政府平台投融资模式分析及风险应对措施

刘冠华 高艳霞

政府投融资平台的成立，目的是通过资本的有效运作，为城市基础设施建设、市政公用设施完善和产业抉择发展筹集大量资金，以改善城市形象、完善软硬件条件、提升城市造血功能、促进地方经济的发展。政府投融资平台因其经营业务的特殊性，既是资金需求方（融资方），也是资金供给方（投资方），现就政府平台主要投融资模式作简要分析。

一、现行主要投融资模式分类

在市场经济条件下，企业融资方式按照资金的来源不同可以分為两类，即内部融资和外部融资。其中内部融资是指企业经营活动结果产生的资金，是企业长期融资的重要来源;外部融资是指企业通过外部的经济主体筹集资金的方式，主要分为通过金融机构筹资的间接融资和通过资本市场筹资的直接融资两种类型。

1.直接融资。直接融资是拥有暂时闲置资金的单位或个人和需要资金的单位或个人直接进行资金融通，不需要经过金融信用媒介实现。在这种融资方式下，在一定时期内，资金盈余单位通过直接与资金需求单位协议，或在金融市场上购买资金需求单位所发行的有价证券，将货币资金提供给需求单位使用。直接融资是资金供求双方通过一定的金融工具直接形成债权债务关系的融资形式。例如，政府（中央政府或地方政府）、企业、个人所发行或签署的国债、地方债、公司债、股票、抵押契约、借款合同，以及其他各种形式的借据或债务凭证。直接融资是以股票、债券为主要金融工具的一种融资机制，这种资金供给者与资金需求者通过股票、债券等金融工具直接融通资金的场所，即为直接融资市场，也称证券市场，直接融资能最大可能地吸收社会游资，直接投资于企业生产经营之中，从而弥补了间接融资的不足。

2.间接融资。间接融资是指资金盈余方通过存款的形式，或购买银行、信托、保险等金融机构发行的有价证券，将其闲置的资金先行提供给这些金融中介机构，然后由这些金融机构以贷款、贴现等形式，或通过购买资金短缺方发行的有价证券，把资金提供给这些使用单位，从而实现资金的融通。这种以银行金融机构为中介进行的融资活动场所即为间接融资市场，主要包括中长期银行信贷市场、保险市场、融资租赁市场等，它由金融机构筹集资金和运用资金两个环节构成。间接融资同直接融资比较，其突出特点是比较灵活，分散的小额资金通过银行等中介机构的集中可以办大事，同时这些中介机构拥有较多的信息和专门人才，对保障资金安全和提高资金使用效益等方面有独特的优势，形成投融资双赢。

3.其它类。主要包括一些新兴的融资模式，包括PPP模式、股权融资、产业基金等。

二、适用政府平台主要投融资模式及分析

1.间接融资类。（1）银行贷款。银行贷款是最常见的融资方式，具有手续相对简单、放款速度较快的特点，但一般需要抵押物或第三方担保，且对抵押物和信用要求较高。对于地方政府投融资平台来说，融资成本较低，使用比较灵活。（2）信托。即信托公司作为受托人向社会投资者发行信托计划产品，为需要资金的企业募集资金。信托融资具有速度快、可控性强（与融资企业的整体信用以及破产风险相分离）、融资规模与融资需求相吻合的特点，但融资成本较高，年利率有的高达20%以上。（3）融资租赁。融资租赁是指出租人根据承租人对租赁物件的特定要求和对供货人的选择，出资向供货人购买租赁物件，并租给承租人使用。融资租赁的主要优势是手续简单、限制条款少、可减少税负压力等（租金税前扣除），缺点是融资成本相对银行贷款较高、不能享有设备残值等。

2.直接融资类。（1）交易商协会审批的直接融资工具。交易商协会审批的直接融资工具主要包括中期票据、短期融资券、超级短期融资券、非公开定向债务融资工具（PPN）、资产支持票据（ABN）、信用风险缓释工具、绿色债等。目前平台公司利用较多的工具为PPN、中期票据，其次为短期融资券。其主要优势是资金使用灵活，多可用于偿还银行贷款、项目投资、补充流动资金。（2）企业债。企业债是由中央政府部门所属机构、国有独资企业或国有控股企业发行的债券，具有融资成本低、期限长的特点，但基本要求企业存续期在3年以上，并且发债前连续三年盈利，所筹资金用途符合国家产业政策，需要主体与债项评级。（3）资产证券化。资产证券化是以企业所拥有的资产为基础，以资产可以带来的预期收益为保证的证化券化融资方式，是地方政府投融资平台盘活自身存量资产，释放融资能力的重要途径。探索资产证券化，可以降低融资成本，增强资产的流动性，降低银行固定利率资产的利率风险等。（4）上市融资。公司资产表现为股票形式，经批准后上市流通，公开发行。上市融资所筹资金具有永久性，无到期日，没有还本压力，一次筹资金额大，用款限制相对较松的特点，但上市融资门槛较高，前期花费大，同时会增加监管成本，削弱企业的控制权。

3.其它类。（1）PPP模式。即政府和社会资本合作模式。PPP模式的主要优点是不直接增加政府平台负债，而通过采购社会资本弥补基础设施建设资金缺口，并在项目建设和运营过程中实现更高的经济效率，实现物有所值。主要缺点在于PPP的长期合同缺乏足够的灵活性，同时长达二十年左右的建设运营期难以把控潜在风险。（2）股权融资。股权融资是指企业的股东愿意让出部分企业所有权，通过企业增资的方式引进新的股东的融资方式。股权融资具有筹措的资金具有永久性、无到期日、不需归还的特点。其成本一般要高于债务融资成本，而且股权融资是融资成本最高的一项。缺点就是手续繁琐，股权稀释。（3）产业基金。产业基金一般以有限合伙形式设立，向具有高增长潜力的未上市企业进行股权或准股权投资，以期所投资企业发育成熟后通过股权转让实现资本增值。产业基金与贷款等传统的债权投资方式相比，一个重要差异为基金投资是权益性的，着眼点不在于投资对象当前的盈亏，而在于他们的发展前景和资产增值。

三、政府平台投融资主要风险及应对措施

拓宽政府平台公司投融资渠道，加大投融资力度，有助于充分发挥政府投资融平台在加快推进全市基础设施建设、产业扶持和经济社会发展中的服务与保障功能，但同时必须谨慎防范可能引发的风险。

1.科学做好融资规划，防止平台过度负债。政府投融资平台公司因拥有政府划拨的土地、特许经营权等稀缺资源，必要时还辅之有政府财政补贴作为还款承诺，因此备受各类金融机构的青睐。目前政府平台公司的数量和融资规模均增长较快，负债规模也在急剧膨胀，主要来源于两方面，一是通过各类融资方式如银行贷款、发行债券等形成的负债。二是对外担保，尤其是各平台公司之间相互担保形成的隐性负债。适当比例的良性负债可以使平台公司资产得到提升，但比例过高则会形成不良负债，使平台公司经营风险增加。对此，政府投融资平台公司应结合自身的财务状况、资金需求、预期收益，以及本地经济情况，科学合理地做好公司的整体融资规划，准确掌控资产负债率、现金流情况和还本付息金额，加强资产负债管理，防止平台公司过度负债。

2.合理设计融资方案，防止融资成本过高。融资成本主要与融资产品的品种和资金价格相关，不同的融资品种具有不同的价格、期限和要求。在目前政府平台公司的投融资结构中，银行信贷仍占极大比重，但银行信贷并非成本最低的融资品种，即使在银行信贷体系内，不同融资产品的资金成本也有较大差异，不同的贷款期限、还款方式及平台公司信用等级等其它因素，也会影响到融资的综合成本。平台公司应针对具体项目，综合考虑融资产品的手续、期限、条件、增信措施、使用要求等要素，结合项目自身实际情况和金融市场特点，审慎分析、合理设计融资方案，并通过不同金融机构的报价比选，确定最优的融资方式和金融机构，以降低平台公司融资成本。

3.寻求融资方式的多元化，防止平台资金断链。政府平台融资的品种单一、渠道单一以及期限错配等都可能导致资金断链风险，所以必须谋求融资模式的多元化。一是融资品种的多元化，积极争取国家政策性扶持资金、政策性银行贷款和低成本的商业银行贷款，发行企业债券、中期票据、短期融资券等，努力建立直接融资和间接融资相结合，债务融资和权益融资相结合的融资结构;二是融资渠道的多元化，广泛对接政策性银行、商业银行和非银行金融机构，减轻对单一金融机构的过度依赖，防止融资政策变化而引起的债务风险;三是融资期限的多元化，短、中、长期融资相结合，提高资金使用效率，实现期限结构的合理配置。

4.合理使用PPP模式，防范中长期潜在风险。PPP模式作为近年来政府力推的一种项目建设运营模式和融资模式，在政府平台公司的项目建设中得到广泛应用，但是PPP项目合作期限长达10-30年，在合作期内存在政策风险、利率风险、技术风险、财务风险、营运风险等多种难以把控的潜在风险。在实际运营过程中，由于基础设施项目的经营状况或服务提供过程中受各种因素的影响，项目盈利能力往往达不到社会资本方的预期水平而造成较大的运营风险。同时，若非經营性项目或准经营性项目过多，则会大大增加未来的财政支付压力。

对此，各平台公司在采用PPP模式时，必须科学选择项目，严格按程序做好相关测算和财承论证，合理控制招标价格，谨慎选择社会资本合作方，全面考虑项目的潜在风险和防范应急措施，高度重视PPP合同的起草编制工作，有效防范、及时预警并合理规避未来可能发生的各类风险。

5.加强经营管理和资本运作，提升平台投融资能力。提升平台公司经营管理水平，增强平台公司自身实力是应对和化解融资风险的核心要素。政府投融资平台公司应发掘和争取更多的具有市场竞争力的经营性项目，降低非经营性资产比重，并通过资本运作，实现资金、资产、资源、资本相互间的科学流动和有效转换，最大限度地促进平台公司资本增值，增强盈利能力，进而提高信用等级，提升综合投融资能力。

（作者单位：长沙市长投产业投资有限公司   伊春森工美溪林业局有限责任公司）