建国以来的政府职能变迁

蒋林秀

政府该如何自我定位，该行使什么职能，该如何行使职能，是不同国家在不同时代必须思考的共同问题。政府职能并非一成不变的，不同的时代赋予了政府不同的使命。政府需要不断地进行自我调节，以适应不同时代市场和社会的需求。建国以后，我国从计划经济体制过渡到社会主义市场经济体制，经济基础发生了本质变化，政治、经济、文化和社会生活等因素也发生重大变革，为适应这一变化，政府职能必然随之转变，那么，建国以来，我国政府职能究竟发生几次转变，每一次转变使政府职能的定位何在？同时，不同阶段的领导人对政府职能的见解各有不同，领导人的政府职能理论对我国政府职能的转变具有怎样的影响？针对这一系列的问题，本文先对我国主要领导人的政府职能理论进行综述，并采用文本分析法，以建国以来国务院政府工作报告为文本，考察建国以来我国政府职能的转变与定位，以分析我国领导人的政府职能理论与政府职能转变之间的内在联系。

一、政府职能变迁的测量

政府职能转变和定位包括政府职能重点和政府职能方式的转变和定位。政府职能重点包含政府职能领域中所包含的重点职能内容，如社会事务管理职能包含了社会保障、社会秩序和科教文卫体等职能重点。职能方式是指政府在行使职能时所采用的方式，如管制型方式或服务型方式，行政、经济和法律手段等。政府职能方式的观察能够分析出政府在处理与市场和社会的关系时的自身定位的变化，如若政府若惯于采用计划指导和严格控制等管制型职能方式，则说明政府偏向于“家长式政府”或“全能型政府”;若政府的职能方式转向权力下放和放松管制等服务型职能方式，则意味着政府逐渐转向“服务型政府”或“有限型政府”。因此本文主要以政府职能方式的变化来测量政治职能转变和定位。

政府工作报告作为政府公开发布的正式文件，是我國政府决策者们对政府各项工作职能认识重要程度的反映，代表着政府工作的未来走向。政府工作报告中的词频变化、关键词反映着我国政府决策者的政策倾向。因此，本文通过对政府报告中出现的词频变化分析和关键词分析来探讨政府工作职能的重点和重点的转移。通过对49份政府工作报告进行文本分析，运用jiebaR数据包，在进行分词、频率计算之后，提取了每一年政府工作报告的每年“工作重点”部分内容的15个关键词，将我国历史划分为历史阶段划分为6个阶段，考察每一阶段政府职能的重心和职能方式。

二、政府职能变迁路径

1.不同历史阶段的政府职能。对建国以来政府工作报告的中有关政府职能方面的重点内容进行分析。 “建设”、“发展”是每个阶段共 同出现的高频词。而在 1978 年以后，“改革”开始在政府工作报告的高频出现，1978年-2017年的五个阶段，“改革”的出现频次都名列前15，表明改革一直是政府工作的主要内容。

而从各个阶段的主要高频词看，1949年-1977年，排名前 15 的高频词分别是：“我们”、“建设”、“国家”、“发展”、“人民”、“生产”、“社会主义”、“工作”、“必须”、“工业”、“农业”、“增加”、“计划”、“进行”，这些词反映出建国初期我国高度集权、部门管理为主要特征的计划经济体制。“社会主义”、“人民民主专政”是国家性质，“工业”、“农业”反映出政府工作重心是基本建设， “建设”、“发展”、“计划”、“必须”、“必要”等词，表明国家实行计划经济体制，对经济社会实行管控，反映出政府的强硬手段，暗含“家长式政府”的角色定位，这也侧面反映出毛泽东的政府职能思想。

1978年-1987年，“发展”、“经济”、“企业”、“建设”、“改革”、“必须”、“生产”、“社会主义”、“人民”、“国家”成为这一时期的高频词。这一时期反映出政府职能转变的前奏。十一届三中全会提出“把全党的工作重心转移到社会主义现代化建设上来”，政府职能由以阶级斗争为中心，向以经济建设为重转变。1984 年，十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，决定中明确以为经济发展创造良好的环境和条件作为重要政府经济管理的主要职能。1985年全国人民代表大会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划》，首次提出了“转变职能”一词。这一变化在政府工作报告中主要反映为“经济”、“发展”、“企业”等与市场密切结合的相关词。

1988年-1992年，我国政府职能开始缩小。中共十三大提出机构改革的关键是政府职能的转变，明确政府职能转变的概念及其在机构改革中的重要地位与作用。十三大还提出要“建立社会主义有计划的商品经济”，指出政府与市场的关系是“国家调节市场、市场引导企业”，要求合并裁剪经济管理部门，转变政府管理方式，提高政府宏观调控能力。因此，这一时期的政府职能依旧以经济职能为中心，高频词继续出现“发展”、“经济”、“建设”、“企业”，而“企业”一次的频次增多，更加反映出政府更加重视增强宏观调控，减少政府直接管理企业经营活动的职能。

1993年-2002年，我们政府工作报告的高频词明显出现两种趋势：一方面，“发展”、“经济”、“企业”继续成为高频词，反映出政府经济职能依然是主要职能;另一方面，“社会”、“管理”、“提高”等词也成为政府报告的次级高频词，反映出政府开始重视社会管理职能。结合当时的时代背景，1993 年 3 月，中共十四届二中全会审议通过了《党政机构改革的方案》，八届全国人大一次会议指出这次机构改革要着重转变政府职能，加强宏观调控和监督职能，弱化微观管理职能，以适应建立社会主义市场经济的需要。1998 年的机构改革提出要转变政府职能，实现政企分开，明确规定政府职能为“宏观调控”、“社会管理”、“公共服务”。

2003年-2012年，政府报告中关于主体的词新增了“农村”，体现政府开始对社会民生问题予以更多关注。而这一时期，正是我国服务型政府的建设时期，政府职能受到服务型政府建设理念的影响。“制度”一词反映政府对微观事务的进一步放手，加强对社会主体的制度约束。十六届三中全会明确我国政府的四大职能：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，标志政府职能进入全新阶段。十七大进一步强调要强化社会管理和公共服务，完善公共服务体系，建设服务型政府，可见我国政府职能已转变成经济建设与社会管理并重的阶段。

十八大提出“深化行政审批制度改革，继续简政放权推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”，十八届三中全会通过的《决定》进一步对政府职能进行部署，指明要加强中央政府宏观调控职能和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、保护环境的职责，赋予中央和地方更加清晰明确的政府职能定位。

2.不同阶段政府职能差异。为了有效区别出每个阶段，政府职能之间的差异，我们对政府工作报告进行了关键词提取，根据统计资料显示，1949-1977年，“五年计划”、“公私合营”、“工厂”、“机器”、“资产阶级”、“资本家”、“反革命”、“整风运动”等词是这一阶段的关键词，这些词代表政府的政治统治职能和经济建设职能，反映出这一阶段，政府在经济社会中扮演全能角色，政治统治是这一阶段的主要内容，经济职能集中在机械制造业、工业等领域。1978年-1987年，“经济效益”、“商品经济”、“技术交流”、“国民经济”等词反映出以经济建设為中心，经济职能是政府职能的重心。1988年-1992年，依旧出现有关经济的词“经济效益”、“产业政策”、“总需求”，表明经济职能依旧是该阶段的主要职能，但“结构”、“分配不公”、“总需求”等词反映出政府开始关注社会公平等问题。1993年-2002年，这一阶段处理经济职能以外，“结构调整”、“勤政廉政”、“人权”等词反映出政府对自身建设的重视。2003年-2012年，“创新”、“监管”、“转型”体现政府职能的缩、减、放，“三农”、“环保”、“经济社会”、“农民工”体现出政府职能内涵开始变得丰富。2013年以后，政府报告中的关键词以没有出现与经济直接相关的词，反而出现了“创新”、“民生”、“产能”、“清单”、“绿色”、“脱贫”、“医保”等事关社会民生的词，反映出政府对社会管理和公共服务职能的重视，可见我国政府职能已从单一的经济职能向多元的政治、经济、社会、文化、生态职能发展。

三、我国政府职能转变的特点

1.政府职能内容经历了从简单到丰富的转变过程，由偏态发展向全面发展。建国以来，我国政府管理的事务也来越全面，越来越复杂。政府职能由建国初期的经济发展;到文革时期的政治建设的一极偏态发展;到1978年确立以经济建设为中心;1981年加强物质文明建设和精神文明建设的两极转变;再到1986年的经济建设、政治建设和精神文明建设“三位一体”的职能布局;2006年的经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体”;2010年 社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”的全面职能。这些都反映出我国政府职能范围的扩大和丰富。

2.政府职能方式由“全能型政府”，向“有限型政府”、“服务型政府”转变。从政府职能方式的转变可以看出，建国初期到改革开放，我国采用计划指令、行政控制等方式行使职能;1978年-1992年，我国开始实施社会主义市场经济体制，政府逐渐放弃对物件的全面控制，让生产要素回归市场，激发市场活力;1992年-2003年，在以经济建设为中心的基础上，政府开始重视社会、文化等领域的发展，职能方式上开始尝试下放权力，倾向于采取宏观调控、加强领导、监督控制等职能履行方式;2004年提出服务型政府建设以后，政府在更大程度上放松管控，采用完善体系、规范秩序、加强服务、引导协调等职能方式。同时，政府自身建设也愈加重要。由此，我国政府在职能方式的变化呈现“管控者”向“监管者”、“服务者”转变的特征。

（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院）