对财政科研项目经费管理制度体系完善的思考

□ 乌鲁木齐 于 军 等

随着社会经济的不断发展，在新时代下需要我国切实提高自主创新能力，促进综合国力的提高，为此在科研项目上的财政费用投入逐年增加，在促进各种科学技术的有效创新下，也存在一些经费管理制度问题，需要结合党的十九届四中、五中、六中全会精神，针对财政科研项目经费管理制度完善的基本要求和原则，对财政科研项目经费管理制度体系进行完善与创新，实现各部门、各单位、各科研机构、各相关人员对经费的有效管理和应用。为此，本文会对财政科研项目经费的管理制度体系进行阐述，以期望可以通过财政科研项目经费管理制度体系的完善，促进我国科研能力和水平的不断提升。

一、引言

结合目前我国的信息发展战略看，为了更好地加强经济和科技之间的联系，要求通过科研资金的投入来实现两者的联系性加强，随着科研资金投入的持续增加，还存在一些问题制约了科研资金的有效和合理利用，如何有效促进财政科研项目经费的高质量利用，便成为各级党委和政府、财政管理部门重点考虑的问题。针对目前科研项目的经费管理制度而言，存在着科研经费管理制度与科学研究规律不符、经费使用监管不力和绩效考核指标设置不合理等问题，需要通过对制度体系的完善，保障科研项目经费发挥出更大的价值。所以有必要结合不同层次的制度问题和策略进行分析，以获得国家在财政科研投入与产出的重大效益。

二、财政科研项目经费管理制度的具体分类

1.财政科研项目经费管理的高层制度概念。从本质上来讲高层制度是由党中央和国务院等制定的关于财政科研经费管理的相关制度与文件，具体在制度的制定优化中，主要目的就是贯彻落实党和国家的大政方针，以中办发［2016］50号文件为例，该文件的发布目的是为了有效加强我国在深化改革和创新方面的工作进步，进一步加强科研项目资金管理政策的全面性和合理性。结合当前高层制度的影响，在财政科研项目经费管理制度中处于主导和支配的地位，有着明显的指导性、权威性和全局性的特点，要求中层制度、基层制度都需要以高层制度为根据，在落实高层制度的前前提下，实现对中层制度、基本制度的建立、创新与完善等。值得注意的是，高层制度并未一成不变，需要通过国内外大趋势相对应的政策变化和大政方针进行修缮，从而实现我国财政政策和方针的相应落实。

2.财政科研项目经费管理的中层制度概念。对于中层制度而言，是在高层制度和基层制度之间的一种制度，一般是基于高层制度，由国务院各部委和其直属机构以及各省市完成各规范性文件、部门规章的制定，同时也包含各地区党委、政府部门的相关规章和规范性文件的明确。因此，中层制度不仅只涵盖一种层次，一般有以下几种：国务院各部委和其直属机构的中层制度、省级党委和政府的中层制度、市级党委和政府的中层制度。需要注意的是，中层制度因为其特殊的位置，有着较为明显的承上启下作用，所以要求在中层制度建立、创新、完善和应用上加强重视，既需要体现高层制度的大政方针要求，也要为具体的基层制度完善提供引导需求。在中层制度的特点上，与高层制度比较分类特征适用范围更具体，与基层制度相比较相关制度的适用范围更广泛。

3.财政科研项目经费管理的基层制度概念。一般而言，基层制度的制定、应用需要结合实际的科研需要，并参考高层制度和中层制度的要求，其主要的项目承担单位分别是科研院所、事业单位、高校和企业等，在具体政策制定中既要满足高层制度、中层制度的具体需要，也要求相关部门、单位在进行实际管理时可以对基层制度进行有效落实。基层制度跟高层、中层两种制度比较，有着明显的规定详细、具体的特点，所以在实用性和可操控性上有着较强的优势，可以在基层制度的落实下，发挥中层制度和高层制度的价值。

三、财政科研项目经费管理制度存在的问题

1.高层制度的发展应用现状。在当前的高层制度中，一些制度在落实中不能充分发挥应有的价值，具体有以下几方面：第一，一些制度尚需提高法治化程度。目前财政科研项目的经费管理制度中，高层制度具有明显的行政性、规范性和指导性，没有具体上升到法律法规方面，所以关于科研项目立项、审批、经费使用、监管方面缺乏法制化程度，在缺乏立法所带来的权威性下，在贯彻落实中就容易出现稳定性不强和落实效果差的问题。第二，一些制度中配套政策尚需完善。具体在横向经费管理、结余经费使用、绩效评价机制及科研信息公开范围等方面。下面具体对结余经费使用和科研信息公开范围的未完善进行分析。首先，存在尽可能用完科研经费的问题，不利于实现经费的节约。结余经费的使用未能充分发挥使用价值，绩效评价机制不健全，缺乏严格的考核体系，不能有效提高财政资金的使用价值。其次，针对“实行内部公开制度”而言，若在科研信息公开范围中不够科学合理，在仅仅使用内部公开制度下，就会使信息公开的价值降低，在缺乏新闻媒体等社会公众的有效监督下，不利于更好的促进财政科研项目经费管理制度的完善。第三，一些规定的监管操作性不强。对于中办发［2016］50 号文件提出的“简化预算编制”而言，在局部地区或者试验地区有着较好的应用效果，不过整体的落实和监督工作还存在一定的瑕疵。究其原因在于预算编制的简化并未对简化的具体标准进行阐述和明确，在忽略简化预算编制下，一些问题就得不到解决，例如该怎么保证预算数据的科学合理、如何防止造成财政科研资金浪费等方面，并未加以研究和落实，缺乏制约程序，所以在这样的背景下就增强了该制度的落实监管难度，一定程度上制约了高层制度作用的发挥。

2.中层制度存在的问题。结合当前中层制度的问题，具体有以下几个关键方面：第一，部分地区跟相关部门在中层制度制定时存在不合理的现象。具体没有结合高层制度要求，在忽视或者理解不全下，就会降低中层制度的合理性。第二，一些地区和相关部门在中层制度的修订上不够完善。结合相关文件显示，一些地方和科研单位并不能对本地方、本单位的相关制度进行完善，会习惯性的使用传统的管理方法。具体而言，个别地区可以积极制定并使用资金管理办法，而有的地区至今也未全面有效制定并使用资金管理办法。第三，中层制度完善缺乏创新。通过有效的制度创新可以提高中层制度的价值和应用效果，不过部分地区和部门并不能积极注重中层制度的创新，所以会出现各种问题，具体的创新意识缺乏主要体现在下面几点。首先，在开支范围、开支标准和绩效提升方面，很多中层制度只照搬了高层的制度规定，并未充分结合实际地区和部门中的要求进行制度的创新。其次，很多地区和部门的中层制度存在抄袭照搬的问题，并不能通过创新体现地区和部门特点，不能通过对中层制度进行创新，为地区和部门的科研活动提供有效服务。

3.基层制度存在的问题。结合当前基层制度的问题，具体有以下几个方面：第一，部分项目承担单位不能及时对基层制度进行完善和优化。结合以往的财政制度落实和应用的情况看，在高层制度和中层制度完善和修改下，基层制度的对应条款需要进行对应的改变，从而更好地适应科研的发展。不过部分地区的项目承担单位并未及时对内部的管理制度进行完善和修订，所以会出现明显的中央到地方政策落实效率低的问题，且基层单位未注重放管服的制度完善，所以会使基层制度无法有效修订和落实。第二，一些地区的项目承担单位所制定的基层制度不合理。基层的制度制定需要结合高层制度和中层制度，不过在高层制度和中层制度出现问题时，便会影响基层制度的不合理和不完善。另外，在基层承担单位不重视制度的落实和完善下，也会降低基层制度的不合理性，尤其是缺乏对应的管理监督制度下，会无法有效提高各项目负责单位的基层制度制定意识，在实际工作缺乏基层制度的支持和引导下，就容易在具体岗位职责义务不明确下，降低基层制度的价值发挥。第三，一些项目承担单位的基层制度不全面。一些项目承担单位的基层制度并不完善，结合科研人员的实际研究工作看，各项可以构成经费开支的项目都需要有着对应的管理制度，例如当前高层制度党和中层制度对项目承担单位所要求的具体内容，对应的承担单位可以根据实际内容要求制定出全面的基层制度，具体包括一些旅费管理制度、间接费用管理制度、科研财务助理制度等方面。不过在高层制度和中层制度的特殊影响下，项目承担单位可能无法完成基层制度的有效制定，容易出现基层制度不全面的问题，制约了财政科研经费管理制度体系的完善。

四、完善财政科研项目经费管理制度体系的思路

1.优化完善高层制度的思路。为了更好的优化完善高层制度的思路，具体需要做好以下几方面的针对性工作：第一，结合立法工作，让高层制度实现落实并保证具有较高的稳定性。结合目前完善财政科研项目经费管理中的高层制度立法工作看，有着一定的必要性，一些研究专家结合当前的时代发展背景认为，科研经费的管理立法工作需要尽快提上日程，在积极推动立法工作后，对相关单位的职责义务进行明确，使科研的经费管理具有全面的法律保障。从理论经验上分析，通过对政府中的行政管理进行明确，然后积极结合实际的科研经费管理情况进行具有法律效力的管理制度、手段完善下，可以有效对个别地区出现的科研经费管理不当、管理失职，甚至腐败问题进行处理，既可以提高高层制度的价值，也能提高我国整体的科研水平。在目前的法治背景中，高层制度的价值发挥还需要通过立法工作来实现，从本质上讲，高层制度的地位是由立法工作赋予的，所以在当前的制度不完善下，需要通过加强立法工作来完成财政科研项目经费管理制度体系的优化，并提高其权威性和稳定性。第二，要注重科学研究规律的遵守，确保高层制度具有较高的科学性、合理性和有效性。以高层制度的价值分析，顶层设计的合理性需要保障高层制度具有合理性和科学性，同时也能发挥高层制度的权威性。为此，需要注重对高层制度中的不完善问题进行处理。可以利用以下两方面工作来处理不完善的制度问题：首先，需要对一些易引发争论和操作难度大的规定进行简化，在重点分类、重点分析中，提高高层制度的效果发挥。其次，要重视制度在科学活动规律中的落实和遵守，这样可以提高高层制度完善的效果。第三，需要对中层制度的设计要求进行明确。在对高层制度进行完善时，需要意识到高层制度、中层制度和基层制度的联系性，从而在具体完善中关注中层制度的设计要求，简单说就是参考中层制度制定中的条款，看是否可以直接在高层制度中使用，同时看哪部分条款可以适度进行创新。只有这样才可以提高高层制度和中层制度的联系性，避免两种制度出现相抵触的情况，借助高层制度的有效性，促进我国财政科研经费管理制度价值的有效发挥。

2.优化完善中层制度的思路。为了更好的优化完善中层制度的思路，具体需要做好以下几点工作。第一，需要国务院和直属机构结合科学研究的规律，在完成对应的学科分类和归类后，完成中层制度的合理有效制定。结合国务院各部委和直属机构所制定的中层制度看，对其他地区的中层制度制定有着引导效果，要强调对国务院各部委和直属机构的中层制度学习。第二，中层制度的制定还需要积极结合不同地区的实际发展情况，鼓励并支持创新工作。以某地区的财政科研项目为例，因为科研项目的资金来源并未中央财政支持，所以在相关经费管理制度制定上就有着较大的随意性，能结合自身的实际发展需要完成中层制度的创新。第三，要积极对中层制度的不足进行完善。在中层制度存在不完善问题时，会逐渐影响财政科研项目经费管理制度结构的牢固性、严谨性、完整性等方面，同时也会影响该制度的落实，因此需要对中层制度的缺陷进行分析，只有明确缺陷并做好弥补工作，才可以提高中层制度的价值。例如，在《关于开展解决科研经费“报销繁”有关工作的通知》［国科办资（2018）122号］中，在适用性上有着较明确的规定，一般适用于有关直属单位和各高校等单位，对于此文件的作用而言，可以有效促进各高校和直属单位在科研经费报销上的问题。结合制度体系的完善性看，需要通过对应的通知，对省级高校和相关直属单位的制度适用性进行明确，保障此类科研单位在使用科研经费时，可以提高使用的效率，确保对科研经费报销难、使用效率低等方面的问题得以解决。

3.优化完善基层制度的思路。为了更好的优化完善基层制度的思路，需要做好以下几方面工作。第一，需要积极关注高层制度和中层制度的变化情况，结合实际变化对基层制度进行一定程度的修订工作。首先，基层地方和相关单位需要针对近几年高层制度和中层制度的变化要求作出改变工作，要通过了解高层、中层的实际制度变化情况，使基层制度得以有效落实。其次，还需要对中层制度和高层制度进行梳理工作，确保基础制度具有完整性，可以做好在相关单位的全面落实。第二，需要结合单位的实际需要对基层制度进行完善。基层制度的完善既要结合中层和高层的制度，也要结合本地区、本单位的内部控制体系，所以在贯彻落实中层和高层的精神后，积极结合自身单位的需要，对基层制度进行完善。需要注意的是，提高基层制度的完善效果，需要通过提高相关科研人员的工作积极性来实现。可以通过以下几方面来实现提高科研人员的工作积极性，如简化报销手续、提高相关的办事效率和提高科研人员福利待遇等方面，切实发挥出基层制度的价值，满足中高层制度的需要。第三，需要积极学习其他单位所落实的基层制度。做好基层制度的取长补短工作，提高其合理性和有效性，需要相关单位学会取长补短工作，不同单位的科研能力有着较大的区别，具体在科研人才数量、科研研究成果、科研研究外部条件和科研政策支持等方面有着较大区别，所以在基层制度的完善上也会有更为明显的区别。投入科研管理中的人力资源越多，其科研管理的水平越高，最终的基层制度也越完善，所以要求基层制度应用中的各部门、各单位、科研单位做好制度的优化，使基层制度的制定满足相关单位科研效果上的提高需要。

综上所述，在我国的财政科研项目经费管理制度中，在制度体系多样性和制度制定主体多的影响下，很多制度需要通过分层应用来提高制度的实用性和可操作性，并且不断发现其中的问题，在积极解决问题中完成整体的财政科研项目经费管理制度的完善修订工作，满足我国在科研水平提高和财政经费有效投入上的需要，实现经济与社会更好更快的发展。