;重大改革重组和分配公司收入。派出的监事会主要由政府官员和专家组成。为确保董事会工作的独立性和权威性，应建立董事会的考核、薪酬和处罚机制，并取消派往国外的监督机构。

5.完善董事会的作用机制。公司规范治理需要以董事会为代表，以股东利益为导向，选择、激励和监督公司的重要决策。但目前我国国有企业的实际情况是，董事会的作用明显不足，这表明代表国有资产利益的董事会成员与国有资产利益的董事会成员之间存在着差距。其原因在于：一是部分国有企业引进外部股东后，可在公司内部形成相互控制、平衡的公司治理结构，使公司资本多元化;二是董事会成员的利益应得到积极保护，这与国有资产的风险和状况密切相关，因此在对管理层进行激励的同时，可设计董事会成员的薪酬体系，促进专业化、职业化董事的培养，逐步实行市场化的董事产生机制和外部董事制度;三是在国家产权保护方面出现了严重的“不道德行为”，会导致董事会成员被挤出董事队伍，从而暴露出人力资本的流失，使董事会成员能认真履行职责，使公司治理结构对经营者有效约束。

6.现阶段要注重发挥监事会的作用。在国有企业理想的公司治理结构形式中，董事会起主导作用，而监事会只是作为一种辅助手段存在。然而，由于认识问题、选择问题、国家管理权力有限等原因，缺乏对党管框架原则的支持和冲突，使得国有企业在不久的将来很难建立一种理想的公司治理结构。国有企业缺乏有效的董事会。虽然个别公司有正式的董事会，但董事会是与管理团队协商的，实质上是管理团队的概念。首先，国有企业的国家管理主要体现在两个方面：一是确定经营者（管理团队），二是派出董事会对经营者（管理团队）进行监督。国家几乎依靠监事会来监督。然而，监事会在国有企业的监督和管理中并没有发挥有效的作用。一方面，由于公司受“内部人”控制，管理者包揽整个业务，监事会难以接手监管;另一方面，由于履行使命的能力和动力不足，董事会的工作效率不高，是董事会的问题。面对国有企业公司治理结构的现状，需要加强监事会的结构和作用。面对突出的问题，如许多任务交给了监督机构;我们可以通过转移监督机构的一部分责任、大幅度提高监督机构工作人员的素质和对监督机构成员的有效激励机制来解决这些问题。

四、结语

探索具有中国特色的国有企业法人治理结构，是我国国有企业面临的一项艰巨的任务，随着国有企业改革的不断深入，这一问题将与时俱进，不断创新，不断完善。

（作者单位：中国葛洲坝集团路桥工程有限公司）