PPP模式在中国基础设施建设中的应用和发展

肖志光

近年来，PPP模式已成为吸引社会资本参与城市基础设施建设的有效模式，已逐步取得各级政府及企业的认可，并在城市基础建设相关领域取得一定成效，尤其对我国建筑施工类企业投资、经营模式及业绩产生了巨大影响。

一、PPP 的内涵及分类

PPP（Private-Public Partnership）即公共部门与私人部门在基础设施及公共服务领域以某个项目为基础而形成的合作模式。按范围界限划分，PPP有广义和狭义概念之分。广义的PPP泛指公共部门和私人部门为提供公共产品和服务而建立的各种合作关系，是一系列项目融资模式的总称，可分为外包、特许经营和私有化三大类。狭义的PPP 是众多项目融资方式中的一种，类似于BOT，但两者在操作方式上有较大的不同。较为典型的狭义PPP模式表现为：政府与私人部门组成特殊目的机构SPV（Special Purpose Vehicle，一般指项目公司），针对特定项目或资产，与政府签订特许经营协议，并由SPV负责项目设计、融资、建设、运营等全过程管理，待特许经营期满后注销SPV并将项目移交给政府或其指定部门。狭义的PPP由政府和社会资本共同出资，政府参与度较高，企业承担的风险相对较低。

按照付费机制划分，PPP包括“政府付费”、“使用者付费”和“政府付费和使用者付费相结合”三种模式。①“政府付费”是指由政府对项目设施或服务进行付费，包括可用性付费、使用量付费和绩效付费三类；②“使用者付费”是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务；③“政府付费和使用者付费相结合”又称为“可行性缺口补贴”，是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。

二、PPP模式的理论优势

1.从风险管理角度，PPP的风险共担机制吸引高效率、低成本投资。PPP模式的核心在于将风险分担到最能吸收和控制该风险的一方。在PPP的风险分配下，私人部门承担建造、运营和维护的相关风险，政府部门承担政策风险（一般可以在相关合约中约定法律税制变更、项目计划变动、政府未来对竞争性项目的规划等风险条款）。其中，由于SPV在项目完工之后才能获得项目资金支付，其承担的工期风险将有利于加快施工进度，提高施工效率；私人部门所承担的项目全寿命周期內的成本预算风险将有利于降低项目的长期成本。

2.从质量管理角度，采用PPP模式有助于提升项目管理质量。首先，采用PPP模式运作项目，私人部门能更多地参与到项目的各个阶段，有利于其技术和管理优势的充分发挥；而政府将主要发挥严控工程质量、安全监管和政策保障的职能，政府和私人部门根据自身优势各司其职，有助于项目质量的提高。其次，私人部门的引入将带来市场化机制，在私人部门承担风险的前提下，项目公司的债权人和股东都会对项目管理进行合理监督，信息披露也将相应增强，同时项目公司为赚取收益也将会更加积极地致力于服务质量的提升。

3.从财务管理角度，采用PPP模式能够有效缓解财政压力。PPP模式能够有效助力财政。①从资产负债表的角度分析，PPP模式将债务负担从政府转移到私人部门，对于政府负债较高的国家来说，PPP模式将有助于减轻政府的债务负担，并释放基建项目的潜在需求。②从现金流量表的角度分析，与传统模式下政府需要在期初一次性支出大笔资本金相比，PPP模式下政府仅需在项目完工之后开始支付，且支付金额在长期范围内分摊；私人资本代替了政府的前期投入，有利于缓解政府财政的现金流状况，减轻财政压力；③从利润表的角度分析，PPP模式下预算超支、工期延长的风险转移至私人部门，政府付费相对确定；消除了传统模式下政府可能承担的超支成本和工期延误成本，锁定了政府在项目中的收益，同时政府预算支出的可控性也将提高。

三、PPP模式在中国的发展及呈现的特点

1.PPP投资规模不断增大，市政工程入库数量高居榜首。截止2016年11月末，全国PPP综合信息平台入库项目10828个，总投资额12.96万亿元，其中市政工程PPP项目入库项目数量位居榜首，数量高达3838个，投资总额3.61万亿；交通运输项目因单个项目投资巨大，总体投资额较为突出，共有1325个项目，投资额高达3.87万亿；城镇综合开发项目无论是从项目数量还是投资额都位列第三，共有668个项目，总投资额1.32万亿；三者项目数量和投资额之和分别占入库项目总数和总投资额的53.85%和67.90%。

2.按付费方式来分，使用者付费方式和可行性缺口补助方式占比超三分之二。从数量上看，使用者付费项目数量遥遥领先；从规模上看，可行性缺口补助位居榜首。入库项目使用者付费项目4581个，投资额4.53万亿元，分别占入库项目总数和总投资额的42.31%和34.95%；可行性缺口补助项目2851个，投资额5.31万亿元，分别占26.33%和40.98%；政府付费项目3396个，投资额3.12万亿元，分别占31.36%和24.07%。

3.按签约项目所处的行业划分，市政工程签约数量领先，交通运输签约规模独居鳌头。随着政府关于PPP政策的陆续出台，PPP体系的日臻完善，PPP项目也在加速落地。截至2016年11月底，已签约的PPP项目1224个，投资额高达2.07万亿。PPP签约项目行业分布差异较大，其中市政工程签约数量领先，共有项目541个，占比41.20%；交通运输行业签约规模独居鳌头，签约额为7349.52亿元，占比35.49%。同时，生态建设和环境保护和城镇综合开发的签约情况也较为乐观，签约项目数量分别为82个和76个，签约金额分别为944.25亿元和1729.29亿元。

四、PPP模式对中国建筑企业产生的影响

1.解决了许多项目的融资困局，使传统模式下无力投资的项目变为可能，为建筑业企业带来了更多的业务量。一方面，大规模产业基金的设立为建筑类企业未来规模扩张提供了可能。产业基金以其低成本、大规模、高杠杆、表外融资等自身优势为PPP项目大规模的落地提供了有力支撑。部分建筑类上市公司关于PPP项目产业基金设立较为普遍，基金规模较大，产业基金规模占营业收入的比例较高。另一方面，PPP模式下，大部分建筑类央企上市公司的业务量和盈利水平都呈现不同程度的增长。在PPP政策的指引下，大部分建筑类央企的新签合同额均有不同程度的增长，其中，中国中铁、中国铁建、中国中冶、中国建筑等建筑类企业的新签合同额增长达20%以上，增长速度较快。

2.采用PPP模式将提升建筑类企业整体盈利水平。运用PPP模式运营的项目，其质量、效益将远好于传统项目，根据“优质优价”的市场原则将使建筑企业获得更大的利润；同时，建筑业企业不仅仅可以通过实施PPP项目获得施工利润，还可以同时获得项目本身的投资收益，在增加利润来源的同时，还会使企业的盈利更趋持续、稳定。

3.通过投资PPP项目获取施工工程总承包合同，将促使建筑企业向产业链上、下游延伸。采用PPP模式参与基础设施建设，建筑业企业有了实现投资、建设、运营一体化并打通上下游产业链的机会。施工企业由原来单一的施工承包商向投资商、运营服务商等角色转变，经营结构将由原来单一的施工业务收入，向上有投资收益、中间有施工利润、下有运行维护服务收入的多重收益结构转变，一定程度上增加了企业的品牌知名度和总体收益。

4.资产证券化有利于盘活建筑类企业PPP项目存量资产，提高资本的流动性。2016年12月21日，发改委联合证监会发布《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作项目资产证券化相关工作的通知》，明确提出“符合条件的PPP项目在上海证券交易所、深圳证券交易所开展资产证券化融资，优先鼓励符合国家发展战略的PPP项目開展资产证券化”。资产证券化有利于盘活建筑类企业PPP项目各个环节各类存量资产。一方面，对于高速公路、桥梁等产生稳定收益或现金流的PPP项目投资产生的收益或稳定的现金流，可借助资产证券化，转化为可上市交易的标准化产品，提升企业资金的使用效率，并给予参与各方合理退出的途径。另一方面，由于标的资产流动性的改善以及风险的适当转移，能够降低项目本身融资成本，提高回报率。

5.PPP模式对传统建筑公司项目运营管理能力提出挑战。项目运营管理能力是项目投资收益能否实现的关键。PPP项目后期与传统BOT项目较为类似，通过项目的经营带来投资回报。若企业运营管理能力较强，项目投资回报提高，则通过基金公司介入高杠杆的运作模式可以放大企业资金投资回报率；反之，则会出现亏损，侵蚀企业在项目施工上获得的利润。

五、相关建议

1.政策先行。应不断加强政府关于PPP项目的政策扶持力度，加快推进PPP项目实施方案、融资模式、回报机制、退出机制等的政策研究以及PPP项目相关文件的颁发，并发挥货币、监管政策的引导作用，为PPP项目的标准、规范、合法地运作提供政策支持和理论依据。此外，应逐步完善PPP项目评价体系，尤其要重视已实施项目的数据搜集和统计，为制定量化、可靠的PPP评价模型提供有效数据。

2.立法为纲。充分发挥立法的引领作用，用法律保障各方的合法权益和诉求是我国PPP项目发展的现实需要和必然结果。应加快推进PPP立法，做好与特许经营条例法的有效衔接，明确政府和社会资本的权责利分配，保障社会资本的合法权益，创造良好的法律环境。

3.创新为翼。关于PPP项目的融资渠道及来源，除了通过设立项目专项基金进行融资外，也可尝试采用信贷担保、资产证券化等方式融资，做到融资渠道多样化、融资方式灵活化、融资成本合理化。同时，要继续探索和创新PPP项目投融资体系和运行机制，设立地方政府PPP专门机构，该机构集中开展PPP项目规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等工作，为PPP项目实施提供便利。

（作者单位：中国二冶集团有限公司）